水资源是基础性、战略性的自然资源，是所有生物的生存之本。水资源所有权和使用权制度、水资源规划制度、水资源节约制度、取水许可制度以及水资源有偿使用等保护制度，对水资源合理配置、满足经济社会发展对水资源开发利用的要求，实现人与自然和谐具有非常重要的意义。
§§§第一节 水资源保护领域立法概述
水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是农业的命脉、工业的血液、生命的源泉，是地球上所有生物的生存之本，是地球系统中最活跃和影响最广泛的物质。水是生态系统物质循环和能量流动的主要载体。人类四大文明是伴随着对河流的开发而发祥起来的。因此，避水而居与逐水而居，构成了人类早期认识水文规律、开发利用水资源的基本内容。水是人类生存的生命线，人类不仅依靠摄入水分来补充身体的不断损失，而且，人类生存和发展所需要的动植物也需要水来维持，水也是现代工业和科技正常运行必不可缺的因素。人类和水的关系至为密切，不论是生活、生产，还是生态，都离不开这一宝贵的自然资源。
然而，随着人口的增长、经济的发展和城市的扩张，人类目前面临着十分严重的水资源问题。水资源短缺已成世界性的问题，据联合国提供的数字显示，目前全世界已有10亿人得不到充足、清洁的饮用水；占世界人口4%的80多个国家正遭受缺水威胁，水资源争端已在北美、南美、东南亚、非洲和中东地区频频发生。
我国是水资源贫乏的国家，人均水资源仅为世界平均水平的1/4。同时，水资源在时间和地区分布上很不平衡，由于所处的独特地理位置和气候条件，使我国面临水资源短缺、洪涝灾害频繁、水环境恶化（通俗说是“水少”、“水多”、“水脏”）三大水问题，对国民经济和社会发展具有全局影响。母亲河黄河连年断流，不仅给下游工农业活动带来了十分严重的困难，而且断流使沿河一线地下水位大幅下降，蒸发减少，局部地区气候会变得更为干燥，缺少植被的庞大河道滩地有可能变成千里沙河，进而使两岸荒漠化。长江是中国4亿人赖以生存的基础，但它正在发生前所未有的变化，中、下游年年在洪水中挣扎，而上游的垦殖正把大片山岭变成寸土皆无的石漠，如果这种趋势还不能得到有效遏制，长江流域180万平方公里内的生态恶化将不可逆转。西北地区水资源极其有限，用水量正随西部开发而猛增，但大量劫夺生态用水，造成生态恶化，供水总量却在不断下降，如不制止这样的恶性循环，大西北将变成不毛之地。东北的生态系统在50年前还相当完整，无边的森林、大片的沼泽、肥沃的土地，形成了一个良性生态系统。几十年来，森林被滥伐，沼泽被排干，黑土被滥用，生态系统严重失衡。如今的东北，水土流失严重，水旱灾害频仍，部分地区甚至出现了荒漠化迹象。海河流域的水资源虽然较西北丰富，但这里的人口规模巨大，河水几乎被分光喝尽，沦为了一条条排污水沟，水危机已到了一触即发的地步。淮河流域生态破坏严重，水、旱灾频发，加之上游城乡的恶性排污，使得人口密集的下游平原地区面临有水不能用的窘境。东南地区降水丰富，河流众多，但其水资源现状也不容乐观。地处太湖流域的江浙地区，围湖造田危害巨大，浙闽山地因乱砍滥伐而失色，两广地区的水资源同样因山林砍伐而减少。而污染的问题在整个东南地区都普遍存在，尤以太湖流域和珠江三角洲地区最为严重。西南地区的水资源也潜藏着巨大的危机，云贵川山地广在，多年滥垦已造成严重水土流失，而这个趋势至今难以遏制。青藏高原因地广人稀，水资源相对丰富，但这里的生态又极其脆弱，一旦平衡打破，后果不堪设想。
我国的水污染也相当严重。据国家环保总局发布的2001年环境状况公报统计，全国废水排放总量为428.4亿吨。比2000年增加3.2%，其中工业废水排放量200.7亿吨，生活污水排放量227. 7亿吨。我国七大重点流域地表水有机污染普遍，面源污染日益突出，七大水系中，42%的水质超过三类；全国有36%的城市河段为劣五类水质，丧失使用功能；大型淡水湖泊（水库）和城市湖泊水质普遍较差，75%以上的湖泊富营养化加剧；多数城市的地下水受到一定程度的点状或面状污染，局部地区地下水矿化质超标。北方干旱地区和许多城市严重缺水。
可以看出，我国的水污染恶化的形势仍然十分严峻。水资源短缺和水污染严重，已成为我国经济与社会发展的制约因素。
为了保护和合理利用水资源，改善自然生态环境，各级政府采取了一系列措施，其中加快水资源领域立法是一项重要手段，并取得了显著成效。目前，我国水资源保护和管理领域已初步形成了以《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）为主体，其他相关法律法规和政策为配套的水资源保护法律体系框架。从我国的立法体制来说，除《宪法》外，水资源保护领域法律体系分为以下层次：
