改革开放以来，中国开始构建与市场经济体制相适应的粮食综合生产能力建设政策体系，特别是从2003年下半年开始，针对粮食连续几年减产的形势变化，国家出台了一系列发展粮食生产的政策措施，在比较短的时期内实现了粮食的恢复性增产，并由此开始搭建起新时期发展粮食生产的政策框架。现阶段粮食综合生产能力政策体系无论在政策内涵上，抑或是在外延上，都有了明显变化和发展。
（一）资源保障政策
耕地和水资源是粮食生产的基本组成要素，是制约粮食综合生产能力提升的基本资源。地少水少是中国的基本国情，而且随着经济社会发展，耕地和水资源的短缺对提高中国粮食综合生产能力提出了越来越严峻的挑战。
耕地数量逐年减少，质量不断下降。中国耕地面积已由1998年的19.45亿亩减少到2004年的18.37亿亩，6年间全国净减耕地1.08亿亩。目前，全国人均耕地已由1996年的1.59亩减少到2004年的1.41亩，有666个县（市、区）的人均耕地低于联合国确定的0.795亩的安全警戒线。同时，耕地土壤有机质含量低，耕地土壤退化，耕地土壤养分非均衡化，耕地土壤环境污染等问题日趋严重，耕地质量不容乐观。全国有60%的耕地不同程度的受干旱、洪涝、盐碱等各种限制因素的制约，中低产田占全国耕地面积的70%以上。水资源总量不足，分布不均衡。人均占有量只有2200立方米，约为世界人均水量的1/4.农业可利用水资源、灌溉面积、单位耕地面积用水都远远少于需求。此外，不同区域水资源占有量和农业用水差异很大，存在严重的季节性和区域性缺水。
国家为保护耕地和水资源付出了不懈的努力。耕地资源保护方面，一是长期坚持把耕地资源保护作为一项基本国策，在《宪法》以及《土地管理法》、《基本农田保护条例》和《农村土地承包法》等一系列法律法规中对保护耕地提出了明确要求；二是加强基本农田建设，划定了基本农田保护区，明确了基本保护区划定制度、占补平衡制度、禁止破坏和荒芜基本田制度、行政首长负责制度、监督检查制度、地力培肥和环境保护制度，切实保护耕地资源，从严控制耕地的占用和改变用途；三是加强耕地质量建设，组织实施“沃土工程”，努力培肥地力，保护和提高耕地质量。特别是针对近年来耕地数量减少和质量下降的严峻形势，实行了最严格的耕地保护制度，开展清理整顿乱征滥占土地工作，严把“土地”闸门，遏制乱占滥用耕地的势头，取得了初步成效。水资源保护利用方面，发布了《中国节水技术政策大纲》，推广使用旱作节水技术，提高水资源使用效率。
中国为保护耕地和水资源采取了很多措施，并收到初步效果。但目前中国正处于工业化、城镇化的快速发展阶段，人口、资源、环境之间的矛盾突出，耕地资源数量减少、水资源短缺的局面很难得到有效抑制。今后一个时期，城市与农村争地、工业与农业争水的矛盾将更加突出，发展粮食生产所需的资源总量难以增加。加强粮食综合生产能力建设，只能在有效保护资源的基础上，更加注重提高资源利用效率，通过加强耕地质量建设，弥补耕地数量的不足；通过发展节水农业，缓解农业用水紧缺的矛盾。
（二）物质装备政策
农田基础设施和物质装备水平是提高粮食综合生产能力的保障条件。目前农田基础设施薄弱，农业投入品利用效率不高，农业机械化水平较低的问题比较突出。改善粮食生产的物质装备条件，是近年来中国粮食综合生产能力建设政策的重点之一。
