在《食品安全法》出台之前，我国已经出台了诸多涉及食品安全及食品安全监管方面的法律和规章，但立法和规章的颁行仅是完成了政策过程中的一小步，这些法律规章能否发挥作用关键是其执行。研究公共政策的专家就曾指出，“一旦一项法律或规章被接受为具有合法性的公共法律，政策过程中最容易的部分从某种程度上说已经结束，因为政府必须将这一立法付诸实施”（盖依·彼得斯，2008：120）。因此，如何实现政策制订、政策执行、政策评估之间的有效衔接，避免执法过程中存在的交叉执法和执法盲区，是监管部门必须考虑的问题。诸如，《食品卫生法》规范的是食品的生产（不包括种植业和养殖业）、采集、收购、加工、贮存、运输、陈列、供应、销售等活动；《产品质量法》规范的是食品（经过加工制作用于销售的）的生产、销售活动；《农业法》则对种植业、畜牧业和渔业等产业以及与其直接相关的产前、产中、产后服务进行了规范；尽管种植、养殖等环节的食品安全问题尚没有专门的法律予以调整，但我们发现这些法律和规章事实涵盖了食品生产、销售和流通的各个环节，至于如何把它们落在实处，却缺少统一的协调和管理，以致监管不力和监管重叠等问题共同困扰着食品安全监管工作（顾士圻，2009：4）。
更为严重的是法律之间还存在诸多相互冲突的地方。全国人大代表、杭州娃哈哈集团有限公司董事长宗庆后早在2005年就注意到这一问题。诸如《食品卫生法》与《产品质量法》，同样是对生产不符合标准的食品的处罚，《食品卫生法》规定“没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，处以一千元以上五万元以下的罚款”，而《产品质量法》则规定“责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得”，这必然导致执法过程中因执法主体不一而执法结果不同的现象。同样《食品卫生法》规定，卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作，国务院有关部门则在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作；但国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》已经明确规定实施分段监管。
政策过程，尤其是政策执行过程，一般是在复杂的组织形式中进行的。而组织的复杂性作为一种重要影响要素对政策执行产生影响，这种组织的复杂性既包括每个组织内部的复杂性还包括两个或两个以上协调行动的组织间的复杂性（Hill，2004：132）。中国的食品安全监管纵向上建立起了县、地（市）、省到国家四级监管，而横向上就中央层面而言则有10多个部委参与其间，协调纵向和横向组织间的复杂性，既要注意组织内部的权力结构，又要关注到外部环境因素。这一问题解决得好坏会直接影响到政策的执行力。
4．产业链各主体权益分配不均
研究者发现，在乳品加工产业链的各主体中，长期以来呈现“企业一头独大”态势，乳品加工企业在原料奶的定价、鲜奶收购的检测标准确定、企业与奶农的利益关系中占有绝对优势地位（杨艳涛，2008：11）。而奶农在乳业市场中长期处于弱势地位，地方政府、奶业行业协会等对企业也缺乏有效的监督机制。乳品加工企业制定的鲜奶收购标准过高，乳脂率、蛋白质等指标均高出国家标准。在产奶旺季，企业为了限制收购，随意提高标准，有时甚至以感观不合格为由拒收，给奶农造成经济损失。乳品加工产业链整合程度较低，奶农与乳品加工企业只是单纯的买卖关系，缺乏必要的利益联结机制（王春雨，2011：16）。更有甚者，一些乳品加工企业不与农户签订收购合同，在销售旺季靠提高奶价来获得奶源，在销售淡季，又随意压价或限收鲜奶，造成奶源在数量、质量和价格上波动。企业的这些行为既诱导奶农违反合同售奶，又诱使更多企业只顾眼前利益，不注重奶源基地建设。此外，奶源基地多数是地方政府和奶农投资建设，乳品加工企业投资较少或没有投资，在这种松散的利益联结机制下，一旦奶业终端产品价格低迷，乳品加工企业就会把市场风险转嫁给奶源基地和奶农，导致每遇市场波动，奶农利益都会受到损害（王春雨，2008：14）。
可以发现，原料的供应商成为了整个产业链的末梢，因为通常没有契约协作关系，而成为了利益分配当中的最弱势的群体。所以，如何解决产业链中各主体权益的分配，特别是如何保障弱势群体的权益，成为必须考虑的问题。
因此，需要完善乳品加工产业链上各个主体的利益分配机制，完善产业链内部各个成员利益目标的一致性和利益分配的合理性。利益可调动内部诸方面的积极性，产业链上的各个主体要本着“风险共担，利润共摊”原则来进行合作（李强，2006：36）。首先，乳品产业链可以采用纵向契约协作的方式来建立食品安全控制机制（张云华，2007：47），特别是加工企业同原料供应商奶农签署契约合作，通过诸如最低保护价格等方式保障奶农的利益，使他们能够获得比较稳定的合理收益，使得处于弱势地位的奶农对未来的合作产生信心，同时也使乳品加工企业有较稳定的原料来源。其次，乳品加工企业可以根据奶农提交的产品的数量和质量以及市场需求，按适当比例把一部分利润返还，通过利润共摊或利益共享的方式拉近奶农和企业之间的关系，通过在加工企业和原料供应商之间建立一种长期相互信任的管理机制，提升企业对多变的市场环境的适应能力。最后，在市场经济发展不完善的情况之下，特别是中国现实国情之下，需要充分发挥政府和行业协会的作用，使产业链各主体在利益分配上更趋合理，促进产业纵向一体化（李强，2006：36）。市场失灵的情况下，政府出场会发挥较大作用。
（二）中国食品监管模式的改革
“三鹿奶粉事件”等一系列重大食品安全事故的发生一定程度上对现行的中国食品监管体系构成了直接的挑战，加速了正在酝酿中的《食品安全法》的出台，当然也为其注入了新的要素。《食品安全法》的出台及一系列配套措施的实施，是对现行的以《食品卫生法》为核心的食品监管体系的重大改革，它的出台具有里程碑意义（肖艳辉，2009：1-13）。
