税收有没有兄弟，若有，都是些谁？如果按照税的性质——国家凭借法律授权向国民征收的财政收入——遴选，还真找不到第二个。但若把这个标准放宽，以国家财政收入的来源遴选，则可以和税收称兄道弟的有若干个：价格和使用费（国有企业利润、红利、各种收费）、公债，还有彩票等等。本文不拟对税收的各个兄弟逐一介绍，只想把笔墨重点放在它的兄弟之——公债身上。
虽然公债与税收同为现代国家的重要财政收入项目，但是两者显然不可同日而语，论法律地位，明显税收的位阶要高于公债，在我国，税是宪法规定的国民必须履行的义务，但公债则不具有这样的加持，它只是每年全国人民代表大会批准的国家财政收入预算的一个项目而已。再若论两者各自占财政收入的比例和绝对额，税也当仁不让，读者将这里搜集到的2002年我国税收和公债的统计数字稍加比较，就可见一斑。
税收是预算的主体收入，公债一般只是补充，而且公债的出现必然伴随着赤字——一国的财政支出超过财政收入的符号，公债收入越大，赤字也越大。
所以，若论正统，税收是嫡出，公债是庶出。若论年龄，税同国家一样古老，肯定是大哥；公债的出生则只是近现代的事情，只能是小弟。若论作用，税收是主力，公债是替补。无论怎样比较，公债都是小辈；然而，这个小辈并不是可有可无、无足轻重的角色，它和大哥相互分工，各有侧重，为促进一个国家财政收入构成的合理、互补和支出的公平、效率发挥着不可或缺的作用。
但是，对公债的性质及作用，纳税人甚至征税人都不甚了解，也许还有偏见、厌恶，这实在是对公债的误解。因此之故，笔者想把税收的这个小兄弟好好写一写，一是为其正名，二是充分发挥小老弟的作用，别让税收老大哥独占了风头，也别让它独挑了重担，尽可能让兄弟们八仙过海，各显其能，为了共同的目标——纳税人的福利最大化——而贡献力量。
一、诞生于战争需要的公债
所谓公债，教科书的定义是：政府依据其信用取得收入的方式，它形成了以政府为借债主体的债务关系（蒋洪主编：《财政学》）。公债具有自愿性和有偿性的特点。根据不同的标准，公债可以划分为各种类别：按债权人分类，可分为内债和外债；按发行主体分类，可分为政府部门公债和公共企业部门公债；按经济用途分类，可分为生产性公债和非生产性公债；按利率分类，可分为固定利率公债和浮动利率公债；按偿还期分类，可分为定期和不定期公债；按流动性分类，可分为上市和非上市公债；按担保条件分类，可分为担保公债和无担保公债；按应募条件分类，可分为强制和自由公债等等。
公债早在公元前的古希腊、古罗马就已出现，那时的国家入不敷出时，就向商人、高利贷者和寺院借债。12世纪末，意大利由于诸侯战争的需要，产生了现代意义上的公债。公债的确立则发生在17世纪的荷兰。此时的欧洲已进入了资本主义阶段，但各国之间或各国在海外开疆拓土的殖民过程中仍然经常发生战争，一旦战争爆发，需要紧急动员大量的资金和物资，但是各国王室并没有这样的积蓄和财力，要临时征税既容易引起国民对战争的反感，而且不一定就能得到议会的同意。情急之下，战争国政府就想出了向已经羽翼丰满的工商业者借债的方法，以解燃眉之急。而当时，由于欧洲工商业的迅猛发展，工商业者也具备了借贷的财力。亚当·斯密说：大商人和大制造商“贷款给政府，甚至一刻也不会减少自己经营贸易和制造业的能力。反之，他们普遍会增加这种能力。国家的紧急需要会使政府在大多数场合以极为有利于贷款人的条件借款。它给予最初债权人的债券可以转移给任何其他的债权人，由于普遍信任政府公正，一般在市场上的售价高于最初支付的数额。商人或有钱的人由于贷款给政府而赚钱，不但不会减少，反而会增加他的贸易资本。因此，当行政部门允许他参加新债的首次发行时，他一般认为这是一种优待。因此，商业国家的人民有贷款的意向或意愿。”（《国富论·公债》）
