取之于有能，用之于急需——对税收“取之于民，用之于民”传统说法的再认识
“取之于民，用之于民”这句短语，恐怕是当今中国关于税收基本性质、作用的知名度最高、传播最广泛的主题词了。
30多年前，我刚踏入税务局的大门，听到的第一堂课，就是“社会主义税收的性质是取之于民，用之于民”。
30多年后的2007年，税收宣传月前后，国家税务总局机关报《中国税务报》每天头版仍然特设一个“税收取之于民，用之于民”的小栏目，对其基本内涵进行不厌其烦的阐述。
也许，“取之于民，用之于民”仍然是迄今为止关于税收性质最通俗最简明的概括。笔者认为，如果着眼于税收知识的普及，这样说是有效的，但是若着眼于提高，还这样说，则是一种“好读书不求甚解”的表现了。
对当今中国和世界各国税制稍有研究的人都知道，现实的税收收入和财政支出结构也在在表明，关于税收性质的准确阐述应该是如本文题目所说“取之于有能，用之于急需”。
税收是政府依照法律规定，为了实现国家职能和向国民提供公共福利的需要，而主动参与法人和自然人的财富分配，取得财政收入的一种形式。
理论上，国家征税的目的是无一例外地为全体国民提供公共福利，它内化的基本原理是类似市场交换的互惠互利的买卖关系，税收是公共物品和服务的价格，因此它应该向全体国民收取，毫无例外。这种交换概括起来就是“取之于民，用之于民”。但是，在实际执行中，要想从纳税人的收入或财富中切下一块的同时，既不伤税本，又公平合理，还简便易行，绝非容易。古今中外历史上，因为税收制度引起的矛盾乃至革命还少吗？所以，无论中外，都有一些哲人总结出了一些征税的基本原则。
早在公元250年左右，中国西晋思想家傅玄就提出了制定和判断赋税善恶的三个原则：一谓“用之至平”，即公平税负；二谓“积俭而趣公”，即为公共需要而征税；三谓“有常”，即税负要规定明确并且相对稳定。而在西方，17世纪以后，欧洲进入到自由资本主义时期，古典经济学家不约而同地提出自己的赋税原则，其中最著名的当属亚当·斯密的四原则，即平等原则、确定原则、便利原则和最少征收费用原则。而德国经济学家瓦格纳（1835—1917）提出的原则集中了前人与同时代人的学说，给税收规定了四个方面十条原则：一、财政政策原则——①收入要充裕；②税收要有弹性。二、国民经济原则—③慎选税源，保护税本；④慎选税种，不妨害经济；⑤以国民所得为资源，不可侵蚀资本。三、社会正义原则—⑥普遍课征；⑦负担平等。四、税务行政原则—⑧确实；⑨便利；⑩征收费最少。
在我国，1990年国家税务总局首次明确了中国税收的治税原则：法治、公平、文明、效率。
无论中外，无论时代，各种税收原则都无一例外地将公平置于首要位置。
之所以要把公平置于首要位置，原因在于，国家提供的公共福利是非排他性的，就像阳光雨露一样，普施于所有国民，这方面最典型的例子莫过于国防。保卫国家免受外敌侵犯，使国民有一个和平安定的环境，是各国建立军队的根本目的。而和平环境的受益者是全体国民，没有例外。因此，按照平等交换的原则，凡受益者也就是所有国民都应该为此缴纳费用——税收。
但是，如果再深入思考的话，我们就会发现，从受益的程度而言，每个人的情况和感受各各不同。例如，同是国家和平、社会安定的服务，富人与穷人的感受和受益程度就不相同。富人财产多，他们对和平安定的环境需求更殷，因之也受益更深；穷人财产少甚至无产，无论是战争抑或是治安混乱，对他们来说，除过人身安全没有什么可损失的。因之，他们对和平安定环境需求不强烈。假如一个社会财富分配不公，贫富悬殊的话，穷人反倒认为安全的环境是对他们改变现实状况的束缚，这时，他们有可能做的不是服从秩序，而是向其挑战。纵观历史，大多数的造反与革命都是穷人掀起的，有一句名言是这样说的：无产阶级在革命中失去的只是锁链，得到的却是整个世界。认识这一点，对每个人尤其是对负有分配资源之责的执政者非常重要。
即便是公共物品，由于资源配置的地域不同，时间的先后以及量的充分与否，也在客观上存在着受益程度的不均衡，还由于个人对公共物品享用的主观偏好等因素，使国民对公共物品效益的评价在主观上存在着差异。
