尽管综合生态系统管理的理论深奥而又苦涩，但其实践活动却充满生机。从中国甘肃治理水土流失的探索，通过加强法规、政策和机构能力建设综合治理石羊河流域的成功实践，以及综合生态系统管理理念在农业生态环境立法中的应用，到澳大利亚墨累一达令河流域土地退化的治理，再到印度荒地综合开发计划的实施，一个个鲜活生动的范例，折射出综合生态系统管理理念的光辉，展示其得以创造和实现经济社会和环境多元惠益，促进人与自然和谐相处的优越性，为综合生态系统管理的理论做了较好的诠释。
§§§第一节 甘肃省综合生态系统管理实践
一、甘肃省治理水土流失的探索与立法建议
甘肃省地处青藏高原、蒙新高原和黄土高原交汇处，分属长江、黄河、内陆河三大流域，总土地面积为42.5万平方公里，全省土壤侵蚀面积38万多平方公里，占总土地面积的85%。甘肃省境内黄河流域有水土流失面积11万平方公里，占29%，长江流域有水土流失面积2万多平方公里，占5%，内陆河流域有土壤侵蚀面积25万多平方公里，占66%。
黄河流域年输沙量5亿多吨，占全河输沙总量16亿吨的31%。长江流域年输沙量近5 000万吨，占长江宜昌站以上输沙量5亿吨的10%。
（一）甘肃省水土流失基本情况及其危害后果
1. 流失土壤，削减地力，蚕食农田
据统计，全省每年输入江河泥沙5.9亿吨。在黄土高原地区，每年流失的5亿吨土壤中，有机质403万吨，氮25万吨，磷65万吨，钾1 058万吨，相当于流失硝酸铵72万吨，过磷酸钙385万吨，氯酸钾1 764万吨。
2. 加剧了干旱程度和范围
严重的水土流失灾害，使全省干旱程度加剧，沙化、荒漠化面积扩大。据陇中18个干旱县44年的资料分析，旱年和大旱年份占到38%，许多村庄人畜饮水相继发生困难。
3. 威胁水利水电工程的正常运用
水土流失使江河泥沙量增加，淤塞河道，抬高河床，淤积水库等水利工程。据统计，全省水利工程水库淤积总量达4.6亿立方米，占总库容的21.4%，刘家峡、八盘峡、盐锅峡库区淤积已分别占总库容的25%、32%和 84%，盐锅峡水电站变成径流式电站。
4. 加重了内陆河流域的沙化程度
干旱灾害使甘肃省内陆河流域植被退化，防风固沙能力削减，土地沙化、荒漠化面积扩大，流沙淹埋村庄和农田，河西风沙区有21万多公顷农田遭受不同程度的风沙危害，占该区耕地面积的26%。兰新铁路经常因为春季沙尘暴而被迫中断运输。
5. 威胁人民群众的生命和财产安全
长江上游的陇南山区泥石流淹没农田，冲坏道路，堵塞河道，损失严重。据陇南市近四十年来的资料统计，因滑坡、泥石流灾害致使450人死亡，直接财产损失达2.8亿元。天水至宝鸡段渭河北岸卧龙寺发生滑坡后，将铁路向前推移了100多米。
6. 开发建设项目加剧了人为水土流失
开发建设单位在施工过程中任意破坏地貌、植被，将废弃的土、砂、石料等随意堆放或向江河、沟道倾倒，加剧了水土流失。据调查，甘肃省“十五”期间市级以上审核立项的大中型开发建设项目2 342项，共扰动地貌、植被3761平方公里，产生弃渣近7亿立方米。
（二）甘肃省综合治理水土流失的实践
《水土保持法》实施以来，甘肃省紧密结合实际，依法治理水土流失，以小流域综合治理为主线，以大示范区建设为突破口，以梯田建设和沟道工程为重点，以减轻水土流失危害、改善生态环境、加快区域经济发展为目标，积极转变观念，不断调整思路，加强监督管理，水土流失防治工作取得显著成效。
1. 梯田建设稳步推进
多年来，甘肃省始终把以梯田建设为主的水土保持生态建设作为改善农业生产基础条件的一项根本措施来抓，提出了到2010年，全省旱作农业区67个县基本实现梯田化的奋斗目标。“十五”期间，全省梯田建设速度每年达到120万亩，截至2005年，全省累计建设梯田186万多公顷。
2. 国家重点项目进展顺利
甘肃省把实施好国家水土保持重点项目作为调整农村产业结构、改善农村生活条件、实现农村经济可持续发展的基础工程来抓，抓出了成效。
（1）长治工程。1989年甘肃省长治工程立项实施，17年间，在长江流域的557条流域开展了七期工程建设，总投工2.3 亿工日，国家总投资2.6亿元，共完成治理水土流失面积近1.2万平方公里。
（2）世行贷款项目。甘肃省从1986年开始利用世行贷款700万美元实施了安定区关川河流域水土流失治理项目。1994年以来，又实施了黄土高原水土保持世行贷款一、二期项目，截至2005年，共治理水土流失面积2 776平方公里，项目总投资11亿元。