你有意，我有情，各得其所，借贷双方一拍即合，公债——国家在税收之外的另一种收入形式——诞生了。
最初，各国借款时是没有特别保证的，凭借的是王室或政府的信用；但当这种方法难以为继时，他们就指定或抵押特种资源来借款；再后来，政府开始课征新税以建立偿债基金。偿债基金的建立使政府发现以此为后盾，可以更容易地举借新债，从而引成一个借新债还旧债的循环，政府的可用资金一下子扩大了许多。因而，当战争结束时，它们也不打算还债，而是把这笔资金转用到公共项目建设方面。
与亚当·斯密同时期的一位研究者（注：引自《国富论》，斯密未注明研究者姓名，但据后世研究可能是平托，亦可能是梅龙）注意到了这种现象，他认为“欧洲各负债国的公债，尤其是英格兰的公债，是加在国家其他资本之上的一笔巨大资本的积累，有了它，国家的贸易得到扩张，制造业得以扩大，土地的耕种和改良也大大超过了单用其他资本可能达到的限度”。
“有心栽花花不开，无意插柳柳成阴。”这样，欧洲各国在无意中创造和发现了国家收入的一种新来源、新形式。尽管公债不同于税收，是要偿还的，但是通过政府的运作，完全可以既不形成大的负担又使政府可以有机动财力使用。特别是将公债用于建设（创造良好的社会经济环境）的举措，使政府从“守夜者”的角色扩大到服务的角色，因而更能主动解决一些市场经济的外部性所导致的问题，有利于强国富民。公债的出现，可以视做政府职能扩大的一个转折点，它对后世的影响是非常深远的。
需要思考的是，公债何以产生于欧洲而不能产生于东方或者中国。17世纪的中国，正届明末清初。明末，200多年的统治积累的矛盾已到了总爆发的时候，内忧外患齐齐袭来。面对农民起义和清兵犯关，明王朝国库拮据，左支右绌，难以应付，明廷能想出的办法只是向老百姓伸手，先后开征了三项战争税：辽饷、剿饷、练饷。百姓本来就因为天灾人祸处在水深火热之中，“三饷”更加重了他们的负担，税虽然勉强收上来了，但民心却失了，明王朝最终仍然难脱覆亡的命运。
明末帝崇祯是个励精图治的皇帝，他也知道增税是饮鸩止渴的办法，但却无计可施，只能在官员要求加税时说“勉从廷议，暂累吾民一年”。可是这杯毒酒一旦喝下就欲罢不能了。
为什么明王朝不能像欧洲各国那样，以向工商大户乃至百姓借款的方法来缓解财政危机，同时又不至于增加百姓负担和引起反抗呢？一是想不到，二是没条件。
想不到是专制王朝的必然。专制社会中百姓的财产乃至生命都属于皇帝，皇帝可以予取予夺。以税收的名义向百姓索取只是为了维持国家秩序，并不表示从此就缚住了王朝的手脚。向百姓借钱属于平等的财产借贷，有借就得有还，这对视“九州之田，皆系于官”（《明·大诰》）的王朝看来根本是不可想象的。税收之外，历代专制王朝曾以“捐纳”、“捐例”、“捐输”、“捐监”以及出卖僧人度牒等方法，要求民间自愿贡献银两或实物以换取爵位、官职、学位、免税特权等，但这不是借贷，而是卖官鬻爵换取收入的一种赤裸裸的交换，而且只能临时应急却无助于缓解财政困境。没条件则是当时的民间社会并没有产生类似欧洲各国的富商大贾。中国古代统治者一贯重农抑商，以封闭的自然经济为满足。即便到了明末，有了些许商品经济萌芽，工商业者也没有积累起足够的财富，而且即就是有点财富，他们也断不敢张扬，明太祖朱元璋严酷打击江南富户的血淋淋的历史，他们怎能忘记。所以，借债的土壤也不具备。
公债出现后，经济学家就迅速展开了对公债效应的研究，重点集中在公债与税收的关系以及它对私人投资的影响等方面。其中英国古典经济学家大卫·李嘉图（1772—1823）的公债等价定理最为著名。李嘉图指出：政府为财政筹集资金时，不论是采取增税还是发债的方式，就其经济效果而言是没什么本质区别的。简言之，李嘉图表达的是这样一个命题：无论政府是以课税的形式来弥补财政支出，还是以举债的形式来弥补支出，或者是两者并用，对个人经济行为的影响是无差别的。亦可以这样理解：为政府筹集资金而采取何种专门措施是无关紧要的，因为通过发行国债的政府融资仅仅是延迟了的税收，虽然政府以国债形式融资支持部分财政支出，从而减少了当期征税，但由于债务终究是要由未来的增税偿还的，因而它与现时税收从某种程度上讲是相似的，这也就是“等价”的实质含义。
