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第5章 行政公文的处理(1)

§§§第一节公文处理的程序

“公文处理指公文的办理、管理、整理(立卷)、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作。”(《国家行政机关公文处理办法》以下简称《办法》)

公文处理是行政机关的一项经常性的重要工作,是机关实现其管理职能的重要手段。公文处理在行政机关中起承上启下,联系内外的枢纽作用,通过公文的正常运行,贯彻执行党和国家的有关方针、政策,把上级机关的领导意图贯彻下去;将下级机关的丁作情况和问题反映上来。通过公文的周转,同各部门协调配合,互相促进,使机关上下左右连成一个整体,以提高国家行政机关的职能作用。

公文处理具有严格的程序,每一程序由若干密切相关的工作环节构成。形成公文收发运转,上承下联的严密有序的处理流程。

公文处理程序的基本内容是:

一、办理

指公文的形成、传递至执行的各个工作环节。

公文办理包括发文办理和收文办理两大程序。发文办理指以本机关名义制发公文的过程,通过草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等程宁而最后形成正式公文;收文办理指收文机关对来自各方面的有关文件的办理过程,包括签收、登记、审核、拟办、批办、承办、催办等程序,解决文件提出的任务和问题(包括撰制新的公文)。

二、传递

将发文机关的公文根据一定的规则通过多种方式递送给收文机关。

三、整理(立卷)、归档

公文办理完毕后,根据一定标准对公文进行整理,将具有留存价值的文件,根据有关规定进行及时整理(立卷)、归档。

四、管理

由文秘部门或专职人员对公文进行统一分类保管,并对公文进行科学、安全的保管措施加以维护等。

§§§第二节公文处理程序的特点

一、规范性

行政公文具有严格的规范体式,因此公文处理的各个工作环节都须遵循规范,以使公文处理程序化、规范化。

二、连续性

公文处理程序是一个相互联系、紧密衔接、排列有序的系统,其运转、办理顺序不能任意割裂或颠倒,以确保公文处理的效率。

三、确定性

公文处理的各个工作环节具有相对的独立性,不宜随意越过某一环节,以确保公文处理的合法性、可行性。

§§§第三节公文处理的基本要求

《办法》总则第四条规定:“公文处理应当坚持实事求是、精简、高效的原则,做到及时、准确、安全。”

根据《办法》规定的有关精神,公文处理的基本要求是:

一、坚持实事求是的原则

实事求是是公文处理的基本原则,要求公文处理时必须尊重客观事实,一切从实际出发,取得实际效果。因此,要加强调查研究,掌握全面而真实的情况,公文的材料及有关信息要做到确凿可靠,这是处理公文的基础和前提。其次,要有的放矢,切实解决问题。公文处理,要针对实际问题提出大致方针,制定切实可行的意见、措施和办法,以增加公文的指导性和针对性。

二、精简、高效的原则

精简、高效是对公文处理工作最基本最主要的要求,这就要求提高处理效率,用最少的时间有效地解决问题。提高公文处理效率首先要做到精简:

1.在保证质量讲求实效的前提下,努力减少公文处理的公文数量,简化公文处理的程序手续和办法,反对形式主义与文牍主义。

2.缩短公文运转周期,减少公文在各个程序上停留的时间。

3.集中统一、加强管理,建立统一的管理结构,“各级行政机关的办公厅(室)是公文处理的管理机构,主管本机关的公文处理工作并指导下级机关的公文处理工作。”“各级行政机关的办公厅(室)应当设立文秘部门或者配备专职人员负责公文处理工作。”(《办法》总则第七条、第八条)建立统一的公文管理制度和统一的公文处理渠道,尽量减少参加公文处理的人数,使公文处理的各项工作规范化、制度化、科学化。

三、做到及时、准确、安全

1.公文处理工作必须及时、适时、迅速,维护公文的时效,否则会贻误大事,造成损失。做到及时应当加强现代化管理手段,以提高公文处理的效率。

2.公文处理工作必须准确、周密、保质、保量,避免差错,各个环节都要符合标准,以维护公文的严肃性和确定性。做到准确:一是确保公文处理活动程序的全部过程优化、优质;二是建立统一的规章制度,做到有章可循。

3.公文处理工作必须安全,严防泄密,确立保密原则,“公文处理必须严格执行国家保密法律、法规和其他有关规定,确保国家秘密的安全。”(《办法》总则第五条)严格遵守保密规定,维护公文的机密性。做到安全:一是正确划分公文的密级,执行保密制度;二是掌握保密方法,加强安全设备。

§§§第四节公文发文办理

公文办理可以分为发文办理和收文办理,两部分既具有独立性又相互联系,构成公文的收发运转、严格有序的处理过程。公文发文办理指“以本机关名义制发公文的过程,包括草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等程序”。(《办法》第五章第二十四条)