从农田基础设施看，由于近中期投入不足，现有的农田水利工程大多老化失修，设施不配套，难以发挥应有的作用。到2003年底，全国有效灌溉面积仅为8.1亿亩，旱涝保收面积5.92亿亩，机电排灌面积5.42亿亩，近年来不仅数量增加不多，而且设施完好率低。从化肥、农药等投入品看，中国已成为世界上最大的化肥生产国、进口国和使用国。2003年全国化肥施用总量达到4411.8万吨，约占世界总量的30%；农药年均用量25万吨，居世界第二位。但中国化肥和农药在施用环节上普遍存在着用量盲目、施用技术和手段落后等问题。据调查，20世纪50年代中国每公斤化肥可生产粮食15公斤，70年代为9公斤，而到90年代仅为7公斤左右。农药的有效利用率不足40%，每年约有60万吨的农药制剂进入生态环境，农作物药害面积300万亩。从农机装备来看，目前在四大粮食作物中，除小麦生产基本实现机械化外，水稻机械栽植和机收水平分别为6%和23.4%，玉米机播和机收水平分别为46.9%和1.9%，大豆机播、机收水平分别只有50%和23.6%，总体仅相当于法国20世纪50年代、韩国20世纪70年代末的水平。
2004年以来，中央连续三个一号文件都把加强农业基础建设，提高物质装备水平作为增强粮食和农业综合生产能力的重要内容，提出明确要求并采取了有力措施。一是组织实施优质粮食产业工程。在全国13个粮食主产省区选择484个县（场），重点实施优质专用良种育繁、病虫害防控、标准粮田、现代农机装备推进和粮食加工转化项目，重点建设一批国家优质专用粮食基地。二是加强农田水利建设。加快实施以节水改造为中心的大型灌区续建配套，加快中小型水利设施建设，扩大农田有效灌溉面积，提高排涝和抗旱能力。三是提高农业投入品利用效率。中央财政安排专项补助，推广测土配方施肥先进技术，为广大农民提供免费测土、配方和施肥指导服务。四是加快农业机械化发展。从2004年开始，各级财政拿出一部分资金，对农民个人、农场职工、农机专业户和直接从事农业生产的农机服务组织购置和更新大型农机具给予一定补贴。这些措施为这几年粮食综合生产能力的恢复发挥了重要作用。
加强农田基础设施建设，提高农业投入品使用效率，加快农业机械化发展，是今后一个时期增强粮食综合生产能力深具潜力的领域。据分析测算，通过完善农田基础设施，使现有6亿亩中低产田得到改造，每亩提高一个等级可增产100公斤；通过科学使用化肥，把化肥利用率提高10个百分点，使化肥的增产能力恢复到20世纪70年代水平，可提高粮食产量30亿公斤以上；通过提高农机装备水平，充分发挥农业机械在提高粮食生产效率、争抢农时、提高复种指数、抗旱排涝乃至节本增效等方面的重要作用，可使农机装备对粮食单产增产贡献率在现有基础上进一步提高。
（三）科技支撑政策
长期以来，中国农业科研和推广水平不断提高，为增强粮食综合生产能力，确保国家粮食安全做出了重大贡献。目前中国已形成产前、产中、产后不同领域，中央、省、地（市）、县、乡不同层次，研究、开发、推广、应用不同环节的较为完善的农业科学研究和推广体系。在新时期和新阶段，依靠科技提高单产是提高中国粮食综合生产能力的必由之路。
强化科技支撑是近年来中国粮食恢复增长的重要原因。2004、2005两年，中国粮食单产的分别达到308公斤和309.5公斤，连创历史新高，2005年粮食单产比2003年增加20.5公斤，仅此一项，就增产粮食340多亿公斤。目前，中国科技对粮食增产的贡献率已经达到了48%。为提高粮食生产的科技水平，2004年农业部启动了小麦、玉米、水稻、大豆四大作物综合生产能力科技提升行动，重点推广了50个主导品种和10项主推技术，收到很好的效果。核心示范区水稻单产提高10%，冬小麦单产提高15%。2005年农业部又组织实施了农业科技入户工程，推广应用50个主导品种和20项主推技术，特别是测土配方施肥技术深受基层干部和广大农民的欢迎。2006年，中央一号文件明确了继续实施粮食丰产科技工程，立足东北、华北和长江中下游三大平原，以水稻、小麦、玉米三大粮食作物为主攻方向，涵盖中国12个粮食主产区，力求通过一系列关键技术重大突破，为全面提升中国粮食综合生产能力提供科技支撑。
