秦是第一个废封建置郡县的朝代；这是一个革命的朝代。可是二世而亡，留给论史家许多争辩。封建论者很容易的指出，这短短的一代是封建制的反面的铁证。反封建论者像柳宗元这样，却得很费心思来解释秦的速亡并不在郡县制上——郡县固然亡，封建还是会亡的。汉是封建和郡县两制并用；郡县制有了长足的发展，封建制也经过几番修正，渐渐达到名存实亡的地步。年代又相当长。这是郡县制成功的时代，也是最宜于比较两种制度的得失的时代。所以本篇说，“继汉而帝者，虽百代（世）可知也”⑤。汉可以代表魏晋等代；篇中只将魏晋带了一笔，并不详叙，便是为此。汉其实也未尝不可代表唐。但柳宗元是唐人，他固然不肯忽略自己的时代；而更有关系的是安史以来的“藩镇”的局面，那不能算封建却又像封建的，别的朝代未尝没有这种情形，却不像唐代的显著和深烈，这是柳宗元所最关心的。他的反封建，不但是学术的兴趣，还有切肤之痛。就这两种制度本身看，唐代并不需要特别提出；但他却两回将本朝跟周秦汉相提并论，可见是怎样的郑重其事了。《唐书·宗室传赞》说杜佑、柳宗元论封建，“深探其本，据古验今而反复焉。”杜佑的全文不可见；以本篇而论，这却是一个很确切的评语。“深探其本”指立封建起源论，“据古验今而反复”正指两回将唐代跟周秦汉一并引作论证。
篇中两回引证周秦汉唐的事迹，观点虽然不同，而“制”的得失须由”政”见，所论不免有共同的地方，评为“反复”是不错的。第一回引证以“制”为主，所以有“非郡邑之制失”④，“徇周之制”，“秦制之得”⑤，“州县之设，固不可革”⑥等语。
这里周制之失是“末大不掉”③，秦制之得是“摄制四海，运于掌握之内”④；汉代兼用两制，“有叛国而无叛郡”⑤，得失最是分明。秦虽二世而亡，但“有叛人（民）而无叛吏”④，可见“非郡邑之制失”。唐用秦制，虽然“桀猾时起，虐害方域”，但“有叛将而无叛州”，可见“失不在于州而在于兵”⑥。兵原也可以息争，却只能用于小群小争。群大了，争大了，便得“有德”，而且得有大德。“藩镇”是大群，有大争；而有兵无德，自然便乱起来了。——这番征引是证明“封建非圣人意也，势也”那个主旨。第二回引证以“政”为主，所以有“侯伯不得变其政”，“失在于制，不在于政”⑧，“失在于政，不在于制”⑨，“天子之政行于郡，不行于国”⑩等语。周虽失“政”，但“侯伯不得变其政，天子不得变其君”，上下牵制，以至于此。所以真正的失，还“在于制，不在于政”。秦制是“得”了，而郡邑无权，守宰不得人；二世而亡，“失在于政”。“汉兴，天子之政行于郡，不行于国”，“侯王虽乱，不可变也；国人虽病，不可除也”。“及夫郡邑，可谓理（治）且安矣”⑩。篇中接着举出孟舒、魏尚、黄霸、汲黯几个贤明的守宰。“政”因于“制”，由此可见。至于唐“尽制郡邑，连置守宰”，“制”是已然“得”了，只要“善制兵，谨择守”，便会“理（治）平”，不致失“政”。这就是上文提到的柳宗元向当时执政者建议的简要的原则了。——这番征引是证明郡县的守宰“施化易”而“能理（治）”⑦，回答那第一难。郡县制的朝代虽也会二世而亡，虽也会“桀猾时起，虐害方域”⑥，但这是没有认真施行郡县制的弊病，郡县制本身并无弊病。封建制本身却就有弊病，“政”虽有一时的得失，“侵弱之辱”“土崩之困”终久是必然的。——篇中征引，第一回详于周事，第二回详于汉事。这因为周是封建制的代表，汉是“政”因于“制”的实证的缘故。唐是柳宗元自己的时代，他知道的事迹应该最多，可是说的最少。一来是因为就封建郡县两制而论，唐代本不占重要的地位，用不着详其所不当详。二来也许是因为当代人论当代事，容易触犯忌讳，所以还是概括一些的好。
政制的作用在求“理（治）平”或“理（治）安”⑩，这是“天下之道”。“理（治）安”在乎“得人”，“使贤者居上不肖者居下，而后可以‘理（治）安’”。郡县制胜于封建制的地方便在能择守宰，能进贤退不肖，赏贤罚不肖。“且汉知孟舒于田叔，得魏尚于冯唐，闻黄霸之明审，睹汲黯之简靖，拜之可也，复其位可也，卧而委之以辑一方可也。有罪得以黜，有能得以赏：朝拜而不道，夕斥之矣；夕受而不法，朝斥之矣。”⑩这正是能择人，能择人才能“得人”。但如孟舒、魏尚，本都是罢免了的，文帝听了田叔和冯唐的话，才知道他们的贤能，重行起用，官复原职。可见知人善任，赏罚不差，也是不容易的。这不但得有贤明的君主，还得有贤明的辅佐。“谨择守”只是个简要的原则，实施起来，得因时制宜，斟酌重轻，条目是无穷尽的。能“谨”择守宰，便能“得人”，天下便能“理（治）安”了。“得人”真可算是一个不变的道理；纵贯古今，横通四海，为政都不能外乎此，不过条目随时随地不同罢了。柳宗元说郡县制是“公之大者”，便是为此。封建之初，虽然是“其德在人（民）者”，死了才“求其嗣而奉之”②，但后来却只是“继世而理（治）”。