未来5-15年，是中国统筹城乡经济社会发展，实现全面建设小康社会目标的关键时期，确保国家粮食供给，支撑国民经济持续稳定健康发展，必须充分把握粮食综合生产能力建设的变化趋势，科学选择粮食综合生产能力建设的总体方案。
（一）近中期中国粮食综合生产能力建设外部环境的变化趋势
从发展趋势判断，未来5-15年对粮食综合生产能力建设可能产生重大影响的因素主要包括四个方面。
1.粮食需求总量稳定增长，需求特点有新的变化
粮食消费总量将会进一步增加，但增速会放缓。城市人均口粮稳定，农村人均口粮下降，人均口粮消费进一步减少；饲料用粮随着畜牧业的发展进一步增加，但受消费能力增长的制约和饲料技术改进的影响，增速会有所放缓；工业用粮因技术进步和工艺改进，粮食用途进一步扩展，用于转化的用量会有所增加；种子用粮因播种面积相对稳定和技术不断改进的影响，继续保持稳定态势。品种结构进一步优化，各品种需求存在差异。随着畜牧业的发展，玉米和大豆的需求仍将不断增加；随着人们膳食结构的改善，稻谷的需求稳定增长；小麦需求总量相对稳定，优质品种的需求进一步增加。二元消费结构逐步改善，粮食商品需求不断增加。随着农村人口的流动和城乡分割二元结构的改善，城乡粮食消费之间的差别会缩小，商品性用粮会大大增加。食物消费呈现多样化趋势，但粮食消费仍占主导地位。城乡居民对蔬菜、水果、水产品和植物油等的消费都还有较大的上升空间，非粮食食物的替代性会进一步增强，但由于中国长期形成膳食结构和消费习惯不可能在短期内发生大的改变，粮食消费基本格局在相当长的时期内还难以动摇。
2.粮食供给水平逐渐提高，保障供给的难度加大
随着农业科技的进步、后备资源的开发、农业装备水平的提高和政府调控能力增强，国家的粮食供给水平也会有所提高，但产出水平提升的难度会越来越大。随着中国工业化、城镇化进程加快和人口进一步增长，耕地减少和水资源紧缺的趋势不可逆转，城镇和工业与农村和农业争地、争水的矛盾将更加突出。农业基础设施薄弱，装备水平偏低，集中表现为农田基础设施建设投入不足、化肥等农业投入品利用效率不高、农业机械化水平较低。科技贡献率偏低，创新能力不强，科技支撑的作用还不够充分。政策扶持力度不够，支持手段有待完善，粮食储备的吞吐调节、进出口调控等都还需要加强。
3.市场经济体制不断完善，经济市场化的影响日益加深
经过改革开放二十多年的发展，现阶段中国经济市场化的程度日益加深，市场对资源配置的基础性作用不断强化。在粮食生产和流通方面，逐步取消了计划经济体制下的统购统销制度，特别是2004年以后，中国全面放开了粮食市场和价格，国有粮食企业和其他粮食经营者都可以直接进入市场购销粮食，粮食价格主要由市场形成。可以预见，与市场经济体制的完善相适应，市场因素对粮食生产流通的影响将越来越突出，粮食综合生产能力建设必须自觉遵循和积极运用市场规律。
4.经济自由化和全球化步伐加快，国际市场对国内影响不断加大
经济自由化和全球化是世界经济发展的大趋势，也是粮食综合生产能力建设必需考虑的重要背景。特别是加入WTO以来，中国农业和粮食生产与国际市场的联系日益紧密。三年的过渡期之后，中国农业对外开放的程度又有了很大提高。在粮食贸易上，个别品种如玉米和大豆的贸易量增加较快，大豆的进口量甚至超过了国内生产量，而且这种趋势还有可能继续下去。同时，国际贸易规则也会对中国未来中国粮食综合生产能力建设产生较大影响。世界贸易组织2004年就新一轮农业贸易谈判达成了框架性协议，在市场准入、国内支持和出口竞争等主要问题上达成了一些基本规定，除国内支持减让暂时对中国国内粮食支持政策影响不大外，市场准入减让、出口竞争减让等政策都可能对未来中国粮食生产和贸易产生较大影响。这要求未来粮食综合生产能力建设政策设计必须未雨绸缪，充分考虑到国际市场变化和国际贸易规则的潜在影响。
（二）中国粮食综合生产能力建设长效机制的方案选择
确定粮食综合生产能力建设长效机制的方案，关键是对粮食发展的一些重大变量做出抉择，并依据所确定的重大变量选择对应的政策措施。从目前情况看，粮食综合生产能力建设长效机制的方案选择必须考虑的重大变量有自给水平、区域布局、保护程度和支持手段等四个方面。
