秦始皇自公元前230~前221年，先后灭韩、赵、魏、楚、燕、齐六国，完成了统一全中国的大业，建立起一个以汉族为主体、多民族统一的中央集权的强大国家。但秦王朝在始皇及二世的苛法暴政下，公元前206年在农民起义的烽火中灭亡。李斯在始皇统一六国及其他重要的政治活动中发挥了重要作用。秦统一天下后，他为丞相。他建议加强法治，严刑峻法；反对分封制，坚持郡县制；建议“焚书坑儒”，以加强专制主义中央集权的统治，这些建议都被秦始皇采纳。可以说，李斯是秦始皇的各项重要政策法令的主要设计者。
一、家天下
秦始皇从统一全国开始，就通过一系列政策措施来加强对国家的管理，以巩固统一成果，最终目的是将全国的一切权力集中到他一人身上，真正实现“一家天下”，即家国天下的目的。这一思想还被刻在石头上。如峄山刻石有“乃今皇帝，一家天下”（元）吾邱衍撰：《周秦刻石释音》，中华书局1983年版，第5页。之语，琅玡刻石上有“六合之内，皇帝之土。西涉流沙，南尽北户。东有东海，北过大夏。人迹所至，无不臣者”（《秦始皇本纪》）（西汉）司马迁撰：《史记》，中华书局1959年版，第245页。之语。“六合”即天地四方，泛指天下或宇宙。“六合之内，皇帝之土”，即秦始皇把全国土地看作是自己一人的；“人迹所至，无不臣者”表明他把全国人民看成是自己的私人奴仆。如果说周天子的“溥天之下，莫非王土。率土之滨，莫非王臣”（《诗经·小雅·北山》）还停留在理想层面，秦始皇却是第一个实际把天下的人民财产都变成是自己私产的最高统治者。
秦始皇要实现自己家天下的目的，就要建立一套自上而下完整的体制来保障。他统一全国后，在国家行政体制的建立上没有走分封制的老路，而是在全国普遍推行郡县制。因为在分封制下，中央分封的各诸侯具有很大程度的独立性，可以拥有独立的政治权力和军事力量，中央政权仅仅是一个共主制下的松散联合体，不能实现对各路诸侯的有效控制。秦始皇清楚地认识到这一点，认为“天下共苦战斗不休，以有侯王。”（《秦始皇本纪》）（西汉）司马迁撰：《史记》，中华书局1959年版，第239页。分封制在管理国家的政治权力上，天子的权力被诸侯及卿大夫等贵族分割，不能真正实现对全国的控制和管理。因此，秦始皇废除了分封制，在秦国及六国原有郡县设置的基础上将郡县制推广到全国。在郡县制下，全国的立法、行政、司法、经济、军事等一切大权完全集于他一人之身，除了得到他的授予，其他人不能分享。对日常政务的处理，他也事无巨细，“天下之事无小大皆决于上”（《秦始皇本纪》）。（西汉）司马迁撰：《史记》，中华书局1959年版，第258页。他在拥有绝对的权力后，把家国天下的思想推向极端，不顾天怒民怨，大兴土木，修长城，建阿房宫，横征暴敛，任意奴役天下人民，肆意挥霍国家财产，真正实现了国家天下为他一家的私产。
为了使全国上下贯彻他的政策措施，秦始皇焚书坑儒，统一思想，还统一了文字、货币、度量衡、车轨等，修筑了全国的水陆交通网络。这些措施对实现自上而下的政令畅通，以及政策的推行起到了重要作用。其最终目的就是要实现一家天下，并希望这样的统治永远持续下去。
二、上农除末
“上农除末”即重农抑商，这是秦国自商鞅变法以来一直实行的经济政策。到秦始皇统一全国后，丞相李斯在建议“焚书”时提出：“今天下已定，法令出一，百姓当家则力农工。”（西汉）司马迁撰：《史记》，中华书局1959年版，第255页。秦始皇采纳了这一提议，将“上农除末”作为国家要推行的一种政策指导方针向全国公布。始皇二十八年（公元前219年）的琅玡台刻石云：“皇帝之功，勤劳本事，上农除末，黔首是富。”（《秦始皇本纪》）（西汉）司马迁撰：《史记》，中华书局1959年版，第245页。“上农”就是重视和鼓励农业、手工业等生产活动，“除末”就是抑制打击商业及其他与农业生产无关的活动。“上农”与“除末”相辅相成，要“上农”就必须“除末”，“除末”就是为了“上农”，不“除末”，“上农”政策就不能得到很好的贯彻实施。
