王蕴
内容提要：财政政策是政府管理经济政策的主要内容。经济转型期特殊的制度环境决定了财政政策一般理论结论的适用性受到限制。转型期中国财政政策的自动稳定器效应较弱，1998年以后财政政策明显体现出逆周期调节特点；财政政策通过推动全要素生产率提高和资本存量增长从而推动潜在GDP增长。财政政策受到经济发展水平和体制转型的双重制约，转型期财政政策必然是在一个多目标、动态波动框架内权衡选择的结果。因此转型期财政政策必须推动体制转型的进程；必须推进经济长期可持续发展；必须维持宏观经济稳定，为体制转型和经济长期发展提供稳定的宏观经济环境。
财政政策是政府依据客观经济规律、国家一定时期的发展战略目标和政治经济形势，通过预算、税收、国债、补贴、转移支付等工具，调节社会供求关系，引导资源合理配置，维护社会公平，保持充分就业和通货稳定，促进经济稳定发展的一系列政策和策略的总和。不同的经济体制背景和发展阶段直接影响到一国财政政策的选择、财政政策的作用方式及其作用效果。一般地我们可以把财政政策分为三种类型：第一，发达国家的财政政策主要是短期管理型财政政策，即财政政策作为一种稳定政策工具，通过需求管理（调节社会总需求）或供给管理（调节社会总供给）来解决短期经济失衡以实现经济总量的稳定增长；特别在开放经济条件下，财政政策必需与货币政策协调配合以共同实现宏观经济稳定。第二，发展中国家的财政政策除了以短期需求或供给管理来实现经济稳定增长外，更重要的是促进经济长期发展。经济发展是一个极为复杂的过程，不仅包括经济的，而且还包括社会的、政治的、文化的和技术的变革。因此，发展中国家以促进经济发展为重点的财政政策有时是以区域政策、产业政策等形式表现出来。第三，体制转型国家的财政政策除了要实现短期经济稳定和长期经济发展的目标以外，还要适应体制转型要求承担更多经济、社会发展任务。一方面，体制转型过程中各种制度安排调整和社会利益结构重构都需要通过财政政策即具体财政收支来实现。另一方面，转型过程中财政政策的实施总是与财政体制改革交织在一起，其本身就构成了体制转型的一部分。因此，体制转型国家的财政政策可能会渗透到各种经济社会政策中，表现形式更多样化。虽然财政政策的实践丰富且多样化，但是从现有主流理论研究和实证检验看，研究对象还主要是短期管理型财政政策。中国处于经济体制和经济发展的“双重转型”。过程中，这就决定了中国的财政政策选择必然是在一个多目标、动态波动框架内的权衡选择，以推动体制转型、促进市场经济体制完善，实现经济稳定和推进经济社会长期可持续发展为基本目标。
在西方经济学的发展历程中，市场与政府之间的关系一直是各学派争论的焦点问题之一。而财政政策作为政府干预市场经济的一个重要手段，自然成为各学派争论的主要内容，不同学派形成了各自不同的财政政策主张。总体来说，各学派有关财政政策的理论分歧主要集中在两个方面：一是财政政策的周期稳定效应；二是财政政策的经济增长效应。
（一）财政政策的周期稳定效应
在财政政策周期稳定效应方面，各学派的观点存在严重分歧，其中主要分歧在于财政自动稳定器是否有效，以及财政政策的反周期性。
1.古典学派：无需稳定政策
亚当·斯密、大卫·李嘉图、萨伊等古典经济学家创立的“自由放任”学说是古典财政政策的理论基础。在古典理论体系中，社会充分就业是在市场机制的相互作用下自动完成的，供给会创造自身的需求，不需要政府干预经济。所以，政府税收和支出应当保持在最小规模；预算要保持年度平衡，即所谓健全财政观念。古典学派认为政府应当实行自由放任政策，无需用财政政策来稳定经济运行。
2.凯恩斯学派：实施反周期财政政策
