一、人民代表大会的法律监督与工作监督
1.人大监督的含义
人大监督是国家权力机关为保证宪法、法律的严格遵守和执行，依法定职权，通过法律程序对他产生的国家机关实施的法律监督。我国宪法规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”从根本大法的角度确定了各级人民代表大会的监督在我国监督制度中的核心地位。
人大及其常委会的监督具有四个特征：一是权威性。人大监督的法律地位是由宪法和基本法律明确规定的，是国家意志的体现；同时人大的监督权是单向的，作为监督主体始终居于主导地位。二是人民性。人大的监督权从根本上说是人民当家作主，在党的领导下行使国家权力，管理国家事务的具体表现。三是强制性。人大及其常委会的监督是国家意志的体现，对一切有关监督问题的决议、决定，被监督机关必须执行。四是广泛性。人大监督是保证任何组织和个人都必须在宪法和法律的范围内活动，在法治国家中法律是一切行为活动的准则，法律面前人人平等是一条定律。
人大监督的客体是被监督机关的违法行为和不当行为。根据行为本身的性质，人大监督可以分为法律监督和工作监督。法律监督是人大及其常委会对由它产生的有关国家机关和下级国家权力机关所有违反宪法、法律、法规的行为进行的监督，既包括对制定规范性文件的立法监督，又包括对本级人民政府、人民法院、人民检察院的执法和司法活动的监督。
工作监督是指对“一府两院”的工作是否符合宪法和法律，是否正确执行国家的方针、政策和人大及其常委会的决议、决定，是否符合人民的根本利益所进行的监督。彭真提出把法律监督和工作监督区别开来。他认为两者有共同之处，从刚性上讲法律监督是对国家机关的一种工作监督，从柔性上讲，工作监督的范围很宽泛，它们不仅要监督国家机关的活动是否合法，还要监督工作效率是否符合实际，是否正确得当，是否有效率等。彭真在阐述各级人大及其常委会的工作监督时指出：“从广义的监督来说，审查国民经济和社会发展计划，审查预算、决算，要决定、要批准，就包括监督。审议工作报告，有肯定的地方，有批评的意见，也是监督。就是人事任免，有决定通过，还有决定不通过的，这也有监督作用。”在讲到全国人大常委会与地方人大常委会的关系时，彭真认为前者对后者有监督的职责：“说监督关系比较确切，说它在某些方面有指导也可以。”在讲到司法机关之间的关系时，他说：“上级法院对下级法院的审判工作进行监督，上级检察院领导下级检察院的工作，当然包括监督。”
2.人大的预算监督
预算监督是人大监督工作的重要内容，是对政府预算编制、执行、调整和决算进行的监察和处置活动，加强和完善预算监督，是有效防范、制约政府违法的有力手段，也是完善民主理财的必然途径。
1999年12 月25 日，九届全国人大第十三次会议通过了枟全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定枠，对宪法和预算法有关预算监督的内容进行了细化和完善，主要内容有：
一是先有预算，后有支出，提出了严格按预算支出的原则，细化预算和提前编制预算。
二是国务院财政部门应当在全国人大会议召开的一个月前，将中央预算初步方案提交人大财经委员会进行初步审查。
三是加强对预算超收收入使用的监督，中央预算执行过程中需要运用追加超收收入支出时，应当编制超收收入使用方案，向人大有关专门委员会和工作机构通报情况。
四是严格控制不同预算科目之间的资金调剂，中央预算安排的农业、教育、科技、社会保障预算资金的调减，须经过全国人大常委会的审查和批准。
五是加强对中央预算调整方案的审查工作。国务院财政部门应当及时向人大有关机构通报预算调整情况，在常委会举行会议审批中央预算调整方案的一个月前，将方案交人大有关专门委员会初步审查。
六是对待审查批准的中央决算草案提出明确的要求。
七是对中央预算执行情况及预算资金的监督提出明确要求。
该决定出台后，各地方人大参照相关规定结合本地实际制定了相应的法规。由于实际存在的各种原因，人大的预算监督仍存在许多问题需要解决。
一是预算编制的时间过程。以往每年预算编制时间不到两个月，由于编制时间短，难以细化，透明度差。
二是编制方法不合理。过去预算编制采用“基数加增长”的方法，使本年度核定的支出指标与实际情况差距较大，固化了财政资金在部门之间的分配格局，制约了经济结构和社会事业发展布局的调整。预算内外资金统筹安排使用程度较低，部门预算外收支脱离财政监督，政府预算内收支不完整。