马克思也认为：“借债使政府可以抵补额外的开支，而纳税人又不会立即感到负担，但借债最终还是要求提高税收。”（马克思：《资本论》第1卷）所以，他把公债称做“税收的预征”。
李嘉图的定理是针对18世纪末19世纪初欧洲各国公债使用情况作出的，是对现实的概括，但是时移世易，各国对公债的使用方向有了很大的变化，因此这一定理并不一定适合于20世纪迄今的各国现实。
公债获得肯定并迅速成为政府得心应手的财政工具是在20世纪二三十年代西方经济危机发生之后。英国经济学家凯恩斯认为危机的根源是社会有效需求不足，依靠自由放任的市场机制是无法解决这一问题的。这个时候，政府应该站出来，为扩大需求助一臂之力。他开出的药方在扩大消费方面是采用累进所得税的方法，削富济贫，增加穷人的收入；在投资方面，则是政府实行赤字预算与适度的通货膨胀政策，通过政府采购与政府投资，来拉动全社会的投资。并且他认为刺激投资与刺激消费相比，对扩大需求来说，前者更重要。因为投资具有连锁的“乘数效应”，一个行业的发展会拉动多个行业的发展，从而扩大总需求。
凯恩斯的主张与美国总统罗斯福的政见不谋而合。罗斯福将赤字财政与通货膨胀的关系说得更明白：“既然难为无米之炊，为了拯救银行和保险公司、抵押公司以及铁路，为了照顾成百万濒于饥饿边缘的人民，在今后几年内，政府将不得不大量借债；政府可以靠投资保持偿付能力，如果公债比国民总产值增加得慢，就不会出现崩溃；如果提高购买力，物价就会上升，销售的商品也更多，工资必须随物价上升而提高，但这并不意味着不健康的通货膨胀和物价飞涨。”罗斯福在20世纪三四十年代实行了政府主导的积极财政政策。通过实行赤字财政和大量发行公债，推行了以改革、复兴和救济为核心内容的新政。他拨款33亿美元成立了公共工程署，兴办公共工程。以扩大政府开支来弥补私人投资下降出现的空白。1933年至1937年间政府拨款120亿美元进行水利建设、造林、修路等公共工程，其中包括庞大的田纳西水利工程，并采用以工代赈计划，鼓励失业人员参与，吸收了几百万失业大军。在短期内全国新增加了10%的公路、31%的医院和65%的学校。罗斯福新政实际上是凯恩斯主义的一次大规模的实验，就是通过国家干预经济生活的方法来调节经济，克服危机。到1936年，美国经济已接近于1929年危机前的水平，失业人数减少了一半，人民生活有所改善，国民经济得到恢复。
二战结束后，美国政府继续实行凯恩斯主义。有“美国凯恩斯”之称的经济学家阿尔文·汉森指出，战后美国的头等大敌是失业。他提出的对策主要就是租税政策，具体包括举债、调整所得税等。汉森认为，在公共支出日益增加的今天，租税政策对稳定经济，保证充分就业举足轻重。过去人们一直以为，举债就是把钱从公众的腰包转移到政府的口袋，政府的钱袋鼓起来了，公众的囊中却变得羞涩了。但事实并非如此，只要运用得当，公众手中反而可能更宽裕。有节制的举债，较之苛税筹集资金，效果不可同日而语。重税既让民众心生怨恨，又令投资消费锐减。如果政府用举债取而代之，并形成习惯，需要自然上得来。
自此，自觉地、经常地利用公债而不是将之作为临时性的应急措施，成为二战后美国历届政府的宏观调控措施。当经济过热时，就会采取抽紧银根的货币政策；当经济增长缓慢时，财税扩张政策就会被采用，通过财政赤字预算增加政府支出，以刺激经济增长，扩大需求。这既是宏观经济理论的突破，更是政府职能因应社会经济形势变化不断扩大的必然。尽管在公债理论及其效应方面的争论一直不绝于耳，但美国政府的赤字财政始终存在，成为战后世界上最大的债务国。冷战结束后，克林顿政府一度实现了财政盈余，2001年小布什上台时克林顿留下的财政盈余达到1280亿美元，但小布什通过减税和两场反恐战争立马又使财政出现了赤字，2005年美国的财政赤字达到了创纪录的3190亿美元。