为了贯彻实施“上农”政策，始皇二十八年，“徙黔首三万户琅玡台下，复十二岁（免除十二年劳役）”；（西汉）司马迁撰：《史记》，中华书局1959年版，第244页。始皇三十五年又“徙黔首三万家丽邑，五万家云阳，皆复不事十岁（免除十年徭役）”；（西汉）司马迁撰：《史记》，中华书局1959年版，第256页。始皇三十六年又“迁北河榆中三万家，拜爵一级”。 （西汉）司马迁撰：《史记》，中华书局1959年版，第259页。这些迁徙百姓到劳动力不足的地方去垦殖的优惠政策，在一定程度上促进了农业的发展。秦始皇实行“焚书”政策时，“所不去者，医药卜筮种树之书”。（西汉）司马迁撰：《史记》，中华书局1959年版，第255页。“种树之书”等有关农业生产的书籍得以幸存，可见秦始皇对发展农业的重视。始皇在“上农”的同时“除末”，对商人商业歧视打击。《秦始皇本纪》云：“三十三年，发诸尝逋亡人，赘婿、贾人略取陆梁地，为桂林、象郡、南海，以適遣戍。”（西汉）司马迁撰：《史记》，中华书局1959年版，第253页。他把商人跟赘婿（就婚于女家的男子）和逃亡的罪犯划归为一类，还发配他们戍边。不仅如此，商人的子孙后代也难逃厄运。这在汉文帝时晁错在上书中还说道：“秦之戍卒不能其水土，戍者死于边，输者偾于道。秦民见行，如往弃市，因以谪发之，名曰‘谪戍’。先发吏有谪及赘婿、贾人，后以尝有市籍者，又后以大父母、父母尝有市籍者，后入闾，取其左。”（《爰盎晁错传》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第2284页。秦代商人的户籍称为“市籍”。可见，“上农除末”并非空话，而是切实实施的政策。
秦始皇实行“上农除末”的政策不仅是为了发展经济，也有基于政治方面的思考。他鼓励发展农业，尽可能让更多的民众从事农业生产，从而形成以小农自然经济为基础的社会结构。因为小农阶层具有封闭性和相互隔离的特点，使他们难以形成一股统一的力量来对抗强大的封建政权，这是秦始皇所要达到的另一个目的。而商人是“一个革命的要素”，马克思著：《资本论》，郭大力、王亚南译，人民出版社1966年版，第1056页。从事商业活动的商人具备增加社会横向联系的能力，可以打破彼此地域界线的隔离，从而形成具有较强组织性的阶级，即容易形成力量强大的社会集团，对封建管理者是一个潜在的威胁，这也是秦始皇不断打压商人商业的原因。
三、极端法治
嬴政即位后，主张“事皆决于法”（《秦始皇本纪》），（西汉）司马迁撰：《史记》，中华书局1959年版，第238页。高扬“法治主义”管理天下。他的“法治主义”与今天的法治主义自然有极大的距离，那么，其“法治主义”的内涵是什么呢？
周王朝到了春秋时代，整个社会“礼坏乐崩”，传统的“礼”已经不能用来规范社会成员的行为了，社会陷入空前的失序状态。在这种纷乱失序中，社会精英们都面对一个重要问题，即如何建立新的社会秩序？在“百家争鸣”中，诸子各派竞相提出不同的主张。其中法家学派提出了一套理论引起了秦孝公及其后的秦国历代君主的重视。法家的基本理论是“暴力万能论”和“君权绝对论”，在这个前提下，法家力主将过去作为“礼”辅助手段的“刑”提升到主导地位上来，用以规范社会成员的行为，取代渐趋失去效用的“礼”。法家把经过他们改造过的“刑”称为“法”，认为要“不别亲疏，不殊贵贱，一断于法。”（《太史公自序》）（西汉）司马迁撰：《史记》，中华书局1959年版，第3291页。但此“法”既不是宪法，也不是宪法之下的民事法、经济法或行政法，而是适应战国时期战争状态的军法和刑法，其目的就是要使这种“法”成为用暴力手段实现国家意志的唯一工具。可见，这种具有时代特色的“法”，从其诞生就渗透了暴力。