一、草拟

1.公文撰写

拟稿人撰写公文是形成公文的第一步,公文内容质量的高低直接关系到公文处理的效率。草拟公文应当做到内容准确无误,符合公文文体要求,格式正确。

2.会签

如果公文事项涉及到其他部门的职权范围,不得擅自按照自己意见行文,主办部门应当主动与有关部门协商,取得一致意见后方可行文。进行会签有利于维护公文的合法性、可行性,以便发文后各单位相互配合,共同做好有关工作。

会签由发文机关主持,并注意会签的对象是否齐全,可以采取专访、发函以及召集会议等多种方式会签。

如未就有关问题取得一致意见,主办部门的主要负责人应当出面协调,听取各方意见,主动做好工作。

如就有关问题仍存有分歧,不能取得一致意见时,主办部门可以列明各方理据,提出建设性意见,并与有关部门会签后报请上级机关协调或裁定。

二、审核

公文送负责人签发前,应当由办公厅(室)进行审核,对文稿的内容、形式进行把关,以提高公文的质量,确保送领导人签发的文件符合规范。

审核的重点是:

1.是否确需行文。如凡属本部门、本单位职权范围内的事情,凡可以与有关单位协商解决的问题,一律自行解决,不另行文;凡内容重复、脱节以至于互相矛盾的公文不另行文。总之,要把不该发的文件坚决卡下来。

2.行文方式是否妥当。如根据文件的主送机关来确定行文采用的是什么方式,是上行文还是下行文、平行文,使用的文种是否正确,是否应联合行文等。

3.是否符合行文规则和拟制公文的有关要求。如是否准确地体现了发文机关与收文机关的关系,主送、抄送是否准确,需要会签的部门意见是否取得一致,公文的内容是否符合国家的法律、法规及其他有关规定,有关政策、规定是否切实可行,行文是否符合公文的写作要求,文字表达是否准确无误,日期、结构层次序数、公文中的数字是否符合规范等等。

4.公文格式是否符合本办法的规定。如检查公文是否完整,其原密等级、保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、标题、正文、附件、主题词、日期、印章等是否符合规定等。

审核中,对不符合要求的文稿,可以提出修改的意见,根据不同情况退回拟稿单位修改处理。

三、签发

本机关领导人存审核过的文稿上签字,签发人只能对自己职权范围的公文签发,不能越权签发,《办法》对签发文件领导人有明确规定:“以本机关名义制发的上行文,由主要负责人或者主持工作的负责人签发;以本机关名义制发的下行文或平行文,由主要负责人或者由主要负责人授权的其他负责人签发。”

四、复核

公文正式印制前,文秘部门应当对领导人签发后的公文进行最后一次把关检查,复核的重点是:

1.审批、签发手续是否完备;

2.附件材料是否齐全;

3.格式是否统一、规范等。

复核之后文秘部门还要进行发文登记,对印刷要求、分发提出具体意见,填写发文登记簿。

经复核需要对文稿进行实质性修改的,应按程序复审。

公文发文办理拟稿、审核、签发、复核这四道程序,是相互联系、缺一不可的,拟稿是公文质量的基础,审核是办公室(厅)对公文内容的严格把关,签发是领导对公文全面把关,复核是文秘部门对公文形式的最后把关,经过这四个规范化程序,才能确保公文的高质量。

§§§第五节公文的制作和发出

文稿经领导签发和文秘部门复核以后即送印制,发文办理进入制发阶段。通过缮印、校对、用印、登记分发儿道程序文件才能正式发出。缮印、校对、用印、登记分发等工作,也是公文处理工作的重要组成部分,这一工作直接关系到发文办理工作的速度和准确性。

一、缮印

缮印即缮写、印刷,是割作公文正本的主要形式。具体分为缮写誊清、打印、铅印、复印、胶印等。

缮印要求做到:

1.要按公文格式进行,文件的字数多少要和A4纸幅大小相适应,在末页尽量避免无正文现象。

2.字迹要清晰整洁,字体大小得当,排列匀称。

3.缮印时要分主次缓急,急件先印,密级较高的文件应专人打印。

二、校对

以签发的定稿为依据,对缮印文件清样进行全面认真地校对检查,校对内容包括:

1.校对错字、缺字和格式方面的差错;

2.校对表格、数字方面的差错;

3.校对页与页的衔接和页码标注位置方面的差错等。

校对要十分仔细认真,逐字逐句,一丝不苟,通过初校、复校和核红程序,以确保公文正确无误。在校对中如发现原稿有疑问和不妥之处,应及时和审核部门联系,印制部门和其他人员不得随意修改。

三、用印

在公文上加盖行政机关或领导人印章。按一定规格铅印的文件,在印刷时即加盖机关印章。

四、登记

文秘部门清点核对文件,进行发文登记,编发文号、记载发文范围、印刷数量、发出方法等。发文登记有卡片式、活页式、账簿式等形式。随后按发文登记的范围将文件分发和装封。

五、分发

将已装封的公文,经过登记后以多种方式传递给受文单位。发出文件采用方法有:

1.普通邮寄。只用于无保密要求的文件。

2.专人送达。机要通信员向对方机关投送文件,也可设文件交换站,定时到交换站交换文件。

3.机要通信。送机要通信部门寄送。用于秘密文件。

4.机要交通。通过专设机要交通系统传递。

传递秘密公文,必须采取保密措施,确保安全。利用计算机、传真机等传输秘密公文,必须采用加密装置。绝密级公文不得利用计算机、传真机传输。

文件发出以后要在发文登记簿上注明发文的具体情况。

§§§第六节公文收文办理

一、接收

“收文办理指对收到公文的办理过程,包括签收、登记、审核、拟办、承办、催办等程序。”(《办法》)

1.签收

①传递

外机关的公文(包括上级机关来文、下级机关来文、不相隶属机关来文),经过传递到达本机关,进入收文程序。

②签收

收件人在对方文件投递单或送文簿上签字并注明收到时间,时间一般写月、日即可,但急件除注明月、日外,还要注明时和分。如接收邮局或机要通信部门的文件,还要加盖公章,以示收到。收件人一般为文秘部门的专职人员。

在文件拆阅前,文秘人员还要注意清点、检查,避免遗漏。

2.登记

凡收到重要公文和资料都要进行登记,文秘人员将文件清点、分类后,将所收文件记载入册。

公文登记形式分为簿式登记和活页式登记。

簿式登记可以按上级文件、下级文件、不相隶属机关文件等几个类型分类登记,也可以按工作性质进行分类登记,这种分类登记的优点是便于查找、检查。

活页式登记分为卡片式登记和联单式登记两类,卡片式登记指用单张卡片进行登记,其优点是可以根据工作需要灵活进行分类排列,如可按发文机关、文件内容、承办部门等分类排列;联单式登记采取一次复写两联或三联的方式,其中一联或两联随同收文送给承办机关或承办人,签收人直接在联单上签字,可以减少重复登记的手续。

收文登记要注意字迹整洁,收文不要有遗漏。

3.审核

收到下级机关上报的需要办理的公文,文秘部门应当对收文进行认真阅读审核。

审核的重点是:

①是否应由本机关办理,如确定文件内容是否需要办理或采取什么方式办理;

②是否符合行文规则,确定文件内容与哪些部门有联系,应该由哪些部门主办,文种使用、公文格式是否规范;

③内容是否符合国家法律、法规及其他有关规定;

④涉及其他部门或地区职权的事项是否已协商、会签。

二、分送

文秘人员对文件进行分类筛选后,根据一定的要求分送到各有关部门阅知、承办。

分送的依据是:文件的性质、紧急程度、密秘等级,内容所涉及的职责范围等。

做好分送工作应注意:

1.分送要迅速及时,不要积压,当天接收到的文件,一定要当天分送完,急件要随到随送。

2.履行手续,进行登记,避免分发差错,发送文件可附上“公文处理单”、“公文传阅单”等。

三、拟办和批办

1.拟办

拟办是文秘部门对来文的处理办法提出的初步意见,以供有关单位和领导在批办时斟酌考虑。

“经审核,对符合本办法规定的公文,文秘部门应当及时提出拟办意见送负责人批示或者交有关部门办理,需要两个以上部门办理的应当明确主办部门。”(《办法》)

需拟办的文件有:

①上级机关主送本机关需贯彻落实的文件。“收到上级机关下发或交办的公文,由文秘部门提出拟办意见,送负责人批示后办理。”(《办法》)

②本机关所属部门或下级机关的请示文件。

③不相隶属机关送本机关需答复的文件。

写拟办意见要注意:

①有针对性,简明扼要,一般应写清由哪个部门主办、哪个部门协办,写清对来文的处理方案和倾向性意见,附上有关资料供领导参考。紧急公文,应当明确办理时限。

②拟办意见写在《文件处理单》上,字迹要工整清楚。

③呈送领导批办时,应按先主办、后协办;先主管领导、后其他领导的次序运行。

④“对不符合本办法规定的公文,经办公厅(室)负责人批准后,可以退回呈报单位并说明理由。”(《办法》)

(2)批办

机关领导人或部门负责人对拟办公文作出批示意见。

批办意见主要包括:

①指明承办部门或承办人,如需要两个以上部门办理的。还要指明主办单位和协办单位;

②对来文所述问题的处理意见、办法,以及需要注意的问题;

③对于紧急公文,应当提出承办期限,以免贻误工作;

④签署批办意见后,应注明批办人姓名和日期。

批办公文要注意:

①批办要及时,不要拖延;

②批办意见要明确、具体、鲜明,不能模棱两可;

③批办意见应该用钢笔、毛笔或档案圆珠笔书写在“文件处理单”上。

四、承办

承办单位按领导人的批办意见进行具体的办理,承办是收文办理中的核心部分,程序中的关键性环节,它关系到文件内容的落实和问题的解决。

承办公文要注意:

1.“承办部门收到交办的公文后应当及时办理,不得延误、推诿。”(《办法》)

2.承办公文要分清轻重缓急,“紧急公文应当按时限要求办理,确有困难的,应当及时予以说明。”(《办法》)

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