（3）治沟骨干工程。从1986年起，甘肃省实施了黄河上中游水土保持治沟骨干工程重点建设项目，截至2005年底，全省共建成治沟骨干工程198座。可控制水土流失面积1 701平方公里，总库容1亿多立方米，可淤成坝地8 054公顷，拦泥蓄水效益和生态经济效益显著。
（4）藉河示范区工程。藉河示范区是1998年由黄河水利委员会批复立项的一项大型水保生态示范工程，示范区总面积919平方公里，截至2005年累计完成水土流失治理面积520平方公里。
（5）中央财政预算内专项资金水土保持项目。本项目1998年立项实施，截至2005年，全省开展了该项目建设的县有181个（次），其中黄河流域有131个（次），累计完成治理面积2 970平方公里。
（6）西果园示范区项目。兰州市西果园项目是甘肃省典型的城郊型示范工程，通过三年治理，项目区内累计治理面积达到3 886 平方公里，治理程度达到77%，比项目实施前增加了44%，年均减少径流量13万立方米，年均拦泥量3万吨。
截至2005年底，全省累计治理水土流失面积7.75万平方公里，兴修梯田252万公顷，营造水土保持林311万公顷，种草115万公顷，修建水保拦蓄工程22万多座（处），以梯田为主的旱作基本农田，每年可增产粮食11亿公斤，各类水土保持措施每年拦蓄径流21亿立方米，减少土壤侵蚀量2亿多吨。
以上综合治理水土流失的成就，初步改善了区域生态环境和农业生产条件，为治理江河、促进全省经济社会的可持续发展起到了十分重要的作用。
（三）《水土保持法》的缺陷及其修改建议
1. 缺陷
（1）执法主体的规定不符合地方机构设置实际。《水土保持法》规定县级以上人民政府水行政主管部门是水土保持法执法主体，近几年来，各地成立的具有独立法人资格的水土保持机构是否有行政执法权，在《水土保持法》中尚未明确规定。目前，甘肃省14个市（州）、86个县（区）中已有10个市（州）、70个县（区）设立了具有独立法人资格的水土保持机构。根据《行政处罚法》的规定，这些机构可以依法行使行政执法职权，但在《水土保持法》中未予确认。
（2）行政许可的设置种类、事项不全。《水土保持法》设置了水土保持方案审批和水土保持设施验收两种行政许可，仅将许可事项确定三个方面：一是修建铁路、公路和水工程；二是开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业；三是开办乡镇集体矿山企业和个体申请采矿。而对军工、房地产、城建、物探、石油、通讯等行业对水土资源的占用和损毁缺乏行政许可规定，致使这些项目在生产建设过程中造成了不同程度的水土流失。
（3）行政处罚的种类少、幅度小。《水土保持法》对造成水土流失行为的处罚种类较少，致使许多造成水土流失的行为没有制裁的法律依据。
如对造成严重水土流失的行为最高罚款额仅为1万元，而且还需报请同级人民政府批准。此规定对行政处罚的实施主体设置了前置条件，增加了执法环节，弱化了执法力度，不足以制裁和震慑违法行为。
（4）投入机制缺乏明确的法律规定。甘肃省现有水土流失面积38万平方公里，中华人民共和国成立以来，累计治理水土流失面积7.75万平方公里，仅占水土流失总面积的20％。目前，由于农民劳务输出等原因，群众投劳困难，加之地方经济欠发达，水土流失治理资金紧缺，治理难度较大。而《水土保持法》中对财政投入机制没有明确的法律规定，长期以来，水土流失治理资金投入不稳定，影响了水土流失防治进度，制约了生态环境改善和农业生产的发展。
（5）水土保持生态补偿机制不健全。《水土保持法》中没有明确的水土保持生态补偿规定，《水土保持法实施条例》中虽有补偿规定但不够明确，长期以来任意破坏水土资源的行为十分突出，一方治理，多方破坏的现象比较普遍。
2. 修改建议
（1）完善水土保持行政许可种类、事项。水土保持行政许可应包括水土保持方案审批、水土保持设施验收、水土保持规划审查、水土保持规费收缴、水土保持方案编制、资质审批等种类。水土保持行政许可事项应涵盖所有因开发建设造成水土流失的项目。
建议将水土保持方案审批和开发建设项目水土保持设施验收作为独立的行政许可。同时规定未取得水土保持许可手续，建设项目主管部门不得办理相关手续。