1.自给水平
粮食自给水平有较高和较低两个方面可以选择。高自给率意味着主要依靠国内生产满足本国消费需求，可以使粮食安全得到可靠的保障，在复杂的国际经济政治环境中取得主动，但可能会造成一定的经济效率损失；低自给率则主要是指根据比较优势的原则，较多进口资源密集型的粮食，弥补本国耕地资源和水资源不足的缺陷，将有限的资源用来发展更具比较优势的劳动密集型农产品，这样的经济效率比较高。但能否达到目标，要受到一系列经济政治外部条件的约束。
目前中国粮食有进有出，进大于出。2000年—2003年累计进口粮食680亿公斤，出口605亿公斤，净进口75亿公斤。正常年景下，进口粮食占国内粮食消费的2%左右，粮食自给率保持在较高的水平，对国际市场的依存度有限。从发展趋势看，中国长时期大量进口粮食的难度很大。一是中国在粮食贸易上的“大国效应”明显。中国既是粮食生产大国，也是消费大国，粮食进出口对国际粮食市场的变化有着重大影响，中国粮食自给率每下降1个百分点，就会影响世界粮食贸易量2个百分点。二是国际粮食市场贸易结构与国内消费的粮食品种差异很大。大米、小麦和玉米在中国粮食消费中分别占到36.3%、22.0%和26.7%，但国际市场上述三种产品的比例分别为10.2%、40.6%和32.3%。作为中国主要粮食消费品种的大米，国际贸易量仅为2753万吨。目前中国大米需求量在1.8亿吨以上，如果中国大米自给率下降10个百分点，需要进口大米1800万吨，占全世界大米贸易量的近70%。三是粮食国际贸易中的不确定因素很多。中国不掌握国际粮食贸易的定价权，“贱买贵卖”现象明显。同时，油价上涨带来的运输成本上升、美国和欧盟削减粮食出口补贴可能抬高粮食价格等情况都可能会给中国粮食贸易带来不利影响。四是保持较高的粮食自给率有利于维护中国负责任大国的形象。从国际粮食贸易格局看，出口主要集中在美国、欧盟等发达国家，而进口则主要是一些发展中国家，如果中国大量进口粮食引起国际市场价格上涨，相应会增加发展中国家的经济负担，这不利于树立中国负责任大国的国际形象。
因此，使粮食自给率保持在较高水平，在确保国家粮食安全的前提下，利用国际市场进行年度调剂和品种调剂，立足国内生产保障国家食物安全，依然是保障中国粮食安全必须坚持的基本国策。从近期看，应将粮食自给率保持在95%以上水平，随着国际市场影响的加深和国家调控能力的加强，粮食自给率可以略有调整，但自给率水平应确保在高水平上。这既是权衡经济政治各方面关系做出的战略部署，也是现有各种制约条件下保障国家粮食安全的现实选择。
2.区域布局
粮食综合生产能力建设在区域布局上有全面建设和重点建设两种战略。全面建设战略指的是在全国普遍发展粮食生产，主要依靠本区域的生产来保证本地供给。重点建设战略指的是在全国范围内根据比较优势确定粮食优势产区，重点加强主产区粮食综合生产能力建设，使粮食生产向优势区域集中，使粮食生产具备经济和自然上的合理性。
在计划经济体制下，中国强调“以粮为纲”，要求各地区都立足自身的生产来保障供给，这种全面发展战略尽管把粮食生产放在首要位置，但忽视了资源环境条件和比较优势原则，使优势产区得不到应有的重点扶持，粮食供给问题长期得不到完全解决。改革开放以来，中国采取建设商品粮基地等措施重点扶持粮食主产区建设，特别是随着农业结构战略性调整的推进，主要粮食品种加快向优势产区集中。经过长期的建设，主产区在发展粮食生产上已经显露出明显的优势。目前，国家按照播种面积、粮食产量和提供的商品粮数量等标准确定了辽宁、黑龙江、吉林、河北、内蒙、山东、江苏、安徽、江西、河南、湖北、湖南、四川等13个省区为中国粮食主产区，主产区耕地面积约占全国总量的65%，粮食播种面积约占全国的60%，粮食产量约占全国的70%，提供了全国80%以上的商品粮，经过多年建设，目前主产区已经具备了大力发展粮食生产的基础条件。在地域分布上，粮食主产区大部分集中在中部地区。从国家产业总体布局考虑，东部地区人多地少，工资水平高，粮食这种土地相对密集的农作物不具有比较优势，使粮食生产向主产省区集中是按市场规律配置资源的基本要求；西部地区是中国的生态脆弱区域，采取退耕还林、退牧还草等措施，加强生态建设，发展特色经济，也是发挥比较优势的必然选择。