与古典学派观点相反，凯恩斯主义者认为由于市场机制不能完全自行调节实现充分就业，市场总需求不足使得生产过剩，从而导致失业，因此需要政府干预经济运行。在经济衰退期，可以采取增加消费支出或增加投资支出以解决总需求不足。由于短时间内消费倾向是比较稳定的，因而应该主要采取增加投资支出的方法来刺激总需求；同时由于经济衰退时私人投资萎靡不振，只能依靠公共投资支出来增加总投资支出。所以，在经济衰退期，政府应对经济进行干预，放弃年度平衡预算观念，一方面增加支出，特别是增加公共工程方面的公共投资支出，另一方面大幅度减税，刺激民间投资和消费需求的回升，实现充分就业。在此基础上，汉森（Hansen，1941）提出了“补偿性财政政策”，强调通过财政收支的调整，或补足民间需求短缺，或抵消民间消费过旺，维持经济稳定；勒纳（Lerner，1943）提出了“功能财政准则”，主张放弃平衡预算原则，强调财政收支变动对国民收入总水平的影响；它们都强调为调控社会总需求，不仅要发挥财政自动稳定器功能，还要积极运用相机抉择政策工具。总之，凯恩斯学派主张在整个经济周期内，实行“逆经济风向而动”的反周期财政政策，政策的着力点是总需求管理。
3.货币学派：财政政策加剧经济波动
货币学派兴起于20世纪50、60年代，以其现代货币数量论为依据，强调货币在影响宏观经济运行中的核心地位，反对凯恩斯学派的相机抉择财政政策。他们认为，凯恩斯主义为克服萧条而制定的扩张性财政政策不但无助于降低失业率，反而会引起通货膨胀，从而加剧经济波动；相机抉择财政政策具有明显的政策时滞；在经济衰退期，政府采取增加财政支出的措施，很可能产生“挤出效应”，使社会总需求水平保持不变。因此，他们认为要使经济稳定增长，又没有通货膨胀，政府必须减少对经济的干预，压缩财政支出，实施预算平衡财政政策。
4.新凯恩斯学派：反周期财政政策有效
20世纪80年代起以曼昆、斯蒂格利茨、萨默斯等为代表形成了新凯恩斯学派。他们一方面坚持凯恩斯主义的非均衡分析方法并强调经济周期波动是固有的；另一方面将新古典的最大化行为和理性预期纳入分析框架，探寻工资和价格粘性的原因，建立坚实的微观基础。他们认为，由于经济自动均衡将以长期萧条为代价，政府的总需求管理政策可以使经济在短期内稳定在产出和就业的自然率水平附近，反周期财政政策总体是有效的，政策干预是必要的。
（二）财政政策的经济增长效应
在财政政策经济增长效应方面，主要存在财政政策经济增长效应是凯恩斯效应还是非凯恩斯效应的争论，即一些理论认为财政政策对经济增长具有凯恩斯效应，增加政府支出或减少税收将刺激产出和私人消费；另一些理论则认为财政政策对经济增长具有非凯恩斯效应，增加政府支出或减少税收将减少产出和私人消费，或者对经济根本不产生影响。
1.财政政策凯恩斯效应
（1）财政政策对经济增长的短期效应。
传统凯恩斯学派认为财政政策具有凯恩斯效应。其观点依赖两个核心假设：经济运行中存在闲置资源；大量个人是短视的并且受到流动性约束。按照凯恩斯主义总需求理论，总产出和经济增长是由总需求决定的，总需求增长的快慢直接左右经济增长速度。财政政策通过影响总需求而影响经济增长：财政扩张刺激总需求，而财政紧缩降低总需求，刺激总需求的程度取决于财政政策乘数。在封闭经济中（IS-LM模型），挤出机制通过提高利率而降低乘数；在开放经济中，乘数也会随汇率和收入效应而降低。但是在这两种情况下，政府支出乘数都大于零，永远不会为负，而税收乘数则小于零，永远不会为正，因此财政政策能够对产出和私人消费产生影响。
（2）财政政策对经济增长的长期效应。