农业科技对促进粮食增产的潜力很大。从粮食单产水平看，1998——2003年6年间，世界稻谷平均单产为259公斤/亩，最高单产为625公斤/亩，中国平均单产415公斤/亩；世界小麦平均单产为181公斤/亩，最高单产为585公斤/亩，中国单产254公斤/亩；世界玉米平均单产为293公斤/亩，最高单产为1195公斤/亩，中国玉米单产317公斤/亩。通过科技发展，提高粮食单产水平潜力巨大。从后备品种选育看，近年来，中国成功选育了20多个超级杂交稻新品种新组合，基本实现百亩示范片平均亩产800公斤的目标；已经育成亩产600公斤的超级小麦品种；建立了9种杂种玉米优势利用模式。对这些已经实现科研目标的高产品种，如果加快试验示范和推广，对粮食增产的作用将十分明显。
（四）生产经营政策
以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是在总结实践经验基础上确立的农村基本经营制度，是中国粮食生产稳定发展的制度保证。在稳定和提高粮食综合生产能力，发展现代农业进程中，必须坚持和完善这一基本制度，并在此基础上探索小规模农户与大市场连接的有效途径。
1978年党的十一届三中全会后，中央连续下发5个“一号文件”，通过不断扬弃联产到劳、包产到户、包干到户等阶段性政策，最终确立了以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制。这项制度创新奠定了粮食生产稳定增长的制度基础，使中国以粮食为主的农产品产量持续增长。通过政策的不断调整和完善，1993年《中华人民共和国宪法修正案》进一步明确了家庭承包经营的法律地位。1998年，党的十五届三中全会再次强调，农村的基本经营制度必须长期坚持。2003年，《中华人民共和国农村土地承包法》正式颁布，以法律的形式明确赋予了广大农民长期而有保障的土地承包经营权，粮食综合生产能力稳步提高的制度基础进一步得到巩固。
20世纪90年代以来，随着中国市场经济体制的完善，小规模经营农户也表现出了组织化程度低、市场谈判能力弱、经营风险大等缺陷，难以适应大市场的需要。为适应市场经济和农业增长方式转变的要求，广大农民积极探索，在家庭承包经营基础上创造了农业产业化经营方式，有效衔接了小规模经营农户与大市场的联系，找到了一条实现农业现代化的现实途径。近几年，在政府的大力扶持下，农业产业化经营蓬勃发展。目前，全国各类产业化组织超过10万个，国家重点龙头企业580多家，省级重点龙头企业2700多家。出现了一大批集生产、加工、销售为一体，与广大农户紧密联结的粮食产业化龙头企业和农民专业合作组织，带动了结构调整、科技创新、市场开拓和农民增收。
农业经营制度的创新和完善，为中国粮食综合生产能力的提高奠定了基础。从稳定提高粮食综合生产能力的要求看，目前农业生产经营组织制度还有两个方面需要继续完善。一方面，双层经营体制外部存在各种力量侵害集体和农户利益的问题，内部存在农户土地所有权不充分的问题；另一方面，粮食生产、加工、销售的产业化程度还不高，受市场波动影响大的问题突出。为使粮食综合生产能力建设有稳定的经营制度基础，必须继续稳定和完善统分结合的双层经营体制，积极推进粮食的产业化经营，提高农民的组织化程度。
（五）收入支持政策