三是预算草案过于简单。预算草案是按功能预算和类别预算编制的，只编制大类，重要的列到款，不列具体项目，造成“内行看不清，外行看不懂”的情况，可审度差，影响了人大审批监督的质量。人代会审议时，极简单的预算草案因印有“机密”字样，发不到代表手里，导致审批预算不见预算，只审预算编制报告。
四是预算的内容不全面。财政资金包括预算外资金和预算内资金。目前，政府提请人代会审批的是预算内资金。就预算内资金而言，按照枟中华人民共和国预算法枠第五十三条规定：不出现不平衡不属预算调整，上年结余，当年超收就可自行安排。还有把其他资金作为结转处理，报给人代会的资金占不到整个财政资金的50%。
五是执行预算的随意性大。由于预算未编制项目，把编制中就应解决的问题推到执行过程中，临时立项，随机论证。在预算执行过程中，批条子多。部门不知道财政有多少钱，自己不知道当年能花多少钱，造成预算执行过程中要钱报告不断，追加频繁，严重冲击了预算的正常执行，人大批准的预算形同虚设。同时，每年的预算下达和项目确定较晚，使大量专项资金集中在第四季度支付，影响了资金的使用效益，容易导致资金的挪用和腐败现象的产生。
六是人大监督机构薄弱。常委会没有专门的预算机构，人员少，缺乏审计手段，开展工作比较困难。
各种问题的存在造成了人大对预算运行各环节的监督不力。应不断地加强改进和完善：
一是保障时间。编制预算要有充分的时间，否则难以做到项目细化，科学合理；初审预算要有充分的时间，实行部门预算后，内容多了，本子厚了，上百本的预算，上千万个项目，没有时间保证无法完成初审任务；人代会审议预算的时间和常委会审议决算的时间要充分，如果会期太短，时间安排仓促，内容走过场。
二是提供资料。审批监督预算应具备三大资料：预算议案、审计报告、预算执行进度报表。预算议案要有案由、案据、方案三大要素构成。案由即预算编制和执行的报告，案据要说明充分，方案即预算草案要科学、合理、透明、完整。审计报告是人大常委会审计决算必不可缺的材料。因此审计部门要如实向人大常委会报告审计结果。政府应按月按季详细向本级人大常委会报送预算执行进度。
三是健全制度。在预算方面，虽然建立了预算和决算的审批制度、初审制度、审计制度、预算调整报批制度，但仅有这些制度显然是不够的，应在实践活动中大胆探索，创新制度，如听证制度，下级人大批准的预算向上级人大常委会上报的备案制度，编制部门编制预算后部门决定审计制度等。
四是健全机构。各级人大应设有预算委员会，为人大代表、常委会行使预算监督权做好一切准备，保证向会议提供高质量的材料。要加强代表培训，使他们具有一定的法律知识、业务知识，增强其使命感、责任感，代表人民行使好权力，提高人大预算审批监督的质量。工作机构的人员应是有经验，熟悉了解人民代表大会制度的内行。
3.关于人大个案监督
人大个案监督是各级人大及其常委会对同级审判、检察机关办理的重大典型违法案件依法进行的监督。从司法实践看，由于群众对某些司法机关腐败现象反映强烈，引导了人大司法监督的广泛开展。
（1）人大开展个案监督的法律依据主要有宪法第四十一条、地方组织法第四十四条、检察院组织法第三条、全国人大常委会枟关于加强对法律实施情况检查监督若干规定枠第十条等规定。
（2）开展个案监督的范围。一是司法机关应办理而不办理或者越权办理以及其他违反法定程序的案件。二是已经发生法律效力的判决、裁定和决定，在认定事实或适用法律上确有错误的案件。三是执行人员有严重违法失职行为的案件。
（3）开展个案监督的原则。实施个案监督，除遵循人大监督的原则，如依法监督、集体行使职权、不包办代替之外，还要坚持事后监督，不能在司法程序正在进行中介入监督，也不能对案件提出具体的处理意见，防止对司法独立的干扰和破坏。
（4）开展个案监督的程序。人大各专门委员会或有关工作委员会，可以根据人民群众的申诉申告启动监督程序，将有关案件向有关司法机关初步询问核实。专门委员会或有关工作委员会认为必要时，可以提请人大常委会委员长会议或主任会议决定，将有关个案交审判、检察机关办理，并要求在一定时限内报告办理结果。经专门委员会研究后，对办理结果不满意的，可以向委员长会议或主任会议报告情况，提出处理建议，如采用质询、特定问题调查等方式进行监督等。在办理个案监督时要避免“个人监督”案件，防止个别领导通过个人影响力对实体问题作出决定，干扰正常的司法办案。同时要实行回避制度，防止人大代表或常委会组成人员受某种利益驱动以个人特殊身份影响监督办案，造成新的错案。
