投资基金作为美国公众的主要储蓄和投资工具，得到迅速的发展。而这其中独立董事制度起到了非常重要的作用。经过20世纪30、40年代美国基金缺乏相应管制的阶段，60、70年代起独立董事在基金治理结构中的效力受到高度关注。90年代以来，独立董事的作用受到了进一步的关注，并从其职能、权限、人数比重及配套条件等多个方面出现了新的发展趋势。通过对美国投资基金中独立董事制度的全面扫描，为我国在基金业中引入独立董事制度提出了有益的借鉴，明确了引入独立董事制度的核心目的是要保护投资者的合法权益，使独立董事在数量上占大多数比例，从而实现独立董事作用的全面发挥。
投资基金是美国公众的主要储蓄和投资工具。美国的投资基金主要以公司型为主，包括：互助基金（即开放式基金）、封闭式基金和单位投资信托。到2000年12月，美国互助基金的净资产达 69668 亿美元，封闭式基金的资产为1583亿美元，单位投资信托的市值是 946亿美元，三者之和是美国商业银行储蓄的两倍多。其中，开放式基金资产是封闭式基金和单位投资信托两者之和的 27.55倍。2001年1月，美国互助基金资产更达到72 341 亿美元。美国基金业特别是互助基金之所以能够迅速发展，并成为美国资本市场的主要力量，与美国完善的法律体制和基金治理结构设计中对投资人利益的有效保护有着十分密切的关系，其中，独立董事制度起到了非常重要的作用。
经过20世纪30、40年代美国基金缺乏相应管制而问题迭出的阶段，60、70年代起独立董事在基金治理结构中的效力受到高度关注，进入90年代以来，对独立董事的作用又有了更高的期望，独立董事制度出现了新的发展趋势
（一）美国基金的独立董事制度发展的三个阶段
第一阶段，20世纪 40 年代，针对 30 年代基金运作中出现的问题，《投资公司法》对独立董事制度做出了明确规定。与一般的运营公司不同，美国的投资基金有其独特的特征，它由出资人出资注册成立投资公司，但投资公司不由自己的职员来运营，通常依赖诸如基金投资顾问等外部服务提供者，来进行基金投资组合管理及提供行政管理等服务，这些服务提供者按照与基金签订的各种协定从基金收取一定的费用。另外，基金的高级职员通常与基金顾问、基金管理人或承销人等外部服务提供者有关联，基金管理人的利益与基金股东的利益并不一致。一般运营公司高级职员的薪水通常是直接由公司支付的，并经常在公司中有股权利益，在追求公司利润最大化的同时，其自身的利益也能随之提高。而在投资公司的结构中，尽管基金管理人在寻求好的投资业绩方面会与基金股东有一些共同的利益，但在诸如管理费水平等一些重要领域双方可能会有冲突。
当基金运作缺乏相应管制的时候，美国投资公司结构中本身固有的矛盾所产生的各种问题就接踵而至了。20世纪30年代中期，美国许多的基金失败了，许多基金股东失去了他们的投资。1935 年，美国国会要求证券交易委员会（SEC）对基金业进行广泛调查，该调查得到的结论性报告《投资信托研究》及其后的国会听证会得出了令人吃惊的结论：投资公司的组织、运行主要是为他们的关联人谋利，而不是为其股东谋利。基金资产常被其关联人作为私人资本的来源，投资公司与关联方之间经常发生不适当的交易。基金管理人对其购买的基金类型几乎没有限制，常常是基于基金发起人的利益进行决策。投资公司还经常在没有足够的资产和储备的情况下发行债券，这样过量的杠杆使用经常导致投资公司做出高风险的投资以期获得收入来满足支付责任；而且，投资公司一般吸引缺乏经验的小投资者，这些小投资者往往在投资的真实特性方面受到发起人的误导。
为了革除基金业存在的这些弊端，确保投资人利益得到保护，美国国会在1940年通过了《投资公司法》。《投资公司法》对投资公司的组织和运行做出了限制性规定，其中，要求投资公司董事会至少 40%的成员，必须独立于投资公司、投资顾问和承销商。还规定，投资公司股东和包括大部分独立董事在内的董事会对投资公司顾问的聘任和承销合同进行批准或更新。