另一方面，从国民对税收负担的能力看，也存在着由于收入差距形成的较大差异。2006年我国财政总支出数为40213.16亿元，上年年末全国人口总数为130756万人，以此匡算，2006年全国人均纳税2878.34元。而2006年全国农民人均纯收入为3587元，全国城镇居民人均可支配收入11759元。假若以此平均计算，农民人均税负达80.24%，城镇居民人均税负24.48%。农民税负之重达到了无法承受的程度。更遑论全国当年还有6000多万收入在贫困线以下的农民和城镇居民，他们的人均年收入不到683元（2005年国定贫困线标准），如果要他们缴税的话，全部收入都交出去还不到人均纳税数的四分之一。
由此可见，税收公平说起来容易，实际做到绝非容易。
公平必须从形式上的公平上升到实质上的公平，才是真正的公平。
这里，不妨以人头税为案例，进一步说明何以形式上的公平会导致实质上的不公平。
中国和外国都曾经有过向百姓征收人头税的历史。人头税是一种以人头也以户为征收对象的税种。其税额有固定和非固定的两种。前者不论是否有财产，均按人头征收；后者主要是将人按财产分类，财产少的税额低，多的税额高。人头税一般有免税的人群，能获得这一特权的多是王公贵戚、功臣或者老弱病残、鳏寡孤独。在中国，早在战国时期齐、魏等国就有征收人头税的记载。汉代人头税的类别有口赋、算赋、献赋、户赋四种。前两种不分贫富，凡达到法定年龄都必须缴纳，献赋则没有年龄区别。户赋是户籍税，可以说是以家庭为单位征收的“人头税”。《淮南子·汜论训》和《史记·张耳陈余列传》分别有“头会箕敛，输作少府”和“头会箕敛，以供军费”的记载。“头会（kuài）箕敛”的意思是：按照人头征收赋税，用畚箕盛装征收的谷物。“少府”是“掌山海池泽之税，以给供养”的机构。汉代以后，人头税不绝于缕。直到公元1724年，清雍正帝依例明代“一条鞭法”，将按人头征收的丁银摊入田赋，改按地亩征收，是谓著名的“摊丁入亩”，从此才彻底结束了对百姓普遍征收人头税的历史。
在西方，早在古罗马时代就有人头税。中世纪的欧洲各国普遍征收人头税。以英国为例，1377年，英国国会同意国王开征人头税，成年男性每人纳4便士，对富人则课征高达4英镑的人头税。这个税遭到了强烈的反对，因此激起的农民起义差点推翻了国王。直到近代，还有国家开征人头税，但其目的已非财政收入，而是作为政治工具，如美国南北战争中，南方各州政府对选民征收人头税，意在限制黑人参加选举。另如加拿大，对华人移民征收人头税，意在限制移民等等。
人头税最大的弊病是其不恤贫穷的普遍征收，和不分贫富的无差别征收。国家在征收人头税时基本不考虑纳税人的负担能力和不同纳税人的财产状况。人头税占穷人收入的比例要比富人的高，因而它在税负上是累退的，是显著不公平的，无论中外都遭到纳税人的反对和反抗。如今人头税在各国已基本消失。
由此可见，由受益原则，也即“用之于民”推导出来的“取之于民”，只是一个形式公平的说法，在实践中无论是按照个人的实际受益情况还是按照个人的纳税能力考量，不加区分的征收都是行不通的。
在实践中真正能行得通的征收原则是量能纳税原则，也即本文前面所说的“取之于有能”。这个原则认为，国家应该根据一个人所能承受的负担来对这个人征税。这个原则在某种程度上支持了这样一种主张：所有国民都应该作出“平等牺牲”来支持国家。可是，一个人的牺牲量不仅取决于他支付税收的多少，而且还取决于他的收入和其他环境。一个穷人缴纳1000元的税可能要比一个富人缴纳10000元的税作出的牺牲还大。
于是，根据量能原则，又进一步得出了两个平等观念的推论：纵向平等和横向平等。
纵向平等原则认为，能力大的人应该缴纳更多的税。现行个人所得税的累进税率设计比较好地体现了这一原则，也就是说通过对不同的利润设计不同的递进的税率的方式体现了对高收入者多征税的理念。此外，财产税的设计也体现了这一原则，以中国现行税制为例，财产税类有车辆购置税、房产税、车船税、契税等，从不同方面对财产所有人的存量财产或财产转移行为进行征税，在总的受益原则下又有所侧重，达到了实质的公平。拟议中的遗产税和赠与税与财产税有着相同的作用。与上述相比，目前仍占中国税制主体的流转税就有违反纵向平等的嫌疑。流转税向所有商品和服务的购买者征收，实行比例税率，这就导致穷人实际承受的税负要比富人高，其税负呈累退状态。但流转税中的消费税是对有选择的商品（奢侈品、非生活必需品、高耗能商品等）征收，因而符合量能纳税原则之纵向公平。政府对流转税的累退性是清楚的，但为税收成本计，不得不在现阶段仍然将流转税作为主体税收。对其弊病，可以在财政的再分配环节，以对穷人补贴的方式稍作补救。