应该看到，通过实行赤字财政，发行公债，扩大公共开支，以达到应付通胀、解决失业等问题的目标，是西方国家的普遍现象。以日本为例，1973—1975年的经济危机出现后，日本政府为了刺激经济增长，采取了一些行之有效的扩张性措施。主要是大量增加公共事业的投资，以期引起更大的乘数效应，结果促使1975年、1976年两年工业增长了10.8%。1978年，日本政府编制了一个“异乎寻常”的大预算，公共事业投资预算一下子增长了34.5%，使日本的经济增长率在以后的10年中，名列主要发达国家的前茅。
中国最早的公债发行出现在清末的1894年，自此之后就一直没有停止过。新中国成立后，政府也一直利用公债筹集建设资金，但相对来说规模不算太大。改革开放后，特别是1994年《中华人民共和国预算法》实施以后，规定中央财政不得向银行透支，财政赤字只能通过发行公债来弥补，公债发行规模由此激增。1994年公债发行规模率先突破千亿元大关，大约是上年的一倍半，到1997年达到2458亿元。这一时期的公债发行总量为9977.72亿元，约为前15年公债发行额的3倍。进入20世纪90年代以来，公债的发行规模几乎是几何级数增长，远高于同期财政收入和GDP的年均增长速度。1998年以后，我国出现了新中国成立以来仅见的通货紧缩，为了推动内需，政府采取了扩大国债发行，增加财政投资的积极财政政策（在其中不难看到凯恩斯主义的影子），导致国债发行额连创新高，至2005年余额已达到32933亿元。
二、公债与税收的互补关系
亚当·斯密在他的那本古典经济学的开山之作《国富论》中将一国的“一般收入或公共收入的来源”归纳为三个部分：一是“属于君主或国家的资源或收入来源”，这主要包括君主个人的财产收入和国家资源，如土地、矿产的收入；二是赋税；三是公债。但公债是一种不同于前两项的特殊收入，所以斯密对其在归类上显得有些犹豫，从大类上他将公债归于国家收入，但在小类上，他又将其与前两项作了区隔，另辟一章论述。
《国富论》写就距今已200多年了，世界发生了巨大的变化，但一国的公共收入来源仍然不外乎这三个方面，变化只在细微之处。如仍实行君主制的国家日益减少，而且即便实行君主制的国家，属于君主的财产也大大减少，其对国家财政收入的贡献早已微不足道。而属于国家所有的资源收入或一些社会主义国家国有企业的收入则成为一种重要的来源。同时，公债作为临时性的、应急性的收入也已变为经常性的收入，也就是说它从财政为弥补预算赤字临时性的融资手段变成了财政收入的有机构成部分。
税收自从有了公债这个兄弟，从此不再孤单，而且也不必再把所有的重担自己扛。斯密将国家的支出界定为三个方面：一是国防；二是行政和司法裁判；三是公共工程和维持这些工程的费用。此外，他认为基础教育也是国家的责任。前两项支出和基础教育属于经常性的支出、非生产性支出，必须由税收支出。但公共工程建设和维持的支出，斯密则主张不必完全由国家承担，而应尽可能按照受益原则，由受益人负担，因为这既公平，也可以使国家的负担降到最低。他举例说，公共河道就可以收费，管理者的工资和日常维修费都可以从中开支。这就为公债日后出现的使用方向变化埋下了伏笔。
