但事实上，台湾每年出生的人数都超过40万人，随着人口快速增长，国民党政府在教育、卫生、粮食各方面的支出也快速增加，形成不小的压力。
对于那个时期台湾人口每年以3％的速度增长，“中研院”院士胡胜正指出，人口过多是危机也是转机，当时台湾有近1/2劳动人口从事农业相关行业，但由于人口增长仍旧高于食物成长，农复会主委蒋梦麟甘冒大不韪，倡议节育。胡胜正说：“‘国父遗教’认为人口必须增长，讲节育是违反了民族主义的，但是蒋梦麟等人持续倡议，最后国民党政府实施家庭计划，透过卫生推行避孕，发放《幸福家庭手册》，台湾人口增长率才开始下降。”
在这个阶段中，最关键性的成就是，蒋梦麟与许世巨面见省主席周至柔，举行过非正式会谈，说服他以“孕前卫生教育”名义推动节育，“因为每年约40万名婴儿出生，在首批加入军队之前的二十年内，将大量消耗我们用作工业建设的有限资源，何况到那时候人口势必倍增，社会问题，特别是失业的情形将难以克服。此乃亲痛仇快之事”。
换言之，节育才可真正达到“富台强兵”的目的。周至柔的发言乃从1958年的“限制生育问题，省政府决不予考虑”，转变为1959年的“人口增加的压力，在在严重威胁我们建设所得的成果”。尔后台湾省卫生处将节育工作纳入“妇幼卫生”范围内，指定台湾省妇幼卫生研究所负责承办，家庭计划因此得以在台湾行政主管部门的默许下，进入实验期。
虽然有了进展，但是不能保证行得通，高层的态度还在犹疑之间。
5蒋介石的态度
坦白地说，蒋氏父子与毛泽东其实都不怎么懂经济，更不懂人口学。毛泽东与马寅初（曾任北大校长）关于人口的辩论是一例。毛泽东说“人多好办事”，又说“人是最可宝贵的”，反驳马寅初的人口控制主张。
原来蒋介石骨子里也是反节育的，我们从他的谈话中可见端倪。
蒋介石于1953年发表《民生主义育乐两篇补述》，这使得三民主义的人口理论体系更加完整，也成为更加权威的看法。
蒋对人口问题的立论及拟议，虽说是有目标、有计划与有步骤的，但解决人口问题的最终目标竟是要“重建中国社会为自由安全的社会，来做这独立民主的台湾的基础。据此进而从小康社会的阶段，达到大同世界的理想境地”。要达到这个目标，他根据孙中山的推理，指出中国的工业必须发达，农业也要机械化，中国社会必须从农业社会演变为工业社会。
这两种社会中的人口问题迥然不同，应剖解其原因，提出周详的解决方案。
蒋说：“从农业社会进入工业社会时期，人口是向城市集中的。工业愈益发达，人口也愈益集中城市。在人口城市化的趋势里，显明的趋势是大家族分化为小家庭，早婚改变为晚婚，离婚率高，而生育率低。乡村人口的生育率高，城市人口的生育率低，并且教育程度愈高的人，其生育率便愈低。由此可见生育率并不随工业化的进步来增加，反而有减低的趋势。”
这话不假，但随后他又说：“一个小家庭是一个单纯的消费单位，多生一个儿女就是多加一个负担。在多受一点教育的社会层里，迟婚节育更见流行。生育率也就为之降低了。所以在工业化发展的过程中，生育率降低乃是一个社会问题，也是一个教育问题。”
蒋对人口政策完全外行，他根本不清楚落后的农业社会到达先进的工业社会，不是一蹴而就的。中国台湾地区当时人均所得不到300美元，离上万美元的发达国家不知有多远，凭什么担心人口减少？
他主张采取下列的人口政策也不切实际，纯属空中楼阁：依实业计划之精神，使台湾经济平均发展，人口均衡分布；工业矿业及渔牧事业，依各地资源分布的实况，使其发展；各地人口之分布应使其适于资源的开发与利用；城市与乡村均衡发展，要做到城市乡村化、乡村城市化。每一家庭都得到充分的空间和健康的环境。
蒋介石除了对人口数量及分布无知之外，特别是要大家重视人口质量的提高，更是陈义过高，不切实际。蒋说：“人口问题不但是量的增加，并且要质的提高。要从营养、卫生和教育中提高人口的质量，因为我们知道健全的人口，才是伟大的力量。”此一指示成为后来台湾研究和制定人口政策的指导方针，不利于台湾的人口政策，因为他对人口计划纲领的意见，已表明人口多并不是问题，蒋介石虽然也强调人口质量，却是质、量并重，明确指示如何才能避免生育率下跌，官方基本上还是站在蒋介石强调“民族繁衍”的立场。
