能力建设是综合生态系统管理的本质要求。判断一个地方的行政管理能力的大小最终也要靠实践来检验，对其而言，目前对行政管理能力的评价大多还是零散的、局部的、不全面的。站得高才能看得远。综合生态系统管理对其行政管理的能力评价在方法上为我们提供了一种全新的视角。其特点，时空跨度大、要求起点高、全景式扫描、立体式探究，将涉及综合生态系统管理的法律、政策和机构三个方面通过有机整合作为评价对象，把规范性和稳定性为目标的法律能力、灵活性和协调性为目标的政策能力与实效性和适应性为目标的机构能力有机地结合起来，使评价更为全面、客观、真实。该方法选取的视角在综合生态系统管理综合评价的展示，对于我们在工作中防止片面性，提高行政管理能力评价的质量，提高立法、行政机关决策的科学性具有较强的实践意义。本章的内容是用科学的方法综合评价行政管理能力的典型实证和范例，对今后社会管理学评价领域的研究和探索具有广泛的参考价值。
甘肃省地处祖国西北内陆，东与陕西接壤，东北与宁夏毗邻，南与四川相连，西南与西部连接青海、新疆，北靠内蒙古，并与蒙古人民共和国接壤。地理坐标位于东经90°13′～108°46′和北纬32°31′～42°57′之间，东西长1 655公里，南北最宽处530公里，最窄处25公里，省域呈北西—南东方向延伸的狭长带状或哑铃状，在陇东和甘南有两个典型的狭窄段，俗称“蜂腰”，分别只有25公里和40公里宽。甘肃地势普遍向北倾斜，日照时间长，温带大陆性气候特征显著，昼夜温差大、无霜期短，平均降水量仅约300mm。
甘肃省总面积42.5万平方公里，人口2 600多万，有54个民族成分，其中裕固族、东乡族、保安族为甘肃省特有的少数民族。甘肃省共设12个地级市，2个自治州，15个市辖区，4个县级市，60个县，7个自治县，即14个州市，86个县级行政区，乡镇1 534个。甘肃属经济欠发达地区，2006年底，全省GDP为2 275亿元，财政收入294.68亿元，城镇居民可支配收入8 920元，农民人均纯收入2134元。
甘肃的主要生态系统有六类：一是森林生态系统，主要分布于陇南山地、甘南高原边缘山地、黄土高原中的部分石质山地以及祁连山东段北坡的特定海拔间。二是草地生态系统，可利用草地面积达16.7万公顷以上，主要分布于甘南高原、祁连山地、河西走廊、走廊北山、北山山地以及陇中、陇东北部地区。甘肃草地面积广阔、类型多样、牧草种类丰富，但草地质量较差，载畜能力普遍较低，由于自然条件严酷和人为过度放牧，现有草地普遍处于退化状态。三是荒漠生态系统，主要分布在祁连山2 000～2 500m以下，河西走廊、走廊北山、北山山地、阿拉善高原南缘、柴达木盆地北部的苏干湖流域。四是湿地生态系统，面积不等的湿地遍布全省，集中分布于甘南高原。五是农田生态系统，河西走廊气候干燥而地势平坦，形成了绿洲灌溉农田生态系统，黄土高原区内沿河岸灌溉农业与丘陵坡地雨养农业并存；丘陵坡地因降水量较少，通常只有300～400mm，故产量低而不稳。陇南山地年降水量较多，达600～700mm，坡地为雨养农业，主要种植经济作物，河谷及山间盆地则为灌溉农田。六是城市生态系统。
防治土地退化项目，是全球环境基金在防治土地退化方面开展的第一个伙伴关系项目（即GEF/OP12项目），其宗旨是通过采用综合生态系统管理方法来防治和遏制干旱地区生态系统的土地退化，减少贫困，保护生物多样性，促进中国西部地区的可持续发展，为解决跨部门、跨行政区域的自然资源综合利用提供技术与管理支持。根据中央项目办的要求，GEF/OP12甘肃项目执行办公室法规政策评估组从2005年4月开始，运用综合生态系统管理12项原则和5项导则，按照综合生态系统管理（IEM）20个法律要素的内容要求，围绕农业法、森林法、水法、水土保持法、土地管理法、草原法、防沙治沙法、环境影响评价法、环境保护法等9个法律领域，对甘肃省1980—2006年制定的涉及土地退化防治的地方性法规、政府规章及政策性文件进行了认真梳理、全面审视和综合分析，提出了甘肃省土地退化防治能力建设法规政策体系框架。并从其代表性、全面性和典型性三个方面综合考虑，排除了内容有联系但不具评估价值、内容雷同或者仅反映局部状况的法规，从中筛选了最具代表性、能最典型反映甘肃省土地退化防治能力建设方面的地方性法规13件，政府规章2件作为评估对象，在对其条款进行归类分析和综合生态系统管理能力初评的基础上，分农业、草原、森林、防沙治沙、水、水土保持、环境保护、土地管理等8个领域进行了领域法综合生态系统管理能力的评估，评估过程自始至终注重和把握四个方面：一是把握法规的具体条款与20个要素对照归类是否正确；二是把握综合生态系统管理12项原则和20个法律要素在条款中的关联性确定的分值是否适当；三是把握评价是否客观准确，符合项目规定要求；四是通过多层次论证和外业考察对评估结果进行补充完善。在单项法和领域法评估的基础上，从法律、政策和机构能力建设层面上对防治土地退化成熟的经验进行了总结，对导致土地退化的法律原因、政策原因和机构能力方面的原因做了全面系统分析，同时有针对性地提出补充完善的意见和建议，从制度、体制和措施方面为该项目的顺利实施提供强有力的支持和保障。为今后制定涉及土地退化防治方面的法规政策提供经验和技术支持，逐步形成具有甘肃特色、民主科学、管理有效的防治土地退化法规政策和机构能力建设体系。