使粮食生产向主产区集中，是按照市场规律配置粮食生产资源的必然选择，也是加强资源环境保护、提高农业竞争力的有效途径。从发展趋势看，应集中力量，继续采取倾斜性的政策，扶持主产省区和非主产区的产粮大县加强粮食综合生产能力建设。
3.保护程度
对粮食生产的保护也有高保护程度和低保护程度两种战略可以选择。总体上看，对农业和粮食生产的保护程度主要取决于一国的经济发展水平。发达国家通常对农业和粮食生产采取高保护政策，各种补贴数额庞大，其他支持政策也很多。发展中国家则由于经济发展滞后，农业在国民经济中所占比例高等原因，无力对农业和粮食生产采取高保护政策，一些国家甚至为支持国家工业化战略，通过征收税费提取农业剩余，使对农业和粮食生产的保护水平为负值。
中国自上个世纪50年代以来就有对农业特别是粮食生产的支持政策。如农业科研和技术推广服务，农业生产资料的低价供应以及对农业机械化发展的支持等。但为支持国家工业化发展战略，更多地通过剪刀差的方式提取农业剩余，总体上对农业和粮食生产是取大于予的。改革开放以来，随着经济的发展，中国开始加大对农业的支持，初步形成了农业支持保护政策体系，逐渐由“负保护”转变为“正保护”。进入新世纪以后，一方面，从经济发展总量、财政收入、就业结构等重要经济指标判断，中国已经进入了工业反哺农业、城市支持农村的新阶段，加强对农业和粮食生产的支持保护具备了客观的经济基础；另一方面，由于农户数量众多、经营规模超小、国家财力有限等原因，中国要达到发达国家那样的高补贴水平也还不现实。以种粮直补政策为例，2004年中国对种粮农民直接补贴116亿元，可使全国农民人均受益13元左右，约占当年农民人均增收额的4%；可使主产区农民人均受益18元左右，也只约占当年农民人均增收额的5%，支持水平还是比较低的。
总之，随着经济社会发展和国家财力增强，以及工业反哺农业、城市支持农村战略的实施，加强对粮食生产的支持保护是中国的必然选择，但对粮食生产支持保护水平的提高必须以国家财力的增强为前提，现阶段中国只能建立与经济发展水平相适应的粮食生产支持保护政策体系。
4.支持手段
随着经济全球化和市场化程度的加深，对粮食生产支持保护的手段与方式的选择日趋重要。国外对农业和粮食生产的扶持主要通过生产者收入补贴、价格保护和提供一般性公共服务等渠道来实现。在世界贸易组织框架下，发达国家对农业和粮食生产的支持不仅没有减少，反而有所增加，但支持的手段和方式发生变化，更多地从黄箱政策和蓝箱政策转向了绿箱政策。WTO的很多农业贸易争端，也是围绕着具体支持手段展开的。
与改革开放前相比，目前中国对农业和粮食生产的支持保护手段大大丰富。在加大对农业科研、推广、基础设施建设、病虫害防治等基础服务的基础上，已经逐步增加了市场服务、检验检测服务、信息服务、价格支持等支持政策。WTO列出的黄箱政策，中国也逐步开始使用，如近几年开始实施的良种补贴政策，1998年以来的保护价政策和2004年出台的最低收购价政策等。特别是2002年以来，中国逐步扩大对种粮农民的直接补贴，农业政策性保险业已经开始试点。同时在加大财政支农的基础上，改变了以往单一的财政投入的支持保护形式，开始利用税收、信贷、价格等多种方式、多渠道对农业进行支持和保护。当然，我们也要注意到，尽管近年来中国扶持粮食发展的政策手段有了很大的创新，但由于中国经济管理体制和财税体制都还不完善，因此目前的支持政策手段具有明显的过渡特征，真正符合市场经济要求和WTO规则的扶持手段还不够。
在粮食综合生产能力建设政策措施的选择上，要按照符合市场经济规律和世界贸易组织规则的原则，创新扶持手段，围绕价格支持政策建立粮食生产支持保护政策体系，围绕直接收入支付制度建立种粮农民收入支持政策体系，采取与国际手段接轨的做法建立起中国的粮食综合生产能力建设政策体系。