6借助民间组织，推动人口计划
1949年时原本才600万人的台湾，十年时光人口就已接近1000万，人口问题的先知、农复会主委蒋梦麟首先发表《台湾人口与土地问题》。他在文中指出，台湾土地少，人口增长率太高，应该控制人口的增加，因而获得菲律宾“麦格塞塞奖”。
可是他这种言论受到岛内舆论的指责与痛骂，尤其是台湾立法主管部门提出质询，认为“反攻大陆”，“解救”大陆同胞需要兵源多，应该鼓励多生产，“立委”也主张严厉惩处蒋梦麟的叛台行为等，让他受到莫大的委曲。
因为蒋梦麟的家庭计划言论不仅违反“反攻大陆”的基本政策，所以这个工作明的方面市政府不能做，改由民间配合美国普林斯顿人口研究所来做，经费来源主要是市政府用其他名义编列假预算及美国经农复会的赞助，部分来自民间募款。
在人员方面，政府也不敢正式编制工作人员，只在省政府设立半官方的人口计划研究所，积极推广家庭计划。并以约聘方式在各乡镇区卫生所配有1名家计人员，在县市卫生局配有家计指导员，卫生所编制内医护人员要配合家计工作，在1968年5月2日正式公布实施家庭计划，台湾行政当局睁一只眼闭一只眼地推展这项家庭计划工作。
当时负责推广节育政策的许子秋说，“家庭计划一开始是不能说的秘密”，后来升任卫生署长的他认为推动家庭计划必须突破政治禁忌，但因为当时期待能“反攻大陆”，需要源源不绝的兵力，民间又存在“多子多孙多福气”、重男轻女的观念，孩子生得多却累死许多妇女与家庭，因此台湾行政当局不敢高喊“家庭计划”，不敢叫大家节育，只好挂羊头卖狗肉，把节育包装成“孕前卫生”，就连分发避孕器和保险套工作也都委托由民间的妇幼卫生协会推动。
首批“孕前卫生”工作员认为，节育最大的障碍是公婆，对方一听说是叫媳妇不要生孙子，往往恶言相向，甚至马上将工作人员赶出门。
但是蒋梦麟并不因此而气馁，他仍积极推广人口计划，他改与美国普林斯顿人口研究所合作，以民间性质去推行他的理想。1964年家庭计划正在如火如荼规划之际，他却因肝癌逝世，使他的计划颇受影响。
不过，由于早年台湾卫生及医疗环境不佳，霍乱、小儿麻痹等疾病盛行。当时，台湾“避孕之父”许子秋博士在蒋梦麟的感召之下，为了有效抑制染病人数，降低台湾当局的负担而坚决提出人口节育计划，在当时台湾当局要“反攻大陆”的政策下，主张节育和人口控制是需要相当的勇气与眼光的，他说：“当时是一项很冒险的举动，轻则丢官，重则没命。”
1964年协会成立，虽然是民间组织，但毕竟是出力不讨好的事，甚至还有生命危险。当时台籍专家许子秋博士就说：“这可是会被砍头的工作！”许子秋在这方面的表现受到国际重视，后来被世界卫生组织派到亚洲各国支持人口节育的指导工作。
台湾搞“反攻大陆”离不开洋人，搞节育更是与洋人有关，洋人的态度决定了台湾的命运。国民党政府刚败退到台湾的时候，提倡的是鼓励生育政策，理由虽然是三民主义的“民族繁衍”，不过更直接的原因却是“反攻复国”所需要的“生聚教训”。但是，当时美国的东亚战略部署是维持区域权力平衡：国民党政府被设定的位置是“反共”围堵圈的前哨站，而不是挑起“反攻大陆”的战争。
一开始这个“反共阵营”所需费用是由美国无偿性的援助来支持，因为东亚各国的经济繁荣对美国有重大的地缘政治利益。在一个最理想的状况下，东亚各国不但要能够成为自给自足的围堵阵营，以减轻美国的援助负担，而且在日后还可以转化为接受美国投资的国际加工基地。
台湾从1951年到1965年，平均每年接受1亿美元的经济援助，占台湾每年生产毛额的5%到10%，占固定资本投资的42%，在国民党政府当时每年26％的赤字支出中，有90%是由美援拨款所抵销的。