始皇极力主张“事皆决于法”，但是又“天下之事无大小皆决于上”（《秦始皇本纪》），（西汉）司马迁撰：《史记》，中华书局1959年版，第258页。实际上对于秦始皇来说，这二者之间不仅不矛盾，而且可以说是统一的。秦始皇自认为他就是“法”的化身。他是立法者，又是司法者，还是执法者，代表了三位一体的国家意志。因此，不论是“事皆决于法”，还是“事皆决于上”，对秦始皇来说根本没有区别，“法治”就是“人治”，而“人治”也就是“法治”，二者就是统一的。这就是秦始皇“法治主义”的本质特点。
秦始皇实行“法治主义”的原因又是什么呢？虽然诸子百家提出各种不同的政治主张，但是到了战国晚期，七雄之间的如火如荼的兼并战争清楚地说明，只有实行“法治主义”，才能够在这场夺取天下领导权的斗争中取得最终胜利。这一时期，“法治主义”成为一股强劲的社会思潮，即使是弘扬“仁义”的儒家思想家荀子也将“法治主义”的部分思想融入其学说之中，他的弟子韩非和李斯甚至弃儒投法，就更能说明这一时代思潮的强大影响力。在这样的时代氛围中，秦始皇难免受到这种风气的影响。这是其一。其二，在战国七雄的长期争战中，秦国逐渐取得了优势地位，尤其到秦始皇即位时，这种优势已然成为定局。这表明秦国自孝公以来实行的“法治主义”的巨大成功。考察历史，秦自孝公以来的各位君主都践行这种“法治主义”。这一治国传统的形成不是因为秦国历代君主都是天生的“法治主义”者，最重要的原因是商鞅变法使得“法治主义”在秦国成为一种既定的治国方略，并在社会各个领域的不同层面形成了一整套系统稳定、具有可操作性的制度。这套制度又反过来制约和支配着秦国历代君主的思想行为，使他们朝着秦国既定的“法治主义”轨道管理国政。其三，实行“法治主义”也有着秦始皇个人因素的重要原因。握有绝对权力的专制君王的个性人格对历史进程有着重要影响。此处试比较一下秦始皇与吕不韦，如果是吕不韦当了秦国国君，全国统一后是否会出现像秦始皇统治下的那种暴政呢？答案当然是否定的。从反映吕不韦管理思想的《吕氏春秋》中可知，吕不韦主张实行开明的君主专制，反对严刑峻法，倡导黄老思想，允许思想领域的自由化和多元化，等等。这些治国主张基本上与秦始皇的治国方略大不相同，甚至矛盾对立。可事实上成为秦国皇帝的不是吕不韦，而是他的私生子嬴政。嬴政从年轻时起就表现出极强的“法治主义”精神，他阅读了众多的法家文章，对韩非极为钦佩，到处网罗法家人物，按照法家“君主极权论”和“暴力万能论”来管理国家，并推行武力统一中国的政策。“法治主义”在很大程度上充分体现了他的强力意志和权势欲望。
秦始皇的“法治主义”能够产生如此令人慑服的威力，最关键之处在于其“法治主义”的重点是“重刑主义”。他在完成全国统一之后，就将“专任刑罚”定为帝国管理国家事务的指导思想。“重刑主义”就是轻罪重罚，用恐怖手段制造一种威慑力量，强迫民众就范。“重刑主义”一直是法家学说重要的理论支柱。商鞅主张：“以战去战，虽战可也；以杀去杀，虽杀可也；以刑去刑，虽重刑可也。”（《商君书·画策》）（战国）商鞅撰，（清）严万里校注：《商君书》，第31页，见《诸子集成》（第五册），中华书局2006年。本著所引《商君书》，语句，皆出自《诸子集成》本，下文同。商鞅主张在“重刑”之外辅以“厚赏”，主张在“重刑”的同时没有丢弃“重刑”的道义基础“去刑”。但是，商鞅的“重刑主义”在秦国后来的政治管理中被改变了，其“重罚厚赏”逐渐演变成“重罚轻赏”。到了秦统一全国前夕的韩非则极力主张“重罚少赏”。《韩非子·饬令》云：“重罚少赏，上爱民，民死赏。多赏轻刑，上不爱民，民不死赏。”（清）王先慎著：《韩非子集解》，见《诸子集成》（第五册），第364页，中华书局2006年。