一、水资源保护领域方面的法律
1. 《中华人民共和国水法》
所谓水法，是指调整保护、开发、利用和管理水资源过程中所形成的经济关系的法律规范的总称。为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要，1988年1月21日，第六届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》），这是我国水资源管理和保护的第一部大法。2002年第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议修订了《水法》。该法分总则，水资源规划，水资源开发利用，水源、水域和水工程的保护，水资源配置和节约使用，水事纠纷处理与执法监督检查、法律责任和附则，共8章82条。修订后的《水法》具有以下特点：一是强化了水资源的统一管理，注重水资源宏观配置，发挥市场在水资源配置中的基础性作用。二是把节约用水和水资源保护放在突出位置，提高用水效率。三是加强水资源开发、利用、节约和保护的规划与管理，明确规划在水资源开发中的法律地位，强化流域管理。四是适应水资源可持续利用的要求，通过合理配置水资源，协调好生活、生产和生态用水，特别是加强水资源开发、利用中对生态环境的保护。五是适应依法行政的要求，强化法律责任。
2. 《中华人民共和国水污染防治法》
1984年5月11日第六届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国水污染防治法》，1996年5月15日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议进行了修正。修正后的《水污染防治法》，分为总则、水环境质量标准和污染物排放标准的制定、水污染防治的监督管理、防止地表水污染、防止地下水污染、法律责任、附则，共7章62条。
3. 《中华人民共和国水土保持法》
1991年6月29日，第七届全国人大常委会第二十次会议通过《中华人民共和国水土保持法》，分为总则、预防、治理、监督和法律责任、附则，共6章42条。
二、水资源保护领域的行政法规
1. 《中华人民共和国河道管理条例》（1988年6月10日******第3号令发布）。
2. 《取水许可证制度实施办法》（1993年6月11日颁布）。
3. 《中华人民共和国水土保持法实施条例》。
4. 《中华人民共和国水污染防治法实施细则》。
5. 《防汛条例》（1991年7月1日颁布）。
三、水资源保护领域的部门规章
主要有：《城市地下水开发利用保护管理规定》（建设部1993年12月4日发布），《黄河水权转换管理实施办法（试行）》（水利部2004年6月29日发布），《建设项目水资源论证管理办法》（水利部、国家计委2002年3月24日）等。
四、水资源保护领域的地方性法规
1. 《甘肃省实施〈中华人民共和国水法〉办法》
1990年7月2日，甘肃省第七届人大常委会第十五次会议通过了《甘肃省实施〈中华人民共和国水法〉办法》，并分别于1997年、2004年对该办法进行了修正、修订。该办法对县级以上水行政主管部门的职责、流域管理机构的法律地位、水资源流域规划、区域规划和专业规划的编制、水资源开发利用、水资源保护、水资源配置、节约用水及其法律责任等做了明确的规定。
2. 《甘肃省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》
为了预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，减轻水、旱、风沙灾害，改善生态环境，结合甘肃省自然状况和水土保持的实践经验，1993年9月甘肃省第八届人大常委会第五次会议通过了《甘肃省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》，并先后于1997年、2004年经过两次修正，共计6章32条，主要内容为水土流失的预防保护、治理开发、监督管理和法律责任。
五、水资源保护领域的地方政府规章
为加强河道管理，保障防洪安全，降低灾害的破坏程度，充分发挥江河湖泊的综合效益，1993年5月24日甘肃省人民政府颁布实施了《河道管理条例》办法，并于2004年6月对其进行了修正。该办法是甘肃省规范河道管理的主要规章，从实施至今，对于明确政府河道管理职能，加强河道保护、整治与建设，最终实现河道管理的法制化和体系化发挥了重要作用。
§§§第二节 水资源保护领域主要法律制度