在国家三项主要支出中，前两项支出是必保的，不如此，国将不国，表现在财政理论上就是以支定收；而后一项支出则应该量力而行，反映在财政理论上就是以收定支，也就是有多少钱办多少事。钱多了多办，少了少办。但这项开支只能依靠日积月累才能形成足够的资金。固然，政府也可以通过增加税收为公共建设筹资，但这样做会加重民众负担，有可能招致民众反抗；另一方面，具体到英国，早在13世纪，贵族通过与国王的博弈，双方签署了《自由大宪章》，确立了“无承诺不课税法”，大大限制了国王的征税权力。因此，政府要想随意增税是非常困难的，很难走通的。在工业革命之前，劳动生产率还很低的情况下，要积累一笔资金是很漫长的。但公债的出现，使政府找到了一条不必依靠积累就可以超前建设、超前发展的筹资方法。更主要的是，公债可以使政府绕过议会的制约筹款，这使它少了许多掣肘，多了一些自由。虽然公债最终是要偿还的，但政府可以建立一笔偿债基金，再以借新债还旧债的方法不断循环，从而以小搏大，超前实现自己的一些公共目标。
还应看到，有了公债，政府预算出现赤字时，就可以不在扩大货币发行上打主意了，稍有经济学常识的人都知道，扩大货币发行是引起通货膨胀的基本原因，同时这对民众来说乃是一种剥夺，对政府来说，则是饮鸩止渴的危险方法。
有了公债，政府就可以把税收收入主要用于日常性的、非生产性的支出方面，而把公债收入用到公共建设方面。政府和财经学者很快又发现，投资建设公共项目，可以用收取使用费的方法逐渐回收投资，这样就可以使“钱生钱”，从而不必用税收还本付息，政府实际上等于像民间投资者一样在进行有利可图的经营了。而且，政府还进一步发现，用公债投资某些建设周期长、受益期滞后的公共项目，有可能实现一种更深层的公平——代际公平。“前人栽树，后人乘凉”的传统理论，其前提是要求上一代人为后一代人作出牺牲；而用公债投资，逐渐以税收分期偿还本息，实际等于要求后一代人也相应负担与他们享受的“树阴”相对应的成本。从公平的原则考量这并无不妥，而且更有助于当代人为后代人造福。
此外，从公债的取得来看，由于它是政府以国家信用为担保与民众形成的借贷契约，所以它是自愿的，而且也不对民众构成负担。相反，由于政府的信用，还使公债成为一种较之于储蓄更为保险更为有利可图的保值或投资的选择。国债被称为“金边债券”，一些强国的国债还被外国政府购买作为保值、投资手段。中国政府的庞大外汇储备中就有相当大的比例是以购买美元公债的形式持有的。据相关统计，2004年底，我国持有的美国公债数量为1938亿美元，占外汇储备总额的30%，2002年底该比例曾经达到41%。2005年我国购买美国公债2004亿，出售1617亿，2005年底，我国持有美国公债余额2567亿元。五年间增持数额为338亿元。
要之，公债的出现，对政府来说，是在传统的税收之外，多了一种收入，多了一种预算的机动准备金，多了一种经营的意识，多了一种跳跃建设的资金支持，多了一种应对经济萧条或危机的方法，多了一种实现代际公平的方法，还为外国政府多了一种投资选择……
对税收来说，公债给税收减轻了负担，多了一些支持，多了一些分工和分担……
对纳税人来说，公债推迟乃至减轻了税收负担，使税负在某种程度上能够体现受益原则，从而更加合理、更加公平，而且还使他们多了一种保值、投资的选择……
三、正确认识公债
公债是西方政治、经济制度的产物，或者说是西方文化的产物，中国对公债实行的是“拿来主义”。所以，尽管中国引进公债这种融资手段已有100多年历史了，但在对公债的认识上、理论研究上和西方相比仍有很大差距。因此，不仅从税收角度上有必要深入认识它的这个小兄弟，而且从社会角度上也有必要正确全面认识公债。
西方文化承认人的自利本性，但却因势利导，让“看不见的手”牵着这种表面看起来是自私的、各顾各的“人性”“去实现一种他们根本无意要实现的目的，……他们促进社会的利益，其效果往往比他们真正想要实现的还要好”（亚当·斯密：《国富论》）。西方文化鼓励人们凭借自己的聪明才智乃至冒险精神去改善拓宽自己的生存环境，社会的商业气氛十分浓厚，哥伦布发现美洲的航海之旅背后就有西班牙国王的资金支持。而各国统治者也都有自己的产业，他们在统治臣民的同时，亦不乏经营意识。这正是他们能把国家债务变为一种资本进行经营的基础。