第二阶段，20世纪60~70 年代，独立董事在基金治理结构中的效力受到高度关注。1962 年，宾夕法尼亚大学沃顿学院受 SEC委托完成了一项关于基金业的研究报告，这份报告对基金业的发展做了广泛的回顾。报告认为，在大多数情况下，基金的实际决定权掌握在那些与基金和顾问有着多重关联关系的人手里，基金顾问向基金收取的费用比向大多数同等资产规模的非基金客户收取的费用要高得多，但这并非是因为他们对基金提供了更多的服务或对基金利益有更多的维护。从1960 年以来看，大多数顾问不与基金及其股东分享经济规模所带来的利益，80%的顾问公司在基金规模扩大时没有相应降低顾问费。在此基础上，1966年，SEC发表了 PPI报告，即关于投资公司增长的公共政策含义报告。在这份报告中，SEC认为1940年法颁布前蔓延的弊端很大程度上被消除了，但对基金支付给顾问的费用可能高于必要的金额表示关注，认为这部分额外费用是由于非关联董事效力发挥受到局限所致。报告指出，非关联董事效力的发挥受到包括自身的兼职、无独立的职员、无独立的律师、从基金顾问的职员处获得基金运行的大部分信息等多方面因素的限制。在很大程度上，是这份报告推动了美国国会在1970年对1940 年法做出修改，从法律上加强了投资公司独立董事的地位和作用。
此后，一个独立董事，除了不能是基金投资顾问的关联人外，也不能是投资顾问关联人的直接家庭成员，不能在投资顾问或其主承销商或任何由控制方发行的证券中有利益牵连，一般不能是注册经纪商，也不能与经纪商有关联或与任何近期聘用的基金法律顾问有关联。法律也明确要求基金董事需对顾问和承销合同条款做出评估。为了确保董事能够履行该项职责，法律也要求基金管理人向董事提供相关信息。这些法令的修改使基金与管理人之间的利益冲突重新得到了调整。
第三阶段，20世纪90年代以来，对独立董事的作用有了更高期望。1992 年，美国 SEC的投资部进行了一项关于投资公司管理的研究，从法律、政策角度审视投资公司是否受到一些不必要的限制及在投资者保护方面是否存在缺口。投资部得出结论认为，美国现行投资公司的治理模式是健全的，为投资者提供了很好的服务。但投资部建议对《投资公司法》中关于独立董事的规定做出修改，如把独立董事的比例从最小 40%提高到大多数，独立董事的空缺仍由独立董事来填补，独立董事有权终止顾问合同等等。此后，加强投资公司董事特别是独立董事的效力成为美国基金管理层及业界共同关注的焦点。
（二）美国基金独立董事制度的发展趋势
1999年2月，美国 SEC举行理论界及业界人士参加的圆桌会议，专题讨论独立董事的合适作用和具体职责。与此同时，投资公司协会成立了一个专门小组，向投资公司独立董事、基金管理人代表、前 SEC官员、财务和法律界代表、著名经济学家等各方面广泛征求有关独立董事作用的意见。可以预见，在不久的将来，美国国会将继1970年对《投资公司法》修改的30年后再次对之进行修改，尤其将突出独立董事的作用，以进一步提高投资公司董事的独立性和效力。根据美国管理层和业界的讨论，为更好地发挥投资公司独立董事的作用，需要加强对以下几方面的关注。
（1）投资公司的董事中至少有 2/3 应是独立董事。目前，美国 SEC发布一些规则要求独立董事对可能产生冲突的一些领域进行监管，主要有：关于基金购买有其关系人参与的承销辛迪加所承销的证券（规则 10f—3）、管理基金与关系方的交叉交易（规则17 a—7）、关于通过关系经纪商进行证券组合经纪交易（规则 17e—1）等等。然而，仍有许多需要把基金股东利益与顾问利益分开的考虑，目前还无法预见到的问题将可能在基金运行过程中出现，法律对此还无法做出明确的规定。但独立董事占2/3的标准将比简单多数更能从机制上提高独立董事的权威。在美国符合这样标准的投资公司董事会还不普遍，为了符合这个2/3 标准，许多基金董事会将不得不减少关联董事，或者相应增加独立董事。
（2）基金投资顾问、主承销商及其关联方的前高级职员或董事禁止担任基金的独立董事。基金投资顾问或主承销商的前高级职员和董事常常因为他们在基金联合体、投资顾问或主承销商的运行等方面拥有广泛的知识而被认为是董事的合意候选人。然而他们先前的经历可能影响董事的独立性，他们是否能有效地转换角色也令人怀疑。因此，他们不应在基金董事中担任独立董事，甚至，前基金顾问和主承销商关联机构（母公司或分公司）的前高级职员和董事，由于在这些情形下同样可能引起潜在的利益冲突，而不能担任独立董事。有一种意见认为，应在董事会成员担任基金投资顾问或承销商的前高级职员或董事与担任基金独立董事之间设一个时间间隔，比如5年，但实际上这一时间间隔并不能真正消除问题的存在。此外，为了维护公众对外部基金董事独立性的信心也不宜这样做，因此，长期的禁止更为可取。但董事会或许可以选择上述人员作为关联董事，或担任诸如顾问委员会之类的成员。
