12月11日，林彪、罗荣桓、刘亚楼致电毛泽东，提出对东北、华北作战的看法。电报说：秋季攻势结束后，东北国民党军处于守城状态，我军很难求得运动战机会，只有集中兵力打大据点和对付6到8个师的增援。今后一般的都会处在这种情况，而且国民党军集中兵力的程度还会增加。如果我们不能打这样情况的仗，就会使形势变成相持的形势。“要打破这种形势，除依靠黄河以南的刘邓、陈粟和陈谢三路大军和各根据地继续调动和歼灭敌人外，还需要解放区内部能打敌之大据点（一到三个师守的据点），并能在六十到一百二十里行程内外，打敌七八个师的增援。能解决这一任务，就能把战略反攻的阶段，发展成为战略进攻的阶段，就能做到收复解放区内的一切城市（除三五个最大的城市外，最后做到将剩下的几个大城市也能夺取）。”林彪等认为，解决这样的任务是可能的，如果我们有4、5个纵队攻城，又有6、7个纵队打增援。那差不多在东北和华北不能夺下的城市和不能歼火的援军就很少了。如东北形势大体解决后，以主力或全力入关与晋察冀部队会合，则更能打大据点和打大增援。若继续南下，则打大仗的力量就更增加，全国局面就会根本变化。
毛泽东赞成林彪、罗荣桓、刘亚楼的意见，在1948年1月11日致东北解放军（1948年1月1日东北民主联军改名为东北人民解放军）总部的电报中指出：“寻找敌之薄弱据点，采用围城打援方法，大量歼敌，转变敌我形势，甚为必要。”只要你们用一切办法，将东北国民党军有生力量加以削弱，如平均每月歼1个师以上，1年内歼12个师以上，就可能使自已转入有利地位。
1948年初，国民党在东北的弃守问题上争论不决。对于东北国民党军的动向，中央军委、毛泽东一直极为关注。2月7日，毛泽东在致林彪、罗荣桓、刘亚楼的电报中指出：蒋介石曾经考虑过全部撤退东北兵力至华北，后来又决定不撤。从我们方面来说，这主要是因为南线我军尚未渡过长江，及北线我军尚未给国民党军以更大打击的原故。但最近你们已连续取得几次大胜仗，如果你们再有几次大胜仗，晋察冀部队又出平绥，出冀东，南线我军又有积极行动，国民党军从东北撤退可能性就将突然增长。其时间可能在夏季或更早一点。同时，毛泽东也估计到。即“蒋军死钉在东北不撤退的可能性也有，但除非我军强大到使其无法撤退，否则是难于设想的”。从准备对付国民党军由东北向华北、华中撤退形势考虑，毛泽东指出：如果东北解放军主力下一步作战指向北宁线，完全控制阜新、义县、兴城、绥中、山海关、昌黎、滦县地带，对于应付东北国民党军撤退是否更为有利？“对我军战略利益来说，是以封闭蒋军在东北加以各个歼灭为有利。”可见，毛泽东的基本指导思想是东北国民党军应就地歼灭，应尽力阻止其撤退。以免影响关内其他战场的作战。
（二）中共中央东北局提出“先打长春”
对于毛泽东提出的抑留东北国民党军就地歼灭的战略决策，东北人民解放军领导人是赞成的。林彪在1948年2月10日致毛泽东的电报中说：“我们同意与亦认为将敌堵留在东北各个歼灭，并尽量吸引敌人出关增援，这对东北作战及对全局，皆更有利。今后一切作战行动，当以此为准。”3月4日，罗荣桓在东北解放军政治工作会议上指出：我们当前的战斗任务就是“截断敌退路，继续分割、孤立、围攻敌人，准备吸引和打击敌人新的增援，争取全部歼灭进入东北之敌”。
对于如何抑留东北国民党军，东北人民解放军领导人的看法是：东北国民党军如果要撤退，其时机“大约在我军歼火占林、长春、四平等地敌人以后。又加上关内他的局势甚紧张时即会开始。
但只要吉林、长春敌被我抓住和未歼灭前，沈阳的敌人是不会退的”。因此，抓住吉林、长春的守军。就可以使蒋介石难下撤退东北的决心。
4月中旬，中共中央东北局和东北人民解放军领导人在哈尔滨召开会议，分析东北战场形势，研究部队下一步行动方案。4月18日，林彪、罗荣桓、高岗、陈云、李富春、刘亚楼、潭政将研究结果向毛泽东和朱德、刘少奇作了报告。报告认为：“估计敌目前在东北的基本企图为集中兵力固守沈、长、锦三大城，藉以阻止我军入关，并企图利用辽河、太子河的掩护，经辽中、台安相机打通沈阳、锦州间的汽车路的交通。”根据这一判断，东北局提出了“作战的根本意见”，这就是攻长春打沈阳援军。计划以7个纵队攻长春；以2个纵队在四平以南阻击由沈阳出援的国民党军；以3个纵队及各独立师，在锦州、沈阳间，沈阳、四平间牵制。战役第一步以10到15天时间，进行攻城准备和外围作战，同时极力吸引沈阳援军北上。第二步，如沈阳出兵增援，则主力南下，在四平附近展开大规模的歼灭战；如沈阳不增援，则对长春发动总攻，力争在10到15天左右时间结束战斗。为确保攻长作战胜利，报告建议晋察冀军区以4个纵队或3个纵队兵力在承德以东或山海关以北地区，歼灭和牵制锦州范汉杰部，不使其会同沈阳国民党军一齐北上增援长春。并准备今年秋冬两季，直接与东北部队会合打大仗。