收入水平是决定农民发展粮食生产积极性最重要的因素。特别是现阶段中国农业就业比重偏高，种粮收入仍是农民主要收入来源之一，保障农民的种粮收入是提高粮食综合生产能力的根本保障。近年来中国出台的粮食生产扶持政策大多坚持以保障农民收入为导向，其中影响最大、受益面最广的是农业税费减免、对种粮农民直接补贴和农资综合补贴政策。
对种粮农民补贴政策。2004年，在试点的基础上，国家出台了对主产区种粮农民实行直接补贴的政策，把过去对粮食流通环节的补贴改为对种粮农民的直接补贴，所需资金从粮食风险基金中列支。当年全国共有29个省份实行对种粮农民直接补贴，资金总额已达116亿元，全国共有6亿农民受益，直接增加了种粮农民的收入。2005年，国家补贴资金规模增加到132亿元，补贴方法也按照向主产区和粮食倾斜的原则作了相应完善。2006年，国家继续完善和强化对种粮农民直接补贴，补贴资金规模增加到了142亿元。同时，针对农资价格持续上涨影响种粮农民受益的情况，国家以石油综合配套调价为契机，中央财政新增资金125亿元，对种粮农民柴油、化肥、农药、农膜等农业生产资料增支实行综合直补，取得了较好效果。
农村税费减免政策。2000年，中国在安徽全省启动了农村税费改革试点。到2003年，在全国推开了以“三取消、两调整、一改革”为基本内容的改革。2004年，国家确定吉林、黑龙江两省进行免征农业税试点，河北、内蒙古等11个粮食主产省（区）农业税税率降低3个百分点，其余省区市农业税税率总体上降低1个百分点。同时，免征除烟叶以外的农业特产税。在政策落实过程中很多省份都加大了农业税减免的力度，使广大农民得到了实惠。2005年，国家进一步扩大了农业税免征范围，加大农业税减征力度。在国家扶贫开发工作重点县实行免征农业税试点，在其他地区进一步降低农业税税率，牧区开展取消牧业税试点，全国共有28个省（区、市）决定免征农业税，其余三个省区也有一部分县市实行了免征。2006年，中国全面免征了农业税，原定5年内免征农业税的目标提前两年实现，目前已没有专门针对粮食生产征收的税种。
减免农业税费、实行对种粮农民直接补贴，是中国落实“多予少取放活”方针，提高粮食综合生产能力的重大举措和政策创新，对发展粮食生产起到了积极促进作用。一是直接增加了农民收入。以2004年为例，减免农业税收可使全国农民受益302亿元，直接补贴可使农民受益116亿元，全国农民人均收入因此增加约50元左右。二是引导发展粮食生产。减税和补贴政策向农民发出了国家重视粮食生产的信号，引导广大农民增加投入，提高科技含量，积极发展粮食生产，迅速扭转了粮食生产的徘徊局面。三是改变了过去对农民多“取”少“予”，或只“取”不“予”的分配格局，有效改善了党群、干群关系。四是采取减免税收和直接补贴农民的方式，与国际做法直接接轨，符合WTO规则，创新了国家支持农业和粮食生产的机制，为探索新的条件下支持粮食生产的有效途径做出了有益探索。补贴政策存在的主要问题是由于中国农户数量多，经营规模小，国家财力还有限，尚不足达到发达国家那样的高补贴水平，对农民收入的直接影响有限。税收政策则要求尽快适应税费改革后农村的新形势，调整国家、集体与农民之间的关系，转变政府职能，积极推进配套改革。
（六）风险抗御政策
中国粮食生产的抗灾能力不强，每年因灾损失严重。同时，粮食市场波动起伏大，粮价上涨时农民所得不多，粮价下跌时农民损失惨重。健全粮食生产的风险抗御政策，对提高中国的粮食综合生产能力具有重要意义。近年来，在加强农业基础设施建设，增强粮食生产抗御自然风险的能力的同时，中国还重点加强了农业保险、期货市场的建设。