（3）独立董事的选举和任命由在任独立董事进行。一个新基金联合体成立之初，独立董事无可避免地由资方任命，法律关于其独立性的标准和要求事实上也是确保初始董事的独立性。如果董事由投资顾问推选，则难以真正独立地发挥作用。在美国基金业，独立董事对独立董事选举和任命过程的控制已经非常普遍，根据美国法律，采用12b—1规则销售计划的基金独立董事的选择和任命必须由在任的独立董事决定，这样的基金占了基金业的大多数，而实际上，许多没有采用 12b—1 规则的基金也是这样做的。
（4）独立董事薪酬的制定权由独立董事掌握。互助基金的独立董事，与其他类型公司的董事一样，由其任职的董事会所在实体付酬。由于基金和董事任职的基金组织的复杂性和规模不同、董事会议和其他责任所要求的时间不同、会议的数量、吸引高素质成员所必要的薪酬水平不同等等，基金业内独立董事的薪酬也是各不相同的。美国董事薪酬的决定权总体上是在董事会手里，然而对基金而言，董事的合适薪酬水平应由独立董事来通过全体或通过一个委员会来制定。薪酬的控制权应掌握在独立董事手里，而不在基金管理人手里，这有助于确保董事会的独立性和效力。
（5）关于独立董事的律师及其他专家服务。为了使独立董事的律师能在基金和其服务提供者之间存在潜在利益冲突的一些领域提供客观建议，他们必须独立于投资顾问和基金其他服务提供者。新基金的律师经常是由管理人代表基金聘请的，独立董事应有权对其进行更换。由于除涉及到诉讼外，基金的利益和其董事的利益都是一致的，因而独立董事的律师也可以担任基金的律师。基金董事的律师也有可能向基金投资顾问或其他服务提供者提供一些法律服务，但必须明确以下两点：第一，如果基金顾问或其他服务提供者与基金发生利益冲突，他们必须代表基金和独立董事的利益；第二，律师从基金顾问或其他服务提供者那里获得的信息不应比独立董事更有特权，律师应向独立董事披露其为基金投资顾问或其他服务提供者所提供服务的性质、类型及从所提供的服务获取的手续费数量，以便独立董事能对律师的工作性质和工作量对其独立性是否有潜在影响做出评估。独立董事的律师参加董事会会议、一些委员会会议和单独的独立董事会议对有效发挥他们的作用很有意义，不然，他们可能仅局限于对独立董事提出的问题做出反应，而不能有效地对上述会议讨论中提出的各种法律问题做出反应。至少，顾问合同或涉及基金和顾问之间明显利益冲突的一些会议，独立董事的律师应参加。
独立董事在遇到特别的问题或动议时也应能从独立会计师和其他第三方获得专家意见。基金细则或章程应明确授权独立董事或独立董事的委员会，在他们认为对增进股东利益是必要的时候，可以用基金资产来聘请专家。当然，独立董事也必须注意所咨询的专家要独立于基金投资顾问及其他服务提供者。
（6）独立董事对基金董事会审计委员会进行组织和运作。与其他公司的组织一样，许多基金的董事会有审计委员会，来对审计师选择提出建议，检查财务报表和审计结果，监管基金的内控体系。投资公司法规定审计师的选择应由独立董事群体的组长来控制。实际上，审计功能被认为是非常重要的，以至于审计师的选择是法律专门委托给独立董事的有限职能之一。审计委员会应每年至少一次与独立审计师举行会议，届时，基金管理人或其代表不应在场。现在许多审计公司也从事管理咨询和其他业务，这可能导致其与基金管理人或其关联机构产生非审计业务关系。如果存在这种情况，审计委员会应要求审计师予以报告，审计委员会应考虑这个关系或涉及的费用是否会影响到审计师的独立性；审计师在对管理方内控结构进行评估的过程中，是否会站在审计师所在咨询组织的立场上提出建议。
（7）必要时独立董事应单独举行会议。对基金管理人提高管理费用的提议或涉及基金与其相关服务提供者之间安排的一些重大变化，独立董事举行的独立会议是非常必要的。独立董事的独立会议可以与常规预定的董事会议一起举行。在独立举行的会议上，独立董事成员对预定的议程进行审议，讨论全体董事会议上应被强调的问题及这一年应予以特别关注的其他问题。独立董事的律师应参加这些单独举行的会议，必要时基金的律师也应参加。
（8）在独立董事之中选出一个或多个领导。独立董事领导在主持独立董事的单独会议、与律师提出和讨论问题等方面可以协调独立董事的活动，他也能在董事会议期间充当独立董事的发言人。
