§§§第一节 行政执法主体资格
一、行政执法主体的概念
行政执法主体，是指依法设立、依法享有行政职权，能以自己名义实施行政执法行为并独立承担法律责任的行政机关和法律、法规授权的组织。
行政执法主体并不是一个法律概念，而是对行政执法活动的承担者在行政法理论上的统称。根据主体的性质不同，行政执法主体可分为行政机关和法律、法规授权的组织；根据主体行使职权的来源不同，行政执法主体可分为职权行政执法主体和授权行政执法主体。其基本特征如下：
（一）特定组织的存在
行政职权是一种公共权力，国家法律不能把这种公共权力直接授给公民个人拥有，直接授予的只能是某个组织，如行政机关。尽管具体的行政执法行为是由行政执法人员来实施的，但他们只能是基于行政职务以某个行政机关或者社会组织的名义去行使行政职权。因此，行政执法人员只是行政执法主体的构成要素，而不是行政执法主体本身。行政执法主体不仅仅局限于具有法人资格的行政机关，不具有法人资格的行政机构、派出机构或者是社会组织获得法律、法规的授权也可以成为行政执法主体。
（二）依法享有行政执法职权
行政执法主体的成立必须有合法的依据。不是任何组织都可以成为行政执法的主体，只有那些依法享有行政执法职权的行政机关和组织才可能成为行政执法主体。不拥有行政执法职权的国家立法机关、审判机关、检察机关、军事机关和企业事业组织都不能成为行政执法主体。
（三）能以自己的名义实施行政执法行为
任何一个行政执法主体都必须具备明确、具体的权限范围。所谓“能以自己的名义”，就是指在法律、法规规定的权限范围内依照自己的意志实施行政执法行为，以本机关或者组织的名义作出决定并加盖公章对外行文。例如，工商机关可以自己的名义对外实施工商行政征收、工商行政强制、工商行政处罚等，从而具有行政执法主体资格。而行政机关内设管理机构和受行政机关委托执行某些行政管理任务的组织不能以自己的名义去实施行政执法行为，就不具有行政执法主体资格。
（四）能够独立承担法律责任
所谓“独立承担法律责任”，就是指有独立的场所、编制、经费和人员等，并独立对外承担行政补偿、行政赔偿等法律责任。受行政机关委托的组织虽然获得了一定行政执法权，却只能以委托机关的名义行使行政权，其本身也不能独立对外承担相应的法律责任，不能行使行政执法主体的某些特定权利，所以不是行政执法主体。
二、行政执法主体资格
（一）行政执法主体资格概念
所谓行政执法主体资格，是指符合法定条件的组织，通过法定程序依法获得的行政执法主体法律地位。
行政执法主体资格包括行政权利能力和行政行为能力两个方面，这两者是相互联系、相互统一的。只有在法律、法规赋予的行政权利能力的范围内作出行政执法行为，才能受法律的承认和保护；同时，只有具有行政行为能力的行政执法主体，才能通过自己的行为依法行使具体的行政执法权或履行具体义务。
1、行政权利能力主要体现在法律、法规的授权上，具体表现是法律、法规的明确规定。例如：《中华人民共和国水污染防治法》授权环保行政执法机关对水污染违法行为查处权，可以依照《中华人民共和国水污染防治法》第三十七、三十八、三十九条之规定，对水污染违法行为处以警告、罚款的具体处罚，这就给环保行政执法机关赋予了水污染行政执法的权利能力。
行政权利能力的开始与终止因行政执法主体种类的不同而不同。行政机关的行政权利能力始于该行政机关的依法成立，终于该行政机关被依法撤消。而法律、法规授权的组织的行政权利能力始于有关法律、法规授权的生效之日，终于有关法律、法规授权的失效之时。
2、行政行为能力，是指行政执法主体通过自己的行为行使执法权和承担行政执法义务的能力和资格。例如：环保行政执法机关一方面要具有查处水污染违法行为的能力和条件，另一方面还要具有承担违法行政的责任的能力或条件。
实际工作中，行政执法主体资格应当经过政府法制部门依法审核确认。《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》第22条规定：“建立健全行政执法主体资格制度。”《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》第19条规定：“实行行政执法主体资格合法性审查制度”。