横向平等原则认为，有相似支付能力的人应该缴纳相等的税收。按照这个原则，对同类收入的人或征收个人所得税，或征收财产税，都应该适用相同的税率，也就是要是比例税率，就同是比例税率，要是累进税率，就同是累进税率，对任何一方的优惠，就是对另一方的歧视或不公平。但是横向公平有时也深究不得，因为每个人的情况都各各不同，虽然有相同的收入，但个人的负担、家庭、健康情况都会影响对税收公平的感受和评价。对此，有的国家的个人所得税法对此有一些特殊条款，可以根据特殊情况调整相应税收，但中国的个人所得税法目前还不能对此作出调整。由此又可见，绝对的公平是做不到的，能够做到的只是相对公平。
如此，从对最终的各类的人等纳税情况的统计分析中，我们就可以看出，税收的“取之于民”是怎样平稳地转向“取之于有能者”的。
先以美国为例。美国是世界上税制较完善的国家。高收入者是美国纳税主体。据统计年收入在10万美元以上的群体（美国人均年收入2004年为3.5万美元）占美国总人口的20%，但其所缴纳的税收占美国个人税收总额的60%以上，2004年，美国联邦税收中，个人所得税所占比例为43%，居各税之首。美国经济学家曼昆在其《经济学原理（第三版）》（机械工业出版社2003.8）中提供了一个统计表，可以帮助我们认识美国税收在不同收入阶层中的负担情况。根据这一统计，最穷的家庭税收负担率是5.3%，最富的家庭负担率是27.4%，收入最高的1%家庭的负担率则达到了32.7%。税负呈现为明显的倒金字塔结构。再从收入方面看，最穷的集团赚到了全部收入的4%，支付了全部税收的0.9%；最富的五分之一人群赚到了全部收入的53.2%，并支付了全部税收收入的65.4%，其中最富的1%人群，赚到了全部收入的15.8%，支付了全部税收的23.1%。假如把政府对民众的转移支付考虑进去，例如社会保障和福利，那么最富的家庭集团即使在扣除转移支付后，仍把其收入的四分之一左右交给了政府。与此相比，贫困家庭一般得到的转移支付大于他们所缴纳的税收。最穷的五分之一家庭集团的平均税负不是5.3%，而是接近于负的30%，也就是说他们的收入因此提高了30%。
我国香港特别行政区的税源结构亦是倒金字塔形。2005年至2006年纳税年度，香港337万工作人口中，只有112万人缴纳薪俸税，其中纳税金额最高的10万人贡献了政府薪俸税收入的58.2%，2006年排名第一的打工皇帝纳税高达1.1亿港元。（《凤凰周刊》2006年第12期）
我国缺乏这样详细的统计，但从国家税务总局有关负责人披露的工薪阶层2005年缴纳个人所得税的数据来看，也体现了量能纳税的原则。“2005年，全国年工资收入25万元以上的纳税人占工薪阶层纳税人数的0.48%，缴纳的工薪所得税占工薪所得项目税额的14.63%；北京市工薪收入6万元以上的纳税人占工薪阶层纳税人数的9.52%，缴纳的工薪所得税占工薪所得项目税额的74%；广东省广州市和佛山市年工薪收入7.2万元以上的纳税人占工薪阶层纳税人数的比重分别为8.68%和1.34%，缴纳的工薪所得税占工薪所得项目税额的比重分别达到60.9%和46.5%。”（《中国税务报》2006.5.19）
关于对富人为什么要多征税，还有一种说法，认为他们占有社会公共资源多，所以应该多纳税。笔者认为，对自然人和法人占用公共资源，国家应通过收取资源占用费的方式进行弥补，而没有必要通过税收方式补偿，因为税收的功能主要在于对宏观公共服务和物品定价，要求其对微观领域的产品定价是超越其功能，最终只会使税收庸俗化，并使其性质模糊不清。
较之于笼统的“取之于民”，量能纳税也即“取之于有能”是对税收真实收入来源更具体也更合理同时也是体现了实质公平的解释。富人受益于国家的公共服务和公共物品较多，因此理应多负担一些税收，从实际情况看，他们也有能力较穷人多负担一些税收。与此同时，穷人少负担税收，既是因为他们享受公共服务和公共物品少，也是因为他们的负担能力确实有限，假如不分贫富地“取之于民”，实际上违反了普世的人权原则。世界各国税法普遍规定对最低生活费非课税原则和对维持基本生存权的财产不课税的原则，其遵循的就是人权原则，而在人权原则中生存权是最低限度的人权。