本著所引《韩非子集解》语句，皆出自《诸子集成》本，下文同。韩非还认为：“用赏过者失民，用刑过者民不畏。”（《韩非子·饰邪》）（清）王先慎：《韩非子集解》，第90页。认为无论赏罚都要有个合理的限度，否则，赏罚就会失去效用。可是到了秦始皇，“重刑主义”的道义基础与合理限度被完全抛弃，他既不主张“以刑去刑”，也不主张“重刑厚赏”或是“重刑少赏”，而是“专任刑罚”与“重刑不赏”。可见，秦始皇的“法治主义”已经完全偏离了韩非“法治主义”的方向。《韩非子·奸劫弑臣》云：“正明法，陈严刑，将以救群生之乱，去天下之祸，使强不凌弱，众不暴寡，耆老得遂，幼孤得长，边境不侵，群臣相亲，父子相保，而无死亡系虏之患，此亦功之至厚者也。”（清）王先慎：《韩非子集解》，第72页。韩非“法治主义”的目的还是救济群生，达到天下大治，秦始皇的“法治主义”则变成了他专制独裁、“举错暴众”、与民为敌的野蛮工具。
秦始皇的“法治主义”如同一把时刻高悬在秦帝国数千万臣民的头上的利剑，迫使他们按照始皇的绝对意志去修建宏伟的阿房宫和豪华的骊山墓，去构筑世界闻名的万里长城和四通八达的驰道，去远征匈奴南越等不臣之番，去跟随始皇巡游全国寻找长生不老药，甚至妄杀无辜和焚书坑儒，等等。这种“繁刑严诛”极为严苛，光死刑名目就有戮刑、磔刑、弃市、定杀、生埋、赐死、袅首、腰斩、凿颠、抽肋、绞、剖腹、族刑、具五刑等，其他刑罚名目就更不胜枚举了。他在这种“法治主义”思想主导下，在全国制造恐怖气氛，把法律当成可以随心所欲滥用的刑具；法律不仅不是制止犯罪、保证社会安全的工具，却成了制造“犯罪”的工具。为了遏制“犯罪”和“罪犯”，他“专任刑罚”、“刑而不赏”，把“重刑主义”推向极端，把本已十分严酷的秦法变得更加严酷。全国统一后，他接连颁布了“妄言法”、“挟书令”、“焚书令”、“诽谤法”等苛法，还加大已有刑法的惩罚力度。秦统一前的《徭律》规定：“失期三日到五日，谇；六日到旬，赀一盾，过旬，赀一甲。”睡虎地秦墓竹简整理小组整理：《睡虎地秦墓竹简》，文物出版社1978年版，第76页。秦始皇改为“失期，法皆斩”（《陈涉世家》）（西汉）司马迁撰：《史记》，中华书局1959年版，第1950页。。
秦始皇的“繁刑严诛”不仅依靠他君主绝对权威的强制力，还有一个由军功地主和一些知识分子组建的官僚集团积极实践他的思想和政策。《李斯列传》云：“刑者相半于道，而死人日成积于市。杀人众者为忠臣。”（西汉）司马迁撰：《史记》，中华书局1959年版，第2557页。《张耳陈余列传》中记载了当时的一个范阳令：“为范阳令十年矣，杀人之父，孤人之子，断人之足，黥人之首，不可胜数。然而慈父孝子莫敢倳刃公之腹中者，畏秦法耳。”（西汉）司马迁撰：《史记》，中华书局1959年版，第2574页。一个县令竟如此残暴，他之上的各级官吏就更甚之了。“用商鞅之法，改帝王之制……故贫民常衣牛马之衣，而食犬彘之食。重以贪暴之吏，刑戮妄加，民愁亡聊，亡逃山林，转为盗贼，赭衣半道，断狱岁以千万数。”（《汉书·食货志》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1137页。几乎把全国变成了一个大监狱。在这个大监狱中，秦始皇又不断补充一批批以“罪犯”为主的非生产性无偿劳动大军，他们在各级官僚的催逼下，不断地被驱赶到秦始皇最需要的地方。在秦始皇的“重刑主义”下，人人有“罪”，最终是千百万被推上绝境的“罪”人以摧枯拉朽之势推翻了秦王朝。
以上论述了秦始皇国家管理思想的三个重要方面。在这些思想的指导下，一方面，他实现了全国的统一，成就了非凡的帝业；另一方面，也是这些思想，尤其是其“法治主义”，成为将秦王朝推向灭亡的最主要原因。