（二）行政执法主体资格条件
1、行政机关的行政执法主体资格条件
（1）依法设立
任何行政执法机关都必须依照法律设立，否则，不仅不能取得行政执法主体资格，而且还是违法行为，应受到法律的追究。我国宪法、国务院组织法、地方各级人民政府组织法、机构设置和编制管理条例等，规定了国务院及其职能部门和地方各级人民政府及其职能部门、派出机关的设立权限、程序和方式等。
此外，行政机关的设立通常还需要经过一定程序由级别较高的国家权力机关或行政机关批准。这些批准机关有权依照法定职权，按照法定条件和程序，就如何设立行政机关或其职能部门、派出机关作出决定，未获批准的不得自行设置并行使职权。
（2）有法律、法规或者规章确定的执法职责和权限
拥有行政职责权限是行政机关参加行政法律关系、管理国家社会公共事务的基本前提。行政执法主体的职责权限主要由宪法和组织法规定，再由法律、法规和规章具体化。没有行政执法职责、权限的机关或组织，不能称为行政执法主体，即使参加行政法律关系，也只能以行政相对人的身份参加。
（3）有机构编制部门核定的机构编制和符合条件的执法人员
行政管理活动得以进行的基本要求是拥有相应的机构和人员，否则，行政职权便不能行使，行政管理目标便不能实现。当然，机构和人员编制必须要科学、合理，并且应当法治化，再加以财政控制。
从事行政执法工作的人员必须依法取得执法资格才能执法。我国严格禁止无行政执法资格的人员履行行政执法职责，对被聘用履行行政执法职责的合同工、临时工，要坚决调离行政执法岗位。
（4）有财政部门预算核拨的工作经费
行政预算及经费是行政机关行使职权，管理公共事务，并且承担行政责任的物质基础和保障。没有必要的经费，行政机关就无法进行行政执法活动，也无法承担行政赔偿等行政责任。
（5）按法定方式公布。公布的内容一般包括：该行政执法机关的名称、性质、级别、成立时间和批准时间、执法依据、执法职责、执法人员、联系方式等。如果没有公告，社会不知道，行政机关便无法行使职权。
（6）法律、法规或者规章规定的其他条件
如，必要的办公地点和条件，如办公场所、交通工具、通讯设备等，这是行政机关从事行政执法活动不可缺少的条件。
2、法律、法规授权组织的行政执法主体资格条件
法律、法规授权组织除具备上述资格条件外，还应当具备下列条件：
（1）有法律、法规的明确授权
这是授权主体取得行政执法主体资格的前提条件。例如，作为交通主管机关所属的公路路政管理机构和高速公路管理机构，本身应无行政执法主体资格，但由于有《公路法》等法律、法规的授权，从而享有行政执法主体资格。
（2）应当授予具备一定条件的组织
被授权的组织应当具备什么条件？法律缺乏明确、统一规定。只有《行政处罚法》对被授权的组织作了一定限制，即该法第17条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”一般认为，被授权的组织应当具备下列条件：（1）依法成立的有一定机构和人员编制的组织；（2）有办公场所和条件；（3）有一定的财产和经费；（4）具有管理公共事务的职能；（5）具有熟悉有关法律、法规和业务的工作人员；（6）具有相应的检查、鉴定等技术条件等。
总之，有关组织能否被授予行政执法主体资格，是关系到行政职权能否得到有效贯彻实施的重要条件，决不能随意将行政职权授予不具备相应条件的组织去行使。
（3）授权组织必须在法定的权限范围内行使职权
授权组织的行政职权来源于法律、法规的直接授予，因此，其权限范围、条件、事项、时限等，都必须依据授权法的规定，不能超越，否则，其行为是无效的。当然，必须看到，目前我国授权法治还十分不健全，除了单行法律、法规的原则授权之外，没有对授权权限范围、条件、事项、行使程序、时限、法律责任、监督程序等作出具体规定。因此，有待立法尽快完善。
§§§第二节 行政执法主体的种类
一、行政机关
行政机关是指各级人民政府及其工作部门和县级以上人民政府的派出机关。
行政机关是国家权力机关的执行机关，是代表国家依法行使行政职权、管理国家行政事务的机关。它是我国最主要的行政执法主体，绝大多数行政执法职权是由行政机关来行使的。