《中华人民共和国水法》第2条规定，水资源包括地表水和地下水。地球上的水分布在海洋、冰川、雪山、湖泊、沼泽、河流、大气、生物体、土壤和地层中，它们相互作用并不断交换，形成一个完整的水系统。全球97.5%是咸水，而能参与全球水循环、在陆地上逐年可以得到恢复和更新的淡水资源，一般包括地表水和地下水，它们都靠降水补给。地表水主要有河流和湖泊水，由大气降水、冰川融水和地下水补给，经河川径流、水面蒸发、土壤入渗的形式排泄；地下水为储存于地下含水层的水量，由降水和地表水的下渗补给，以河川径流、潜水蒸发、地下潜流的形式排泄。地表水包括河流、冰川、湖泊、沼泽等水体；地下水是地下含水量的动态水量。《水法》规定的水资源，包括地表水和地下水，主要考虑地表水与地下之间互相联系且相互转化，不能分割管理，必须加强统一配置、管理和保护。
一、水资源权属法律制度
水是人类生活和社会生产的基本物质，人们在开发利用水资源的过程中，形成复杂的权益关系。随着社会的发展，人类开发利用水资源的规模越来越大，水越来越成为影响整个社会生活的重要因素，水资源权属已成为不能回避的重要法律问题。水资源权属法律制度是水资源所有权和因占有、使用水资源而产生的各种相关财产权益（如取水权）的统称。由于水资源是一种动态的资源，具有多种功能，可以重复使用，决定了水资源权属与一般的财产权又有所不同，具有自己的特点。世界各国在长期的社会发展和用水实践中形成了自己成文或者不成文的水资源权属法律制度，这些规范的产生和存在都有其历史的合理性。因此，水资源权属法律制度是与不同国家和地区的社会经济制度、水资源状况、历史习惯、文化传统等紧密相关的，统一模式的水资源权属法律制度是不存在的。
（一）水资源属于国家所有，所有权由******代表国家行使
长期以来，水资源被看做是天赐之物而无偿开发利用，从而导致了水资源的浪费。随着水资源紧缺和水环境污染成为一个世界性的重大难题，把水资源作为一种公共财产由政府加强水资源开发利用的管理和控制已逐渐成为当今世界的一大趋势。依据我国的实际情况，并在借鉴外国立法经验的基础上，我国《宪法》第9条明文规定，水资源属于国家所有。《水法》在明确水资源属于国家所有的基础上，更进一步规定水资源所有权由******代表国家行使。
1988年制定颁布的原《水法》在规定水资源属于国家所有时并没有明确规定水资源国家所有权的主体代表。由******代表国家行使国有水资源的所有权是《水法》修订新作出的规定。国有水资源受法律保护，水资源属于国家所有的法律表现形式是水资源的国家所有权。根据《民法通则》的规定，“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权益”。因此，水资源的所有权由******代表国家行使，是指******代表国家（即全民）依法行使对国有水资源的占有、使用、收益和处分的权利。在法律上规定******是国有水资源所有权的代表，一是明确地方各级人民政府不是国有水资源的所有权代表，无权擅自调配、处置水资源，只能依法或者根据******的授权调配、处置水资源；二是赋予******行使国有水资源管理的职能，水资源有偿使用的收益权归中央人民政府，******有权决定国有水资源有偿使用的分配办法。明确水资源的所有权由******代表国家行使，为进一步改革和完善我国的水资源管理体制，加强水资源的统一管理，优化水资源的配置确立了坚实的法制基础。
（二）农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用
根据《宪法》关于水流自然资源属于国家、即全民所有的规定，从我国水资源紧缺的实际状况出发。新《水法》对原《水法》第3条第2款“农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有”的规定做了上述修改。这样修改符合《宪法》和我国的实际，有利于国家加强对水资源的统一管理和优化配置，真正实现以水资源的可持续利用支持经济社会可持续发展的立法目的。同时，根据《民法通则》有关国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源可以依法确定由集体所有制单位使用的规定，为尊重历史习惯，充分保护农村集体经济组织和农民兴办农田水利设施、合理开发利用水资源的积极性及其相关合法权益，本条做了农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用的规定。
二、水资源管理体制
水资源管理体制是国家管理水资源的组织体系和权限划分的基本制度，是合理开发、利用、节约和保护水资源以及防治水害，实现水资源可持续利用的组织保障。