1．食品卫生安全化：《食品安全法》的颁行
长期以来，食品卫生常被视为是“低政治”问题，随着“低政治”与“高政治”二分法的打破，国际社会越来越意识到，卫生问题不再是个单纯的健康或医疗问题，而是直接威胁国家安全、经济利益、社会发展这些“高政治”领域问题的“元问题”之一。2001年，劳里·加勒特（Laurie Garrett，2001）在《诚信的背叛：全球公共卫生的崩溃》一书中提出：“政治和卫生是相互影响的，广泛的政治障碍或反政府主义可能会削弱公共卫生体系，而公民的健康危机则可以拖垮政府。”
中国政府2004年以来也逐步意识到食品问题不单是卫生问题，而且应该从安全层面重新定位和处理食品问题。经过近5年时间的调研、研讨、审议和修订，2009年2月28日《中华人民共和国食品安全法》在十一届人大常委会第七次会议上以158票赞成、3票反对、1票弃权，高票通过，原有的《食品卫生法》同时废止。同年7月8日，《食品安全法实施条例》也获得通过并开始执行。毋庸置疑，《食品安全法》的颁行对改善食品安全现状有积极意义。
《食品卫生法》到《食品安全法》的转变不单是表述上的差别，更重要的是对食品问题认知和监管模式的转变。全国人大常委会法工委行政法室主任、食品安全法起草有关负责人李援就指出，“从食品卫生到食品安全，两个字的差别，表明了从观念到监管模式的转变”，因为，“食品卫生，通俗讲就是‘干净’，而食品安全则涉及无毒无害。这是由对食品安全监管的外在为主，深入到食品安全的内在因素来进行监管，并且导致了监管方式的转变”（毛磊，白龙，2009）。
具体而言，第一，《食品安全法》努力建立“从农田到餐桌”的全过程可追溯的监管体系。其立法宗旨更加集中凸显“安全”，超越原来停留在对食品生产、经营阶段发生的食品卫生问题进行规定，涵盖了“从农田到餐桌”的全过程，进一步完善了我国食品安全法律制度，用食品安全标准来统筹食品相关标准，更加科学，避免目前食品卫生标准、食品质量标准、食品营养标准之间交叉与重复的局面，更好地保证食品安全。《食品安全法》第22条规定“国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一发布为食品安全国家标准”。
第二，《食品安全法》努力建立以国务院食品安全委员会集中协调与各部委分段管理的监管模式。我国食品安全监管职能部门经历了从卫生部门主管到多部门共管的发展进程。1995年《食品卫生法》第3条规定：“国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。”1998年机构改革之后，中国食品监管主要由农业部、卫生部、国家工商行政管理局、国家质量监督检验检疫总局等多个部委共同按职能分段监管，已形成了食品安全多部门的监管体制。2004年《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》进一步明确了分段监管的模式。食品安全监管职能部门不断变化的同时也使我国的食品安全政府监管模式发生了重大变化。《食品安全法》在确立各有关部门实施分段监管体制的基础上，明确规定了国务院要设立食品安全委员会作为高层次的协调机构，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强任国务院食品安全委员会主任，中共中央政治局委员、国务院副总理回良玉、王岐山任国务院食品安全委员会副主任。其主要职责包括分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作；提出食品安全监管的重大政策措施；督促落实食品安全监管责任。
第三，《食品安全法》完善了食品安全事故处置程序。法令要求对发生食品安全事故的单位应当立即予以处置，防止事故扩大。事故发生单位和接收病人进行治疗的单位应当及时向事故发生地县级卫生行政部门报告。农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门在日常监督管理中发现食品安全事故，或者接到有关食品安全事故的举报，应当立即向卫生行政部门通报。发生重大食品安全事故的，接到报告的县级卫生行政部门应当按照规定向本级人民政府和上级人民政府卫生行政部门报告。县级人民政府和上级人民政府卫生行政部门应当按照规定上报。任何单位或者个人不得对食品安全事故隐瞒、谎报、缓报，不得毁灭有关证据。县级以上卫生行政部门接到食品安全事故的报告后，应当立即会同有关农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门进行调查处理，并采取措施，防止或者减轻社会危害。
与此同时，《食品安全法》还建立了食品安全风险监测评估制度、取消食品“免检制度”、对“问题食品”实行召回制度、权益受损消费者可要求十倍赔偿、民事赔偿优先、“问题食品”代言者承担连带责任、保健食品宣传不得涉及治疗功能、规范食品添加剂使用等一系列的食品安全预防保障措施（朱继武，2011：154）。为系统有序地解决当前食品安全问题提供法律制度保障，开启了中国食品安全监管的一个新阶段。
2．建立食品安全长效机制
与《食品安全法》的推进相配套，政府机关加快了食品安全长效机制的建设，通过专项整顿工作来解决食品安全中的突出问题。一是加快食品安全法配套法规标准体系建设。全国人大将严厉打击食品安全违法犯罪行为有关内容列入《刑法》修正案修订范围；国务院推进《保健食品监督管理条例》、《农药管理条例》和《饲料和饲料添加剂管理条例》的修订工作；各部门发布了食品生产、流通、餐饮服务许可和监管部门规章10余件及一批规范性文件；最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部四部门联合印发《关于严惩危害食品安全犯罪活动的通知》，加大食品安全犯罪打击力度。到2011年6月已经公布新的食品安全国家标准176项，包括68项乳品安全国家标准和食品添加剂、真菌毒素限量、预包装食品标签等基础标准。