值得注意的是，我国立法实践中的有些法律法规中，行政机关只被理解为部门，如《行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”，这里的“行政机关”显然只指为部门。
一般来说，具有行政执法主体资格的行政机关主要有以下几种：
（一）国务院及地方各级人民政府
国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。地方各级人民政府是由地方国家权力机关产生的、主管本行政区域内行政事务的机关。根据现行法律的规定，国务院享有领导和管理全国行政事务的职权；地方各级人民政府依法独立享有行政职权，并对其行为后果独立承担法律责任，因此，它们具有行政执法主体资格。政府作为行政执法主体，更多的是单行法律、法规、规章的明确规定，一般不是基于宪法、组织法关于政府管理事项的概括授权。
实践中，绝大多数行政执法职责都由政府配置给政府相应的工作部门具体承担。相对于政府部门而言，政府在更大程度上是所在区域内行政事务的宏观管理者，较少作为行政执法主体，一般只能承担特定行政管理领域的个别行政执法任务。而且，政府履行行政执法权，法律、法规往往规定由政府有关行政主管部门提出处理意见，多采取批准的形式。政府实施行政执法的内容，除了少数行政强制措施外，主要集中在行政审批和行政裁决方面，有涉及重要自然资源保护管理、重要不动产确权登记、重大民事纠纷裁决、实施特定强制措施等情形。例如，《环境保护法》规定，中央或者省级政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省级政府决定，市、县及以下政府管辖的企业事业单位的限制治理，由市、县政府决定。又如，《土地管理法》规定，因土地所有权和使用权产生的争议，当事人协商不成的，由政府处理。
（二）地方人民政府的派出机关
地方人民政府的派出机关，是指县级以上地方人民政府经有权机关批准，在一定区域内设立的行政机关。根据《地方各级人民政府组织法》第68条的规定，我国地方人民政府的派出机关有三类：行政公署、区公所、街道办事处。至今，全国所有的区公所已全部被撤销。行政公署已绝大部分被撤销，变为地级市，实行市管县的体制。此外，一些城市还设立有行政化的各类开发区管委会。
派出机关不是一级人民政府，但却实际上行使着一定区域内所有行政事务的组织与管理权，以自己的名义作出行政行为，并对其行为后果承担法律责任。由于派出机关的法律地位不明，1999年在制定《行政复议法》时，根据其实际情况，就授权派出机关具有行政复议机关或者被申请人的地位。因此，地方人民政府的派出机关实际上已具有行政主体资格。
派出机关所设立的行政机构，如行政公署所属的局、处、办等，有无行政主体资格？同样，组织法及其他法律、法规并无具体规定，但实践中都视为具有行政主体资格。
（三）国务院组成部门
国务院组成部门，即部、委员会、中国人民银行、审计署，是负责国家行政管理某一方面行政事务的机关，是国务院的组成部分，依法对某一方面行政事务具有全国范围内的管理权。国务院各组成部门接受国务院的领导和监督，执行国家法律和国务院的行政法规、决定和命令。并且，在法定职权范围内，就自己管辖的事项，以自己的名义实施行政权，并能独立承担法律责任。因此，国务院各组成部门具有行政执法主体资格。
我国单行的法律、法规和规章通常将行政执法职责赋予政府某个部门，多数行政执法权力是通过部门来行使的；部门的行政执法内容也比较广泛，涵盖行政执法的各种事项。
（四）国务院直属机构
根据宪法和组织法的规定，国务院根据工作需要和精简原则，可以设立若干主管各项专门业务的机关。直属机构在国务院的领导下开展工作，协助总理办理专门事项。虽然宪法和组织法没有规定其职权，但具体的法律、法规却明确地规定了直属机构的职权。它在自己所主管的专门事务范围内，有权以自己的名义依法行使职权，并由自己独立承担责任。因而，直属机构具有行政执法主体资格。例如，海关总署、国家税务局、国家工商行政管理总局等。
