如果信息的自由流动、不同意见的平等表达没有制度保障，没有习惯于此的社会文化的支持，就不会形成公共领域。这时所谓“民意”往往是被操控的“民意”，不仅不是良性的公众的外交参与，反而会产生更严重后果。
例如，义和团运动时期，华北民间早就存在“反洋教”的农民运动，面对如此巨大的社会运动，清王朝中央政府在相当一段时间内竟没有一个明确、统一的政策，往往由各级官员自行决定。由于中央官员内部和地方各级官员对义和团的态度非常不同，有的支持，有的反对，中央政府也深受影响，摇摆不定，时而主剿，时而主抚，但总的倾向是主抚。而慈禧最终决定利用“民意”，明确支持义和团，以根绝维新隐患。
甲午战争中国的惨败使国人深受刺激，以康有为、梁启超为代表的维新派提出“借法自强”，要学习西方资产阶级国家先进的政治和社会制度改造中国，在光绪皇帝的支持下，上演了“百日维新”的活剧。变法必然触及守旧者的利益，以慈禧为代表的顽固派为了保住自己的权位，发动“戊戌政变”，维新“六君子”被杀，康、梁在外国使馆人员的帮助下逃往海外，支持维新的官员受到严厉处置，光绪皇帝被囚禁瀛台，“维新”失败。为了根绝隐患，慈禧等守旧派决定废黜光绪另立新君，但这一计划遭到西方列强的强烈反对而未能实现。对守旧派来说，光绪的存在确是潜在的巨大威胁。他们知道自己没有力量，便想依靠义和团的“民心”“民气”，同时又相信义和团的各种“法术”真能刀枪不入，打败现代化武器装备的洋人，于是决定用义和团来杀灭“洋人”，达到废立的目的。而义和团本身的封建性、落后性，也为这种利用提供了基础。
这种“民意”由于有了政府的明确支持，情绪高涨，义和团迅速向更极端、更非理性的方向发展，对传教士和教民不分男女老幼，一律打杀。1900年春夏义和团进入京津后，情形更为恐怖，许多传教士和外国人、中国教民被杀，甚至“夙有不快者，即指为教民，全家皆尽，死者十数万人……婴儿生来迎月者亦杀之，惨酷无复人理”。他们要消灭一切带“洋”字的东西，铁路、电线、机器、轮船等都在捣毁之列，因为“机器工艺”为洋人“乖戾之天性所好”。有用洋物者“必杀无赦，若纸烟，若小眼镜，甚至洋伞、洋袜，用者辄置极刑。曾有学士六人仓皇避乱，因身边随带铅笔一支，洋纸一张，途遇团匪搜出，乱刀并下，皆死非命”。甚至有“一家有一枚火柴，而八口同戮者”……对开明官绅、维新派人士，义和团更是明言打杀，要“拆毁同文馆、大学堂等，所有师徒，均不饶放”，明令要外国将“康有为交回国治罪”，在一些顽固派的指使下还一度冲入宫禁要捉拿光绪皇帝，外国使馆和外交人员也受到威胁。在这种情势下，西方列强以“保护使馆”的名义组成“八国联军”发动又一次侵华战争。
经过两个月的激烈战斗，中方终因武器落后而不敌八国联军，义和团所有的神功怪术在现代化的枪炮面前统统失灵，北京城于8月14日被攻破，第二天慈禧太后携光绪等向西仓皇出逃。就在八国联军血洗北京、残酷屠杀义和团团民之时，西逃途中的慈禧已开始与列强议和。为尽快与列强达成和议，清廷从9月7日起连续发谕，下令剿杀义和团。经过清政府地方官的严剿，一些零星小股义和团也被最后扑灭。
义和团反侵略斗争是正义的，但其社会政治诉求却非常落后，反对社会发展，阻挡历史进步。建立现代化的经济、政治、社会制度，实现现代化转型，是近代中国的历史主题。义和团排斥、反对乃至仇视一切现代文明，坚决反对现代化，与现代化这一历史主题背道而驰。这种仇视当然事出有因，如中国文化中“华夏中心”、盲目排外的传统，更有近代中国屡受“洋人”侵略的背景。不过唯其如此，使人更感“戊戌维新”的难能可贵。维新运动的直接动因是中国在甲午战争中被明治维新的日本打败，使先进的中国人深受刺激，认识到只有向日本那样“维新”才是中国的出路，中国才能强大。他们不因日本侵略中国、残酷屠杀国人而反对“维新”、怒斥“维新”的种种不是，反而明确提出要学习敌国日本的“维新”，这不仅需要冷静的理性，更需要极大的勇气。因为维新派提出向敌国学习，承认敌国的社会政治制度优于被侵略的祖国，很容易被指为“汉奸”“媚敌”“卖国”，所以只有如康有为、梁启超、谭嗣同那样有胆有识者才敢“冒天下之大不韪”在甲午战败后提出“借法自强”。而义和团运动则明显是维新运动的反动，因此才能被以慈禧为首的统治者中最愚昧、顽固、落后、受旧者所利用，成为他们手中反对社会进步的工具。而且，正由于义和团具有正义性，所以更容易极端、过激，而批评者对种种危害不浅的极端、过激行为甚至无法启齿，因为这种批评很容易被指为站在正义的对立面。此时，不要说康、梁维新派的观点无法在国内合法公开表达，就是朝廷内部的御前会议上，不同意慈禧“向万国开战”的几位大臣最后竟被处死。不同意见，根本无法表达。
从清政府方面来说，最初利用义和团时只想到“民心”“民气”“民意”可用，而没有看到当民众的怒火被点燃后，政府便很难控制其方向、规模，最终很可能是自己被灼伤。所以“民心”“民气”“民意”固然可贵可用，但对统治者而言这却是柄双刃剑，稍有不慎就会伤及自身，所以定要慎之又慎。
所以，外交决策、政策规划越来越注重参考公众意见确是美好愿望，但要做到这一点，除了良好的主观愿望外，还要或者说更重要的是要有制度保障，如无制度保障，愿望再好，也很难落到实处。具体而言，两点制度保障至为重要：一、公众能顺利获取真实、全面的信息，如果公众获取有关信息不全面，公众意见、情绪自然是片面的。外交决策部门受到的公众压力，其实是片面的。掌握全面信息的决策部门的决策与只有片面信息的公众间的要求不完全相符，甚至完全相反，结果很容易造成民众情绪、意见对政府决策的强烈反对。二、各种不同的公众意见均应有充分表达的渠道，如果只允许某一种意见、观点表达而相反观点、意见的表达却受阻挠甚至被禁止，决策部门得到的“民意”也是片面的。而且，如果只允许一种观点、意见表达，这种观点、意见将影响更多受众，形成单方面的强大舆论压力。
也就是说，只有不同观点能平等表达时，才有公开、冷静、理性的讨论、辩论的可能，只有经过公共辩论产生的外交决策，才能真正称为“公众参与外交”。而在经过操控的“民意”“一边倒”压力基础上形成的外交决策其实并非公众参与外交。决策部门若以此片面之“民意”作为决策参考甚或决策基础，做出的决策必然也是片面的。
（发表于《中国改革》，2012年第10期）