积极发展农业保险。2004——2006年的连续三个中央1号文件明确提出了要加快建立政策性农业保险制度，在部分产品和部分地区率先试点并在此基础上不断扩大试点范围，鼓励有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴，鼓励商业性保险机构开展农业保险业务，鼓励发展多种形式、多种渠道的农业保险。根据中央的要求，2004年保监会颁布了发展农业保险的指导性意见，提出农业保险发展的五种模式，当年批准三家专业性农业保险公司，并在江苏、四川、辽宁、新疆开展农险试点之后，2005年安徽、内蒙古、四川、湖北等9个省份相继开展了多种模式的农业保险试点工作。随着政府陆续出台一系列扶持政策，农业保险出现了恢复性增长。据有关部门统计，2005年农业保险保费收入已达7.5亿元，同比增长89%。
发展农产品期货交易。期货市场具有套期保值、发现价格的功能，不仅可以为农民提供播种和卖粮的信息参考，还可以指导粮食企业与农民签订订单，帮助农民提前锁定种植利润，以市场手段促进农民增收。2004年中央一号文件提出要完善粮食现货和期货市场，2005年中央一号文件提出要注重发挥期货市场的引导作用。目前，中国的期货市场在经历了上世纪90年代末的清理整顿后，正步入规范发展的轨道。2004年中国证监会批准大连商品交易所上市玉米期货品种，使中国期货市场交易的主要农产品品种增加，交易制度不断完善，对粮食生产发展的影响不断加大。
近年中国粮食生产的风险抗御政策取得了一些进展，但总的看来，农业保险涵盖的范围和领域还有限；进入期货市场交易的粮食品种还比较少，市场交易的规模也还很小。从发展趋势看，粮食生产面临自然灾害面广灾重的态势，国际国内市场变化给粮食生产带来的风险日趋增加。为切实防范和化解粮食生产面临的风险，应继续鼓励开展多种形式的农业保险试点，大力发展农产品期货市场，构建提高粮食综合生产能力的风险防范体系。
（七）加工转化政策
粮食加工是指对原粮进行工业化处理，制成半成品或成品粮食、粮食食品及其它产品的过程。粮食加工业是粮食再生产过程的重要环节和食品工业的基础性行业，与人民生活密切相关，对于提高人民生活质量，调整优化粮食生产结构，增强粮食综合生产能力具有重要意义。
2004年中央一号文件明确提出支持主产区进行粮食转化和加工。主产区要立足粮食优势促进农民增加收入、发展区域经济，并按照市场需求，把粮食产业做大做强。按照国家产业政策要求，引导农产品加工业合理布局，扶持主产区发展以粮食为主要原料的农产品加工业，重点是发展精深加工。国家通过技改贷款贴息、投资参股、税收政策等措施，支持主产区建立和改造一批大型农产品加工、种子营销和农业科技型企业。2005年中央一号文件对粮食加工转化政策进一步加以明确。大力扶持食品加工业特别是粮食主产区以粮食为主要原料的加工业。粮食主产区要立足本地优势，以发展农产品加工业为突破口，走新型工业化道路，促进农业增效、农民增收和地区经济发展。采取财政贴息等方式，支持粮食主产区农产品加工企业进行技术引进和技术改造，建设仓储设施。按照增值税转型改革的统一部署，加快食品等农产品加工业增值税转型的步伐。
在国家政策的大力扶持下，中国粮食加工业的发展取得了长足进步。到2004年，全国规模以上的粮油加工企业8546个，总产值2459亿元，产品销售收入2445.2亿元，出口交货值50.2亿元，利润总额17.5亿元，其中大米、面粉的销售收入分别为710亿元、569亿元。在加工技术方面，中国大米、面粉、玉米、油脂加工技术在引进、消化、吸收国际先进技术的基础上，部分大型企业在生产设备、生产工艺、生产技术、产品质量上己达到或接近发达国家20世纪90年代初期的先进水平。粮食过腹转化也取得了相当大的成就，2004年中国畜牧业总产值突破一万亿元大关，畜牧业的发展直接增加了饲料粮的消费需求，2004中国饲料用粮1680亿公斤，比1990年增长了55.34%。