二、加快制定监督法
1.制定监督法的必要性
监督权只有依法行使才能在不干扰其他国家机关职权范围内工作的同时，达到监督和保证宪法和法律获得遵守和执行。制定监督法的必要性有三个方面：首先是形成中国特色社会主义法律体系的需要。监督法是宪法、法律的重要组成部分，是法治国家必须具备的基本法律之一。其次是完善人民代表大会制度的需要。由于我国人大制度还不尽完善，常委会的职权还未能行使到位，制定监督法可以对人大监督权的行使加以具体化，更有效地预防并及时纠正各种违宪、违法行为和不当行为。再次是做好人大监督工作的需要。由于宪法和法律相关规定比较原则，而组织机构不健全，缺乏相应的程序规定，所以人大监督工作与国家的政治制度不相适应。只有通过制定监督法，使人大监督工作制度化、规范化、程序化，才能使人大监督达到既不失职又不越权的要求。
2.确立监督法的指导思想
监督法的指导思想以宪法为根据，贯彻党的基本路线、方针政策，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，总结我国人民监督工作的实践经验，从国情和现阶段的实际情况出发，对人大及其常委会进行法律监督和工作监督的内容、形式和程序作出规定，符合实际，切实可行。
3.对人大行使监督权的原则
根据宪法的有关规定，人大行使监督权，必须坚持党的领导，明确原则界定：一是依法行使职权原则。各级人大及其常委会应依照宪法和法律规定的权限和程序进行监督。二是集体行使职权原则。各级人大及其常委会按民主集中制原则集体行使监督。三是按分工行使职权原则。人大及其常委会和其他国家机关应当按照宪法和法律规定进行工作，既要保证宪法、法律的统一实施和遵守，又不能干扰行政权、审判权和检查权的正常行使。
4.监督法（草案）的基本内容
（1）监督宪法和法律的实施。规定各级人大常委会对“一府两院”工作开展执法检查的程序。
（2）听取和审议“一府两院”的工作报告已成为人大监督的基本制度。
（3）审查和批准国家计划、预算及其执行情况的报告，吸收了全国人大常委会制定的枟关于加强中央预算审查监督的决定枠和枟关于加强经济工作监督的决定枠的主要内容。
（4）对审判和检查工作的监督。根据法律规定和实际做法，对监督审判和检查工作的范围、原则、方式和程序作了相应的规范。
5.关于完善监督法（草案）的建议
（1）人大组织机构的完善。建议在全国人大和省级人大增设宪法委员会，作为监督宪法实施的常设机构。除负责立法监督工作外，还监督由全国人大及其常委会产生的国家机关及其工作人员的职务行为是否违宪、违法，并对违宪、违法的文件和行为提出处理意见的报告，由全国人大及其常委会审议通过。省级地方人大对本地方的违宪、违法行为和规范性文件的制定起“预审”作用，其最终处理权应在全国人大及其常委会。但省级人大可以对本行政区域内违反地方性法规、规章的行为和规范性文件作出处理，将处理结果上报备案。
（2）完善相关监督方式和程序。一是在全国人大和省级人大成立专门的办事机构，对报备的行政法规、地方性法规、规章及授权立法进行审查，并规定报备审查的具体程序。如办事机构发现有违宪、违法问题，应报送有关专门委员会审查；有问题因工作疏忽未能发现的，主办机构及人员应承担相应的责任。二是对有关问题的调查，应明确调查启动程序。三是人大代表或常委会组成人员对受质询机关的“再答复”仍不满意的，应作出明确规定，如规定处理有关责任人员的程序，经人大及其常委会审议通过后，可发生对该责任人员不利的后果。四是完善人大及其常委会受理申诉的有关规定，防止出现群众告状无门的现象。五是完善罢免职务的有关规定，应对各级人代会闭会期间人大常委会提出罢免案的问题作出相应规定，将罢免职务这一方式作为人大监督权处理结果的底线，尽可能应用到各监督活动中去。
三、在党的领导下实行各方面的监督
1.加强和完善执政党的监督