报告除攻长春打沈阳援军的方案外，对其他作战方案也提出了一些看法：如打沈阳外围各分散据点，守军均能立即组织3个师以上的兵力防守，而集中10个师以上的兵力增援；如我军主力向义县前进，义县守军必然自动撤至锦州；如我军攻锦州，则所遇兵力更较长春强大；如我军等候敌军打通沈锦线，则不知要等到何时，即便敌军出来打通，我军主力一向沈锦线前进时。敌军必自动收缩，使我军扑空；如我军向锦州、唐山之线。或冀东，或平绥前进，在敌军目前采取放弃次要据点，集中兵力固守大城市的方针下，则必到处扑空，或遇到4、5个师兵力守备的城市而不好打，且大军进到那些小地区，衣服、弹药、军费皆无法解决；如以一部兵力（如3个纵队）入关，沿途仍不易求小仗打，遇到又攻城又打援则吃不消，而留在东北的部队，既不能打大仗，又无小仗可打，陷于无用之地。中共中央东北局最后认为：“目前只有打长春的办法为好”，其他方案都“不甚适宜”，并提出5月中旬即发起长春作战。
中共中央、中央军委对中共中央东北局和东北人民解放军领导人的报告，进行了慎重的研究。决定尊重前线指挥员的意见。4月22日，毛泽东致电林彪、罗荣桓、高岗、陈云、李富春、刘亚楼、谭政：“同意你们先打长春”。同时指出：“我们同意你们先打长春的理由是先打长春比较先打他处要有利一些，不是因为先打他处特别不利、或有不可克服之困难。你们所说打沈阳附近之困难，打锦州附近之困难，打榆锦段之困难，以及入关作战之困难等，有些只是设想的困难，事实上不一定有的，有些是实际的困难，在你们打开长春南下作战时会要遇着的，特别在万一长春不能攻克的情况之下要遇着的。因此，你们自己，特别在干部中，只应当说在目前情况下先打长春比较有利，不应当强调南下作战之困难，以免你们自己及干部在精神上处于被动地位。”，可见，毛泽东虽然同意先打长春，但又为东北解放军领导人尔后重新考虑南下北宁线作战留有余地。
为配合东北作战，中央军委于同日电示晋察冀野战军杨得志、罗瑞卿、杨成武、耿飚，以3个纵队于5月15日以前到达热河境内，牵制傅作义集团和锦州地区国民党军。不使其北上增援。同时告诫林彪等，“你们主要不要依靠杨罗杨”。
5月中旬，正当东北解放军准备进行长春战役时，长春守军以“搜购粮食”和保护大房身机场不受解放军炮火威胁为目的，出动新7军1个半师、第60军1个师，向长春西北方向出击，于5月19日占领小合隆。林彪、罗荣桓、刘亚楼等决心抓住长春守军脱离坚固阵地向外出击的有利时机，以第1、第6纵队，第12纵队第34、第36师和独立第6、第7、第8、第9、第10师，采取奔袭手段，首先围歼小合隆地区国民党军，并吸引长春守军出援而歼灭之，尔后集中主力攻击长春市区。5月24日发起战斗。郑洞国见势不妙，命令出击部队迅速撤回市区。这一仗，解放军歼灭暂编第56师等部6000余人，占领大房身机场和长春外围一些据点，但自身伤亡2100余人。没有达到预期目的。作战中也暴露了部队在战术、技术上存在不少问题。
5月29日，东北解放军领导人将长春外围作战情况向中央军委作了汇报。报告说：此次作战结果表明，我们预先对长春守军的战斗力、兵力和工事等估计均有不足之处。考虑到各纵、师首长对攻占长春的信心并不甚高，经东北局常委讨论，“我们建议改变硬攻长春的决心，改为对长春以一部分兵力久困长围，准备乘其撤退时在途中追歼该敌，而使我主力转至热南承德、古北口之线一带作战的方针”；或者采取“主力仍留长春、沈阳间加强整训，以一部进行围困长春，待攻城圳练和准备更成熟，和敌人困难更增加时，再行攻城”的方针。
接到上述电报后，中央军委再一次研究了东北作战问题。为全面了解东北战场的实际情况，以便通盘考虑作战决策，中央军委连续致电东北解放军领导人询问有关问题。
6月1日7时电，要求林彪、罗荣桓、刘亚楼回答下列问题：