尽管粮食加工转化和过腹转化都取得了很大的进展，但与人民群众生活水平提高的要求相比，与国际粮食加工产业的发展水平相比，中国的粮食加工业还很落后。存在加工专用品种和优质原料基地缺乏；加工企业数量多、规模小；粮食加工链条短、资源利用率较低；标准体系和质量控制体系不健全，产品缺乏国际竞争力；科技投入和技术储备不足，创新能力较差等问题，需要加大贯彻落实已有的各项扶持政策的力度，并根据形势的需要，在信贷、税收、投资等方面出台新的扶持措施。
（八）市场调控政策
进入新阶段以后，国内粮食市场的发展及国际粮食市场的变化对粮食综合生产能力的提高构成了新的影响。针对这种新形势，中国及时推进粮食流通体制改革，并对化肥、农药等粮食生产主要投入品价格的大幅上涨进行干预，加大了市场调控力度。
推进粮食流通体制改革。继1998年实行“三项政策、一项改革”之后，2001年在浙江、福建、广东等8个粮食主销区全面推行粮食市场化改革，此后粮食市场放开的步伐加快。2004年在主销区和产销平衡区粮食收购市场和价格已经放开的基础上，全面放开了主产区的粮食收购市场，以充分发挥市场机制的作用，形成全国统一的粮食市场。粮食流通体制改革，一方面转换粮食价格形成机制，充分发挥了市场对粮食价格的决定作用；另一方面，在继续发挥国有粮食企业主渠道作用的同时，发展和规范多种所有制的粮食流通企业，实现了粮食流通市场主体多元化。
主要粮食品种的最低收购价政策。在推进粮食流通体制改革的同时，从2004年新粮上市起，国家对重点粮食品种早籼稻、中籼稻、粳稻实行最收低购价，当重点粮食品种市场价格高于最低收购价时，由粮食经营企业按市场价格随行就市收购；在市场价格低于最低收购价时，由国家指定的粮食经营企业按照最低收购价格敞开收购。2004年早籼稻的最低收购价每50公斤70元，中籼稻每50公斤72元，粳稻每50公斤75元。2005年年国家继续在部分地区对稻谷执行最低收购价政策。2006年，最低收购价政策范围扩大到小麦。最低收购价政策正逐渐成为中国在市场经济条件下保障种粮农民利益的重要手段。
农资价格调控政策。2004年初，中国以化肥价格为主的农资价格出现较快上涨，政府有关部门制定了一系列扶持生产、促进流通、保障供应、稳定价格的措施。一是采取价格和税收优惠政策，促进国内化肥生产和流通，增加化肥供给总量。二是灵活运用税收政策，限制用肥旺季化肥出口，增加国内市场供应。三是建立中央和地方两级化肥淡季商业储备制度，及时运用储备稳定市场和平抑价格。
完善粮食宏观调控。适应粮食流通体制改革的要求，对粮食市场的调控也由以行政命令为主转向以经济手段为主进行调控。主要调控政策包括：健全和完善中央和省级粮食储备制度及调控机制，主要通过储备粮购销进行市场调节；按照立足国内，进出口适当调剂的原则，灵活运用国际市场调剂国内粮食市场品种余缺；合理调整粮食主产区与销区的利益关系，加大扶持主产区的政策力度；完善粮食省长负责制，建立中长期粮食供求总量平衡机制和市场监测预警机制等。
中国的粮食市场调控政策有了很大的进展。推进粮食流通体制改革，完善粮食市场体系，培育多元化的市场主体等措施增加了粮食市场竞争。在最低收购价政策引导下，粮食市场运行平稳，市场粮价大都稳定在最低收购价以上或在启动收购预案后很快恢复到最低收购价以上。农资价格调控政策对扶持生产、保证供应、稳定价格产生了一定的积极作用，避免了农资价格的持续过快上涨。此外，粮食进出口调控政策成效也很显著，粮食进出口也由2003年的净出口转为净进口。未来应沿着目前的思路对有关政策进行健全和完善。