“继世而理（治）者，上果贤乎？下果不肖乎？”这只是私天下，家天下。“圣贤生于其时，亦无以立于天下，封建者为之也”。汤武虽是“圣王”，而不能革除封建制，也不免有私心；他们是“私其力于己也，私其卫于子孙也”。秦始皇改封建为郡县，其实也出于另一种私心，这是“私其一己之威”，“私其尽臣畜于我”。可是从天下后世看，郡县制使贤不肖各居其所，使圣贤有以立于天下，确是“公之大者”。所以说“公天下之端自秦始”。向来所谓“公天下”，原指尧舜传贤，对禹传子的“家天下”而言。那是整个儿的“以天下与人”。但尧舜之事太“远”了，太理想了。本篇着重实际的政制，所以存而不论。就实际的政制看，到了柳宗元的时代，郡县制确是“公之大者”。他将新的意义给予“公天下”这一语，而称“公天下之端自秦始”，也未尝没有道理。
议论文不管是常理，是创见，总该自圆其说，所谓“持之有故，言之成理”。最忌的是自相矛盾的毛病。议论文的作用原在起信；不能自圆其说，甚至于自相矛盾，又怎么能说服别人呢？本篇开端道：“天地果无初乎？吾不得而知之也。生人（民）果有初乎？吾不得而知之也，然则孰为近？曰，有初为近。孰明之？由封建而明之也。”上面的两答，好像是平列的；下面的两问两答却偏承着“生人（民）果有初乎？”那一问说下去，将“天地果无初乎？”一问撇开了。按旧来的看法，这一问原是所谓陪笔；这样撇开正是很经济的。可是我们觉得“无初”一问既然在篇首和“有初”一问平列的提出，总该交代一笔，才好撇开去。照现在这样，不免使人遗憾。篇中又说，“群之分，其争必大；大而后有兵有德”。接着却只说“德又大者”，更不提“有兵”一层。论到世袭制，也只说“其德在人（民）者，死必求其嗣而奉之”②。柳宗元不提“有兵”的用意，我们是可以看出的，上文已见。他这儿自然也是所谓省笔；可是逻辑的看，他是并没有自圆其说的。——前一例是逻辑的不谨严，广义的说，不谨严也是没有自圆其说的一目。又，篇中说：“彼封建者，更古圣王尧舜禹汤文武而莫能去之。盖非不欲去之也，势不可也。势之来，其生人（民）之初乎？”①后面却又说，“夫殷（汤）、周（武）之不革者，是不得已也”。这“不得已”虽也是“势”，却跟那“生人（民）之初”的势大不相同。
这就未免自相矛盾了。篇中又说，“魏之承汉也，封爵犹建；晋之承魏也，因循不革。而二姓陵替，不闻延祚”。这是回答那第二难。但魏晋只是郡县封建两制兼用，而郡县更见侧重。用这两代来证明“秦郡邑而促”，似乎还比用来反证“夏、商、周、汉封建而延”合式些。那么，这也是自相矛盾了。韩愈给柳宗元作墓志，说他“议论证据今古，出入经史百子，踔厉风发，率常屈其座人”。五百家注《柳集》说“韩退之文章过子厚而议论不及；子厚作《封建论》，退之所无”。长于议论的人，精于议论的文，还不免如上所述的毛病，足见真正严密的议论文还得有充分的逻辑的训练才成。
本篇全文是辩论，是非难。开端一节提出“封建非圣人意”，已是一“非”；所以后面提出第一难时说“余又非之”⑦。这两大段大体上是“反复”的。反复可以加强那要辩明的主旨，并且可以使文字的组织更显得紧密些。这两段里还用了递进的结构。论封建的起源时，连说“又有大者”“又大者”，一层层升上去，直到“天下会于一”。接着从里胥起又一层层升上去，直到天子。论汉代政制时说：“设使汉室尽城邑而侯王之，纵令其乱人（民），戚之而已；……明谴而导之，拜受而退已违矣。下令而削之，缔交合从之谋，周于同列，则相顾裂眦，勃然而起。
幸而不起，则削其半；削其半，民犹瘁矣。”⑩也是一层层升上去，不过最高一层又分两面罢了。递进跟反复是一样的作用，可以说是“异曲同工”。本篇的组织偏重整齐，反复和递进各是整齐的一目。篇中还用了许多偶句，从开端便是的，总计不下三十处，七十多语。又用了许多排语，如“周有天下”③，“秦有天下”④，“汉有天下”⑤，“周之事迹断可见矣”⑧，“秦之事迹断可见矣”⑨，“周事然也”⑧，“秦事然也”⑨，“汉事然也”⑩，“有叛人（民）而无叛吏”④，“有叛国而无叛郡”⑤，“有叛将而无叛州”⑥，“失不在于州而在于兵”⑥，“失在于制，不在于政”⑧，“失在于政，不在于制”⑨等等。偶句和排语也都可以增强组织的。柳宗元在朝中时，作文还没有脱掉六朝骈俪的规矩；本篇偏重整齐，多半也是六朝的影响。
本篇是辩论文，而且重在“破”，重在非难。凡关键的非难的句子，总是毫不犹疑，斩钉截铁。如开端的“封建非圣人意也”①②，结尾的“非圣人意也”，论秦亡说“非郡邑之制失也”④，回答第二难说“尤非所谓知理（治）者也”，回答第三难说“是大不然”，都是斩截的否定的口气。这些是柳宗元的信念。他要说服别人，让他自己的信念取别人的不同的或者相反的信念而代之，就得用这样刚强的口气。要不然，迟迟疑疑的，自己不能坚信，自己还信不过自己，又怎能使别人信服呢？