（2）建立水土保持资源补偿机制。《甘肃省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》对开发建设项目水土流失补偿作出了相关规定，15年来各地的执法实践表明，建立开发建设水土流失补偿机制是控制人为水土流失的一种行之有效的办法，并被社会所普遍接受。这些经过地方实践证明是有效的成熟的经验，有必要上升为法律规范，以便更好更有力地支持水土保持实践。建议将水土流失补偿延伸到所有开发建设造成水土流失的项目。增加对“资源开发项目和已经发挥效益的大中型水利、水电工程，每年从销售收入中提取部分资金，用于本项目区因资源开发和生产建设占用或损毁水土保持设施的补偿或库区及其上游的水土流失防治”的法律条款。
（3）补充完善水土保持行政处罚种类，提高处罚额度。增加对开发建设项目不编报水土保持方案，不开展水土保持监理、监测，不进行水土流失治理，不按规定交纳规费，不进行水土保持设施验收和任意破坏水土资源等行为的法律责任条款。
（4）建立稳定的水土流失防治资金投入体制。建议增加“水土保持规划应纳入国民经济及社会发展规划，并根据各地水土流失状况逐年落实资金，全面开展水土流失防治工作”规定。
为拓展投资渠道，保护投资者的合法权益，补充对社会各界投资治理水土流失的权益保护规定。
二、甘肃省石羊河流域综合生态系统管理的探索与实践
（一）石羊河流域自然概况
石羊河流域是甘肃省河西内陆河流域三大水系之一，位于河西走廊东部，北纬37°8′至39°28′之间，东南与白银、兰州两市相连，西南紧靠青海省，西北与张掖市毗邻，东北与内蒙古自治区接壤，被腾格里沙漠和巴丹吉林沙漠包围。流域水系发源于祁连山东部冷龙岭北坡，自东向西由大靖河、古浪河、黄羊河、杂木河、金塔河、西营河、东大河、西大河八条上游支流及其汇集而成的下游石羊大河干流组成。流域南高北低，垂直地带鲜明，南部为祁连山冷凉牧区，中部为灌溉农业人工绿洲地带，北部为天然绿洲和荒漠地带。行政区划上，流域涉及共4市9县（区），分别为武威市的凉州区、民勤县、古浪县、天祝县，金昌市的金川区、永昌县，张掖市的山丹县、肃南县，以及白银市的景泰县。总面积4.16万平方公里，占甘肃省内陆河流域总面积的15.4%，人口密度54人/平方公里，为整个河西地区的3.4倍。是河西内陆河流域人口最多、水资源开发利用程度最高、用水矛盾最突出、生态环境问题最严重、水资源对经济社会发展制约性最强的地区。
该流域多年平均降水量为222毫米，走廊区仅150毫米。多年平均自产水资源量为15.6亿立方米，与地表水不重复的净地下水资源量为0.99亿立方米，全流域自产水资源总量为16.6亿立方米，加上景电二期延伸向民勤可调入水量6 100万立方米和“引硫济金”调水4 000万立方米，流域内现状可利用水资源量为17.6亿立方米，按现有人口和耕地计，人均775立方米，耕地亩均280立方米，低于全省人均1 150立方米和耕地亩均378立方米的水平，属典型的资源型缺水地区。
（二）石羊河流域存在的问题
随着流域内人口的增长和经济社会的发展，生产用水严重挤占生态用水，致使流域生态环境日趋恶化，成为西北内陆干旱区生态退化最为典型的区域。昔日民勤绿洲北端水草丰美、湖泊荡漾的青土湖，20世纪50年代已干涸见底。石羊河流域下游地区已成为我国四大沙尘暴的发源地之一，民勤北部湖区 “罗布泊”景象已经显现，民勤湖区地下水因矿化度剧增，不仅人畜不能饮用，而且也不适用于农田灌溉。当地部分群众因无法生存而背井离乡，沦为“生态难民”。
造成石羊河流域生态环境恶化的原因是多方面的，既受自然条件的制约，也有人为活动的影响。归结起来：一是流域水资源承载能力相对较弱，难以承受不断扩大的经济发展规模。近20年来，全流域人口增长33%，农田灌溉面积增加30%，粮食增产45%，GDP增长约6倍，而水资源却由于上游祁连山区水资源涵养林面积的减少和祁连山雪线的上升，已经从1950年的17.8亿立方米减少到目前的15．6亿立方米，减少近13%。二是水资源管理体制不顺，不能统筹考虑区域用水需求。三是水资源配置不尽合理，生产用水特别是农业用水偏大。2005年农业用水占总用水量的86%，而生态用水则基本没有保障。单方水GDP产出仅为6.8元，约为全国平均水平28.9元的23.5%。四是水资源利用方式粗放，水资源利用效益不高。五是水资源保护力度不够，水污染日趋严重，可利用水资源量逐年减少。
（三）石羊河流域综合治理措施
石羊河是河西走廊三大内陆河之一，由此形成的绿洲，是防止北部巴丹吉林和腾格里两大沙漠汇合、拱卫河西走廊东部的重要生态区。所以，石羊河流域的问题，不只是一个地区的问题，而是关系国家生态安全的全局性问题。实施石羊河流域综合治理，必须采取行政、法律、经济、技术、工程等综合措施，进一步加强和完善法律、政策和机构能力建设，方能达到治本治标的目的。