现代经济增长理论对经济增长的长期动力机制进行了分析，并特别分析了财政政策对经济增长的长期效应，建立了若干重要理论模型，如哈罗德－多马模型、索洛模型、生产性公共资本模型、线性生产技术模型等。现代经济增长理论强调有效的资本积累对经济增长的推动，因此在社会生产领域注重技术创新和新增生产资本的技术水平，注重产业结构调整，强调外溢性强的公共资本积累。财政政策作为宏观经济政策工具，从注重总量短期平衡转向以促进经济长期稳定增长为重点。财政政策的作用应主要是推动经济长期稳定增长和保障社会安全稳定，应该更加注重提供公共产品和公共服务，总量上稳健的中性财政政策往往是常态。
2.财政政策非凯恩斯效应
财政政策非凯恩斯效应主要包括两种情况：一是财政政策对经济增长根本不产生影响，即财政政策乘数为零；二是积极财政政策反而会降低经济增长，即财政政策乘数为负。
（1）巴罗—李嘉图等价定理。
巴罗—李嘉图等价定理假设无限期界的理性消费者、一次总付税和完善的资本市场，消费仅仅依赖于永久收入和利率。因为消费者熟知政府预算约束，政府支出的融资方式无关紧要，不会改变私人消费路径。其核心观点是赤字仅仅是延迟的税收，不会影响到个人消费决策，所以赤字财政不会刺激总需求，对经济增长没有影响，财政乘数为零。特别在考虑了未来政府如何偿还现期赤字的情况下，如果政府以增税方式偿还则会减少永久收入和消费，还可能导致财政乘数为负。
（2）理性预期学派的观点。
20世纪70年代西方国家出现了“滞胀”，凯恩斯学派的需求管理政策出现危机，以卢卡斯、萨金特、华莱士为代表的理性预期学派对凯恩斯学派的理论和政策主张提出挑战。理性预期学派依赖四个假设条件，即个体利益最大化、理性预期、市场出清和自然率假说，该学派认为，一切公开执行的经济政策，包括财政和货币政策，都属于预期到的因素，经济政策只能改变价格水平，不会引起就业或产出的上升或下降。临时性财政扩张不产生长期效应，不会影响理性预期；而永久性财政扩张则可能产生挤出效应，甚至达到使财政政策乘数为负的程度。
（三）小结
第一，现有财政政策理论基本都以稳定的市场经济体制为理论分析背景，一定程度上影响了理论结论的适用性。在稳定的市场经济体制中，财政政策主要发挥稳定市场经济运行的作用。但是在以中国为代表的经济转型国家，正在经历从计划经济体制向市场经济体制的转型，其基本经济制度处于一种新旧交替的动态变化中，在这样的体制背景下，财政政策的作用方式、作用效果和作用机制必然会呈现出不同于稳定市场经济体制国家的某种特殊性。考虑到体制转型环境，财政政策经典理论研究的结论必然会有一定局限性。
第二，西方财政政策理论更重视财政政策的总量调控作用，对财政政策的结构调整作用关注不够。从西方财政政策理论的发展脉络看，无论是凯恩斯学派的总需求管理型财政政策还是其他学派提出的总供给管理型财政政策，政策作用的目标主要是实现充分就业、物价稳定、经济增长和国际收支平衡等总量目标，而对经济结构调整即经济发展方式调整等方面内容关注不多。对于新兴市场经济国家和经济转型国家，经济发展的首要问题是调整经济结构，即转变经济发展方式，客观上要求财政政策在经济结构调整中发挥更为重要的作用。这就决定了在市场经济体制不发达和不完善背景下，多目标约束下的财政政策既要发挥总量调控作用，又要发挥结构调整作用。
第三，不同学派对财政政策作用的理论分歧一方面说明财政政策作用机制的复杂性，另一方面也表明财政政策的作用效果更多取决于制度环境、作用方式与各种政策间的协调配合。现代宏观经济学发展过程中，不同学派基于不同的理论假设和微观基础从不同角度解释财政政策作用机制，得出财政政策有效或无效的截然相反的结论。这恰恰说明了财政政策作用机制本身的复杂性。不同时期各国财政政策实践在很大程度上推动了理论发展，同样的财政政策在不同经济发展时期、不同国家和不同政策环境下作用效果的差异性，说明实践中财政政策的作用效果更多受到制度环境、作用方式与各种政策间协调配合等因素的影响。