要强调的是：取之于有能，并不意味着穷人就永远可以不尽纳税义务。人是能动的，通过个人努力和社会帮助，贫穷状况就会逐渐改善，这时他们就自然而然地进入到“有能阶层”，开始履行对社会也是对自身福利的应尽责任。
接下来，再说“用之于民”的具体化“用之于急需”。
应该说，与“取之于民”的笼统、不切实际相比，“用之于民”的概括要准确得多。但若较真、若细致言说的话，“用之于民”在时间、空间、程度方面还是可以有许多说道的。
不错，税收依其性质，取之于民众，也必须用之于民众，具体说就是民众的公共福利——公共物品与公共服务。
公共福利可分为两类，一类是常规性的，一类是应付急需的。前者包括国防、外交、公共安全、一般政府公共服务、社会保障、三农、教育、医疗、基础科学研究、环保、文化体育广播事业等，主要花费是硬软件基础建设投资和日常运转维持费用。后者包括用于帮助贫困地区建设发展的转移支付资金和用于应付急需的各种预备金，比如天灾人祸、特别救助等等。
在财政预算中前者是个常数，一般只是随着国家每年经济增长进行微调，不可能有大的变动，但在其内部的再分配上，却可以根据需要及轻重缓急进行调整。而后者则可以在分配上有较大的灵活性，一方面因为贫困落后地区只是相对而言，随着时间的推移，经过自身努力和外部帮助，完全可以逐步接近与发达地区的距离，从而减少转移支付；另一方面，因为“天有不测风云，人有旦夕祸福”，不论何时何地乃至哪个行业都有可能发生预算经费不敷使用的非正常紧急情况，这时候，政府就可以通过动用预备金和对预算的再调整给予帮助。所谓税收“用之于急需”，从宏观上就指这一方面和这一块资金。用之于急需就是公共财政分配要有重点、要有倾斜性，因为社会发展是不平衡的，而公共财政的目标则是均衡；因此，通过再分配的不均衡以使失衡的天平向中点靠拢，就是政府的任务，这既是哲学的辩证法，亦是实践的辩证法。举例说明，比如当国家领土安全遭遇威胁时，国家就可以动用预备金甚至调减压缩地区、部门预算，以将资金用于巩固国防方面。再如，当某地遭遇特大自然灾害时，国家也可以动用预备金或动员社会力量以帮助受灾地区进行恢复。
“用之于急需”还有一个题中之义，就是对当下社会公共物品和服务分配中的不公平现象进行纠正和弥补。我国现实存在的地域发展不平衡，城乡差别、贫富差别就是以往公共物品分配不公平的后果。如果说以往的不公平是因为效率和更急迫的任务考量，有其阶段性的合理性的话，那么，今天“先富起来的地区和人群”，也就是“有能者”有道义责任和义务，把更多的发展机会和公共物品让给后发展的地区和弱势人群，让改革和发展的成果如阳光雨露普施于每一个地区和所有人群。这是中国公共财政的“当务之急”！应通过制度将其固定下来，而不应是权宜之计。
理论上说，一个国家的公共福利需求是无止境的，具体说来，在一个正常发展的国家，其公共福利中的公共物品与公共服务的资源配置两个方面，一般呈现出前期前者高，中长期后者高的曲线。表现在资源配置上，就是由普遍的“用之于民”向“用之于急需”的转变。从社会的需求上，从施政的轻重缓急等方面看，这都是符合逻辑的必然现象。
笔者之所以要讲述这些属于常识的道理，是因为中国的特殊国情。过去，政府虽然在理论上明确“税收取之于民，用之于民”，但在实践中，并没有确立“公共财政”也就是税收只能用于公共福利的理念，加之全民所有制、计划经济的体制，致使财政分配出现了许多越位、错位、缺位的现象，计划经济时期，政府过多地强调经济职能，财政预算大比重地投入到经济建设之中，而忽略了本该由政府为主提供的公共物品和服务，如社会保障、教育、医疗、卫生等民生要务。同时，在城乡之间、地域的西部与东部之间，资源配置也不均衡，造成了发展的不平衡和贫富差距等等。
因此，重新强调税收的公共职能特别是其“用之于急需”的分配侧重，既是一种矫正，也是一种让全社会民众都能平等享受公共福利的要求，同时，还是让后发展地区和弱势民众心理平衡，感到在国家这个大家庭中有依靠有保障，从而达致社会和谐，人民幸福、安康这一每个国家征收税收的终极目的。