反观中国文化，虽然也不否认“人性恶”的一面，但是强调要用道德对其进行矫正、规范。儒家意识形态提倡“君子不言利”。统治者始终奉行“重农抑商”的经济政策，对商人百般限制、打击。在这种文化氛围下，社会崇尚的是日出而作、日落而息，男耕女织的自然经济生活；鄙视的是“商人重利轻离别”的逐利生活。对借债的态度则是“穷死不借钱，饿死不要饭”。帝王统治者则认为，天下所有财富都是自己的，百姓“身体发肤，尽归于圣育；衣服饮食悉自于皇恩”（柳宗元）。怎么可能放下身段去搞什么经营呢？所以，公债在专制的中国古代社会是绝没有产生土壤的。
即便新中国建立后，为了尽快改变国家一穷二白的面貌，政府举借内外债进行大规模的经济建设，也显得不那么理直气壮。笔者记忆犹新的是1965年，周恩来总理曾郑重向全国人民宣布，中国现已既无外债又无内债，自豪之情溢于言表。国人听到无不欢欣鼓舞。《人民日报》也曾专门发表社论，说这是“社会主义优越性的表现”。现在想来，其实这还是自然经济观念根深蒂固的表现。
改革开放以来，市场经济意识开始逐渐渗透到政府和国人理念之中。借船出海，借网打鱼，负债经营，风险投资，超前发展。跨越发展的理念逐渐变为从政府到民众的实践。公债逐渐成为政府进行宏观调控的得心应手的工具。特别是1998年以后，政府为应对通货紧缩，扩大了国债发行量，实行积极的财政政策，所筹资金专项或重点用于基础建设。这一措施推动了经济增长，使各项需求逐步回升，有效地制止了通货紧缩，使国民经济逐步走上了稳步发展的轨道。经此一役，政府和理论界对公债的正面、积极作用有了深入的认识。
任何政策工具的使用都有一个度的问题，公债毕竟是债务，适度的债务有利于加快本国的经济发展，但如果失控，会带来严重的后果，甚至会影响到该国的政府信用和国际声誉。因此有必要把握好公债使用的度。国际国内一般以三个指标来衡量国内债务：（1）公债的负担率，即公债余额占GDP的比率。它表示国民负担公债的情况，也表示公债的增长和国内生产总值增长的关系。发展中国家负担率一般在30%～50%之间。（2）债务依存度，即债务发行额占当年财政支出或中央财政支出的比重。一般不超过25%。（3）偿债率，即公债当年还本付息额与当年财政收入的比重。该指标反映由于国债而引起的财政负担，数值越高，表明偿债能力越差，发达国家该指标一般低于10%。
我国目前这三个指标尚在警戒范围之内，但上升势头很快，因此绝不可掉以轻心。目前首先特别要注意的是，全国人大要加强对债务规模的预算审查，还要加强对公债使用方向和绩效的审查监督，防止“政绩工程”和滥发公债的问题。其次，按照李嘉图公债等价定理，国内公债实际等于把民间投资集中到政府手里进行投资，也就是将左口袋的钱转移到右口袋之中。虽然对总投资规模不产生影响，但投资主体却发生了变化。私人和政府两个投资主体哪个投资更有效，则是需要进行深入研究的。正反经验告诉我们，除非公共项目，政府不应介入一般项目，而且即使公共项目，政府也不一定全资投入，可以与私人部门共同投入。但外债则构成真实的投资增量，要切实把握投资方向和借债的警戒线。第三，对各级地方政府的赤字也要严加监督，虽然我国法律不允许地方政府发债，但实际情况是，地方政府通过各种方法早已突破了限制，债务规模高达数万亿元（白景明，2006）；因此，要特别防范地方政府债务的失控，以免累及中央，最终累及民众。
参考文献
亚当·斯密：《国富论》，陕西人民出版社
蒋洪主编：《财政学》，高等教育出版社
王东京、赵建军：《与官员谈经济学名著》，中国青年出版社
林木：《赤字财政安全吗》，《税收与社会》2002年第5期