对长春使用几个纵队，是否已展开全力攻击；8天作战部队伤亡多少；长春外围工事是否均已夺取；是否已和第60军接触，该军战力如何；部队打堡垒战术是否已由集团冲击的老办法，改变为小组攻击的新办法；作战中是否已采用坑道爆破方法；是否已实行军事民主。反复研究攻克守军阵地的方法；是否停止攻击或还在攻击；你们指挥所现在何处，是否已召开纵、师干部会议详细检讨经验。前线是否有你们的代表执行阵地指挥职务；沈阳方面反映如何，有无准备增援意图；“如果我军不惜伤亡，以两个月时间夺取长春，你们估计是否有此可能。局势将会怎样”。等等。
同日20时，林彪、罗荣桓、刘亚楼复电中央军委，在回答了上述问题后说：“我们对此战局无最后的确定见解，拟待侦察地形后，才可通过其他条件得出较有把握的意见。”同时转去了李天佑、黄永胜两纵队关于打长春意见的电报。
6月3日，朱德看了李天佑、黄永胜的来电后，立即写信给毛泽东，认为，“长春还是可能打下的条件多”。如，守军总体战斗力不强；援军很远，我军围城打援亦有利；守军粮、弹的补充均靠空中补给，不能持久；我军兵力优势，后方接济便利，部队技术有相当的学习，有相当攻坚经验，有相当的家务；攻坚即强攻，打城军不在多，有2个纵队及几个独立师攻城即够，其余的可打援。朱德还提出了“强攻与长围”两种打法。
同日，中央军委再次致电林彪、罗荣桓、刘亚楼：请对朱总司令所提意见中下列各项给予回答：第一，以2个或3个纵队及几个独立师攻城，以7个至8个纵队准备打援。是否可能。第二，两种打法是否可能：甲、能强攻，则用强攻办法；乙、不能强攻，即攻占一半或1／3以后，改用长围，构筑坚阵。以一部围困，主力休整待机。第三，你们弹药方面是否经得起一次大消耗。
6月5日，东北解放军领导人向中共中央军委提出了东北部队行动的3个方案。
第1方案是目前即正式进攻长春。他们认为，这是一个无把握的仗。成功的可能较少。不能成功的可能则较多。一是攻城打援兵力不能达到3倍甚至4、5倍于敌；二是在家务方面（主要是炮和炮弹）、供应线方面和技术条件方面还有许多不够；三是打长春是第一个大城市，如打不下，影响士气，也影响群众，对整个战局不利，特别是“将来带着失败情绪去执行围困沈阳、锦州、天津、北平的任务，是不利的”。
第2方案是目前以少数兵力围困长春，封锁粮食，主力到北宁线、热河、冀东一带作战。他们认为，日前也不宜采取此一行动方案。一是南下后可能到处扑空或遇着同样不好打的敌人；二是粮食补给困难；三是长春之敌将乘机退回沈阳，造成两头失利的结局。“只有在长春敌被歼灭后，由东北到热河的铁路公路尽可能的向前延伸以后，那时我军以一部围困沈阳，主力去热河、冀东，则较为有利”。
第3方案即对长春采取较长期的围城打援，然后攻城的办法，时间准备2个月到4个月。在此时期内力求吸引沈阳之敌出援而于运动中歼灭之，同时进行练兵。此期内如未求得打援，那时我新老部队经过训练，战力提高，同时长春之敌久被困饿。估计总攻击开始后，战斗发展必快，在敌增援部队未到前，即可解决长春之敌。他们认为目前采取此案，“除多费去几个月的时间以外，没有其他坏处，但能有把握地歼灭敌人和拿下长春”。
6月7日，中央军委复电东北解放军领导人：基本同意你们来电所提第3方案，“即用三个月到四个月时间攻克长春，并争取歼灭援敌。待秋收后再攻承德或他处”。并对攻城与打援的部署和战法作了详细指示。中央军委认为，从全局上看南下作战更为有利，但首先争取长存战役的胜利也具有重要意义。一是长春攻克后。为东北全军尔后南下作战逐一攻克各个大城市开辟道路；二是各个大城市的攻克，将从长春战役取得经验；三是增强全国各战场部队攻克敌坚固没防重兵守备的大城市的信心。中央军委同时也指出：在对长春实行久困长围期间，“必须同时完成下一步在承德、张家口、大同区域作战或在冀东、锦州区域作战所必需的粮食、弹药、被服、新兵等项补给的道路运输准备工作”。
遵照中央军委指示，林彪、罗荣桓、刘亚楼于6月上旬决定。
以第12纵队等部共8个师担任围困长春任务；主力进行攻城训练和准备打援。6月25日开始，对长春正式实行“久困长围”。
（三）中共中央东北局决心集中主力南下作战
中共中央东北局、东北解放军领导人原计划以围困长春的行动来调动沈阳国民党军出援而歼灭之，但由于东北解放军不真打长春，卫立煌始终没有采取救援长春的行动，攻城打援的计划无法实现。这样，东北解放军主力处在长春、沈阳之间地区于无用武之地。而在此期间，关内各野战军对国民党军不断发动攻势，全国的军事形势迅速发展。为了改变东北解放军这种无所作为的被动局面，中共中央东北局常委于7月中旬重新研究了作战行动问题，并于7月20日将研究结果向中央军委作了报告。