所以，与土地改革的逻辑一致，当时台湾家庭计划的节育政策目标也是希望将台湾改造成为一个能够在美国主导下，以资本主义生产方式运作的半主权政权。如果说土地改革是要提高台湾的农业产出，并进一步为支持一个工业化部门提供资本与劳力的话，那么，家庭计划就是要由降低新生的依赖人口来减少消费，以提高人均资本之累积，尽快促进资本主义在台湾的繁荣。
因此，美国的东亚政策目标与国民党政府并不完全一致，国民党是要“反共复国”，而美国则只是需要台湾当局“反共”而不“复国”。这经常造成双方在使用对华美援的争论。根据美国国防部的文件显示，国民党官员尤其愤怒美国透过援助对其防务支出进行限制。这就是为什么早期家庭计划所遭遇的主要困难就是“削弱军队实力”。
当时台湾有关主管机关的老委员对家庭计划甚至于杀气腾腾地痛批“殖民主义之节育运动，不容在中华民族范围内推行”、“邪说假借人力资源之名，图谋继续减少人口，违反‘总统’‘生聚教训，毋忘在莒’之昭示，并危害台湾经济，减少生产”，质疑“官方正明目张胆否定中山先生与今‘总统’再三昭示之生聚教训”，“此种违背政策之节育运动，实为亡台灭种之运动，是否应予查禁？”，甚至于要求“查就此次‘人口问题案’中官民之刑责”。
老委员的这些质询在今天看起来也许匪夷所思，但是它其实透露出一个重大的讯息，那就是当国民党政府最终在1964年将家庭计划正式列入台湾建设四年计划时，国民党其实已经接受现实状况，逐渐放弃“反攻大陆”的准备。那么，一个令人好奇的问题是，美国主导下的节育运动是如何突破台湾原先的激烈反对，最后逆转为台湾当局全力推动，社会也会热烈拥护呢？
当时美国虽然在政治、军事与经济三方面对中国台湾地区都享有无可动摇的霸权地位，但是面对岛内反对节育的声浪，特别是背后的政治敏感性，采取的却是更加曲折委婉的“以大事小”的转进策略。
美国固然高级别地通过美援主要单位——经合会（经建会前身）与农复会（农委会前身）游说台湾行政主管部门首长，成立了省妇幼卫生研究所，补助推动“孕前卫生”；但是遇到有关主管部门的激烈抵抗时，则转进到公民社会的层次，由农复会相关干部与学者专家成立民间组织或学术研究机构，如中国家庭计划协会、“中华民国”妇幼卫生协会、台湾人口研究中心，并将人口问题转为“卫生”问题，继续补助“家庭主妇卫生教育工作”，实施“孕前卫生教育”，名目繁多，为的就是要节育的工作能够在敌对的主流论述与权力结构中存活下来。
另一方面则积极培养家庭计划所需的人力资本，整个台湾人口学者养成训练，对人口资料进行整理与实证研究，更是在美国的学者John Baker、密西根大学人口研究中心主任George W.Barclay、纽约人口局总裁Frank Notestein、Ronald Freedman等人推动下而奠定基础的。
与此同时，台湾当局也在美国的强力要求下，公布了《十九点财经改革条例》，将当时还在进行进口替代工业化的台湾经济，转变成为出口扩张工业化的发展模式。配合这一转变的是美国资本与技术的流入，以及美国巨大市场对中国台湾地区的开放，这些因素共同导致了台湾地区从1960年开始快速的经济成长。于是我们看到的“历史事实”是，生育率在20世纪60年代之后加速下降，伴随着发生的也果真是家庭计划宣传时所允诺的经济成长。
所以，台湾的节育政策是由宏观的区域战略布局加以定义的，在推动的过程中，虽然遭到台湾岛内有关部门的抵抗，以及社会的茫然和冷漠，但是从对台湾当局的施压，到成立民间组织，贯穿到家户的访视与避孕工作的推动，以及支持这三个层次所需要的人口学训练与数据建立，到最后与人口政策相配合的土地改革、农工部门的资本转移、出口导向工业化所带来的快速经济成长，人口计划经过漫长的萌芽期，蒋梦麟终于盼到了实验期。
如前所述，1959年4月13日，担任农复会主委的蒋梦麟发表《让我们面对日益迫切的台湾人口问题》一文，呼吁政府重视人口问题，引起各界热烈讨论。台湾当局才被迫在1964年全面推行家庭计划工作，口号为“实施家庭计划，促进家庭幸福”。