中国共产党是执政党，是建设中国特色社会主义事业的核心。党的主张代表和体现了人民的意愿和利益，党领导广大人民，将反映人民利益的国家意志上升为宪法和法律，并监督其实施，维护国家法令和政令的统一，这样就从法律和制度上保证了党的路线方针政策的贯彻落实。只有坚持党的领导，始终保持党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，才能保证民主法制建设的正确方向。在监督工作中，党依靠其核心地位，领导和动员人民群众、参政党、社会团体依法对所有的监督客体，特别是执政党的各级组织和干部进行监督。同时党还运用党内民主监督与制约机制。对从政的党员领导干部实行严格的监督。党的监督职能体现在：一是党通过各级党组织和纪检机构实行政治监督，保证政治方向、政治原则和重大决策的贯彻。二是党通过国家机关推荐选派干部，实行组织人事监督，以保证民主集中制原则的顺利执行。三是党通过各级党组织和纪检机构，实行党纪监督，保证党员干部带头遵纪守法，保证党的队伍的纯洁，保证国家机关的清正廉洁。
为了充分发挥执政党的监督作用，还要进一步完善党内监督：党必须依法实施监督。党在宪法、法律范围内活动，依法律程序进行监督，保证党员和党组织依法办事。党必须对权力进行合理分工，使之相互制约，避免权力过分集中。“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”①因此，实现党政分开，建立权力之间的制约机制，是改善党的监督的关键。
2.发挥各民主党派的民主监督作用
各民主党派是我国政治联盟的参政党，是中国共产党的亲密友党。他们参与重大国策的协商，参与国家事务的管理，是进行法律监督的一支重要社会力量。中国共产党领导的多党合作制度和政治协商制度，能够有效地发挥各民主党派的监督作用。民主党派的监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分。各民主党派通过建言献策，提出批评建议，监督宪法、法律法规的实施情况；监督执政情况、大政方针和重大决策的制定、重点项目的建设以及群众关心的重大问题和党员领导干部履行职责为政清廉等。在推动民主法制建设的进程中，要使民主党派的监督职能制度化、规范化、程序化。
3.各社会团体的监督
各企事业单位、城乡自治组织、社会经济实体参与社会生产活动，在宪法、法律范围内活动，从维护自身的经济利益的目的出发，有权对国家机关实行监督。各人民团体和其他社会团体，作为各自阶层和特定群体利益的代言人，也要从维护本社团及成员利益的目的出发，通过参政议政、协商对话、利益表达等活动，发挥各自的监督作用。
4.舆论传媒的监督
舆论传媒监督主要是通过报刊、广播电视、因特网等新闻传媒以揭露违法犯罪、批评存在的问题、披露不正之风等方式进行社会监督。舆论传媒监督具有社会性、及时性、广泛性、客观性、真实性等特点，其监督效力具有威慑力、震撼力。在经济社会发展过程中，新闻工作既要发挥党的喉舌作用，又要反映人民的心声；不但要重视新闻监督的政治宣传作用，还要发挥其法律监督的作用，正确表达国家意志和人民意愿。要加强新闻工作立法，对新闻监督的性质、内容、范围、权限、方式等作出明确规定。在保障新闻工作者的权利，强化其法制观念和职业道德的同时，还要防止其利用新闻监督权牟取私利，防止其因不正当行使新闻监督权利而干扰司法机关依法独立行使司法权，影响公民正常生活。
5.人民群众的监督
人民群众依照宪法、法律对各级国家机关及其工作人员实施监督。宪法规定，一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督。人民对于任何国家机关及其工作人员有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关及其工作人员的违法失职行为，有权向有关国家机关提出申诉、控告和检举。
人民群众的直接监督体现在：第一，各级人大代表要受原选举单位或选民的监督，如不称职，原选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免他们选出的代表。第二，县级以上地方各级人大常委会受理人民群众对本级人民政府、人民法院、人民检察院及其工作人员的申诉和意见。第三，贯彻枟信访条例枠，各级政府和国家机关及其工作人员要处理人民群众的上访信件，核实与答复相关情况，化解各种社会矛盾。为了发挥人民群众的监督作用，还有待于在监督的制度化、法律化方面做大量的工作。
党的十六大将全民族思想道德素质的提高作为全面建设小康社会的目标之一，并且提出要“切实加强思想道德建设。依法治国和以德治国相辅相成。要建立与社会主义市场经济相适应，与社会主义法律规范相协调，与中华民族传统美德相承接的社会主义道德体系”。把依法治国与以德治国紧密结合起来，是党和国家在治国方略上的新发展，具有深远的历史和现实意义。