§§§第一节 甘肃省土地退化防治法规、政策和机构
能力建设现状
一、立法环境
（一）甘肃省综合生态系统管理和土地退化防治的立法体制
根据宪法、地方组织法和立法法的规定，中国的立法体制既是统一的，又是多层次的。所谓统一，是指立法权必须相对集中在中央，地方立法不能与中央立法相冲突。所谓多层次，主要包括以下几个方面：（1） 全国人民代表大会及其常委会行使国家立法权，制定和修改法律、解释法律。（2） 国务院根据宪法和法律，制定、修改、废止和解释行政法规，并可根据全国人民代表大会及其常委会的法律授权，行使委托立法权。（3）省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，制定地方性法规。省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会，根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行。（4）民族自治地方，即自治区、自治州、自治县的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济、文化特点，可以制定自治条例和单行条例，但自治州、自治县的需报省级人大常委会批准。（5）国务院各部门可以根据法律和国务院的行政法规、决定命令，在本部门的权限内，制定部门规章。省、自治区、直辖市人民政府以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定政府规章。
据此，甘肃省在综合生态系统管理和土地退化防治方面的立法主体和权限，分为三个层次：第一，甘肃省人民代表大会及其常委会制定综合生态系统管理和土地退化防治方面的地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案；兰州市人民代表大会及其常委会制定综合生态系统管理和土地退化防治方面的地方性法规，报甘肃省人大常委会批准后施行。第二，甘南藏族自治州和临夏回族自治州人民代表大会，肃北、肃南、阿克塞、天祝、东乡、张家川、积石山等7个民族自治县的人民代表大会有权制定综合生态系统管理和土地退化防治方面的单行条例，报经甘肃省人大常委会批准后施行；第三，甘肃省人民政府和兰州市人民政府有权制定综合生态系统管理和土地退化防治方面的政府规章，在其行政区域内实施。
（二）国家和甘肃省有关综合生态系统管理与土地退化防治的法律法规框架
1. 国家有关环境保护与土地退化防治的法律框架
全国人大及其常委会和国务院历来十分重视环境保护与土地退化防治方面的立法，先后制定了环境保护法、水土保持法等法律和行政法规，确立了一系列重要的环境保护与土地退化防治的原则，主要表现为以下几个方面：
第一，为了保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进现代化建设的发展，1989年第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《中华人民共和国环境保护法》。本法分总则、环境监督管理、保护和改善环境、防治环境污染和其他公害、法律责任和附则，共六章47条。
第二，为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展，2002年第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《中华人民共和国环境影响评价法》。该法分为总则、规划的环境影响评价、建设项目的环境影响评价、法律责任和附则，共五章38条。它具体地将环境影响评价在立法目的与依据、适用范围和对象、社会主体关于自然资源可持续开发、利用和管理的权利和义务、国家政策、政府和行政机关的职能、利益关联机构的设置和作用、公众参与机制，法律责任等方面作出了规定，使我国在环境影响评价方面有法可依。
第三，为了防治水污染，保护和改善环境，保证水资源的有效利用，1984年第六届全国人民代表大会第五次会议通过《中华人民共和国水污染防治法》。该法分为总则、水环境、质量标准和污染物排放标准的制定、水污染防治的监督管理、防止地表水污染、防止地下水污染、法律责任和附则，共七章 63条。主要明确了地方各级政府部门的监督职责，规定了实施总量控制制度，并且对资源可持续利用、生态保护区划、规划和计划以及监测、评价等都做了规定。
第四，为了防止固体废物污染环境，保障人体健康，维护生态安全， 1995年第八届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，并于2004年第十届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议进行了修订。该法分总则、固体废物污染环境的监督管理、固体废物污染环境的防治、危险废物污染环境防治的特别规定、法律责任和附则，共六章91条。
第五，为了防治大气污染，保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康，第九届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议于2000年修订通过《中华人民共和国大气污染防治法》，自2000年9月1日起施行。该法分总则、大气污染防治的监督管理、防治燃煤产生的大气污染、防治机动车船排放污染、防治废气、尘和恶臭污染、法律责任和附则，共七章66条。
第六，为了预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，减轻水、旱、风沙灾害，改善生态环境， 1991年第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过《中华人民共和国水土保持法》。该法分总则、预防、治理、监督、法律责任和附则，共六章42条。该法规定了水土保持预防、治理、监督的法律责任主体，对不同的土地实行分类管理。同时也从多方面对水土保持的预防和治理进行了规范，如权利相对人的权利和义务、水土资源的调查与评价、水土资源保护措施、教育与宣传、研究、交流和培训等。
第七，为了保护、建设和合理利用草原，改善生态环境，维护生物多样性，发展现代畜牧业， 1985年第六届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《中华人民共和国草原法》，于2002年第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订。本法分总则、草原权属、规划、建设、利用、保护、监督检查、法律责任和附则，共九章75条。
第八，为了保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境的作用，1984年第六届全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国森林法》，该法涉及森林经营管理、森林保护、植树造林、森林采伐和法律责任，共七章49条。
第九，为了预防土地沙化，治理沙化土地，2001年第九届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过《中华人民共和国防沙治沙法》，自2002年1月1日起施行。本法分总则、防沙治沙规划、土地沙化的预防、沙化土地的治理、保障措施、法律责任和附则，共七章47条。本法是世界上第一部关于防沙治沙的专门法律。
第十，为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，1988年第六届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过、2002年第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议修订了《中华人民共和国水法》。该法分总则，水资源规划，水资源开发利用，水资源、水域和水工程的保护，水资源配置和节约使用，水事纠纷处理与执法监督检查、法律责任和附则，共八章82条。
第十一，为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《中华人民共和国土地管理法》、1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议做了第一次修正、1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议做了修订、2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议做了第二次修正，修改后的《中华人民共和国土地管理法》分总则、土地的所有权和使用权、土地利用总体规划、耕地保护、建设用地、监督检查、法律责任和附则，共八章86条。
2. 甘肃省土地退化防治能力建设现行主要法规政策框架