许多基金董事会可能发现选择一个董事来担任独立董事的领导效果较好，而其他基金可能宁愿把这些领导责任分担在两个或更多的独立董事身上。例如，一个独立董事可能在财务报告方面充当独立董事的发言人，而另一个可能在涉及服务提供者的合同问题方面充当一个相似的角色。但在一些比方说只有三个独立董事的小型董事会里，就没有太大的必要再从他们之间选出一个担任领导。而且，需要强调的是，选举一两个独立董事作为整体的领导并不意味着其他独立董事的责任或承担的义务被削弱。
（9）关于独立董事的保险。一般而言，独立董事和基金管理人之间产生诉讼的情形并不多，但美国最近出现基金管理人通过诉讼来解决与独立董事之间的严重分歧的例子。这就有必要采取一些措施来保证独立董事在为保护股东利益采取某些行动时，不必顾忌自己的诉讼责任，尤其是在与基金管理人发生诉讼的时候，这样的诉讼可能费用十分昂贵，个人无法承受。缺乏足够的保险费用可能导致独立董事担心招来这样的诉讼而不愿为股东利益积极采取一些十分必要的行动，甚至使一些高素质人士不愿担任独立董事。
在决定这些保险费用是否足够时，必须考虑到当基金董事终止在董事会任职后，基金对其提供的保险和保障政策是否能够持续。不然，董事在采取行动时可能也要顾忌他们由于担任董事期间采取的行动而在离开董事会后遭到诉讼却没有保障。保险政策如在董事离任后被结束或修改，也会出现同样的问题。能否在董事离任之后确保他们有足够的保险，并明确谁来支付这样的长期保险，对独立董事的独立性和效力有一定的影响。
（10）基金联合体中董事会的组成形式对独立董事作用的影响。现在美国大多数的基金是由同一投资顾问管理的包含多重基金的联合体。这些基金的董事会一般按以下两种模式来组织：一种是单元型董事会，由在基金联合体中每个基金的任职董事组成；一种是组合型董事会，由一个基金联合体中两个或两个以上单独的基金组织的董事会组成。典型的组合型董事会是按投资目标、投资部门，或销售渠道或由于基金联合体的合并（它们起初是由不同管理人分开组织的）建立起来的。
与那种在基金联合体中每个基金有一单独董事会相比，组合型董事会使独立董事有更多机会接近基金顾问并对基金顾问产生更大的影响。而且，基金联合体中某一个基金中的独立董事职位，难以吸引到高素质的人才。管理的复杂性和大量的冗员也将加大成本，一些基金联合体可能不得不拥有20个独立董事。由于单元型和组合型各有自己的优点，在两者之中的选择就要看具体的基金的组织情形。
我们应充分借鉴美国基金中独立董事制度运作的成功经验，明确在我国基金中引入独立董事的核心目的，加强独立董事运作的制度化建设，使独立董事在数量上占大多数比例，从而实现独立董事作用的全面发挥
（1）美国基金设立独立董事制度的核心是为了保护投资者的合法权益。注重保护投资者的合法权益，是美国基金快速发展的极为重要的原因。在我国，基金持有人大会是基金公司的最高权力机构，由全体基金单位持有人或其委托的代表参加。基金持有人大会主要讨论有关基金持有人利益的重大事项，如修改基金契约、终止基金、更换基金管理人等等。按照《证券投资基金管理暂行办法》的规定，一般由基金管理人召集基金持有人大会，而目前我国基金的发起人都是证券公司，它们同时又是该基金管理公司的发起人，也是该基金发行的协调人，在基金进入正式运作后，又由证券公司代理基金的买卖、交割和收益分配。因此，基金管理人不仅有自身的利益，还不得不顾及其发起人的利益，而投资者的利益因缺乏真正的代表却难以受到有效维护。为了充分体现投资基金法的立法宗旨，应在基金中引入独立董事制度，赋予独立董事承担保护基金投资者利益的特殊监督责任，以有效弥补契约型基金因法律利益主体缺位引起的不足，从而切实维护基金投资者的合法利益。前段时间据媒体披露，投资基金法草案中规定，“基金管理人的董事会中可以设独立董事”。为将独立董事的作用落到实处，基金法对此应作出硬性规定。
（2）对基金独立董事的作用应有全面的理解。基金作为特殊的金融实体，与一般公众公司的治理有明显不同，因此，基金独立董事须处理好三对关系，一是公司治理关系，即处理与股东的关系，这与一般的运营公司没有什么不同。二是管理治理关系，即处理与证券监管部门的关系。在一般公众公司的治理中，如发生代理人之争，证券监管部门只是作为仲裁人，而在基金治理结构中的管理治理关系中，独立董事就类似于证券监管部门在基金中的延伸，负有一定的管理责任。三是契约治理关系，即处理与投资顾问的关系。在这个关系中，独立董事类似于股东代表对一个一定期限的合同进行管理。所以，基金的独立董事应对基金本身负责，而不是对基金管理公司负责；独立董事不仅要执行公司法所赋予董事的一般责任，还要承担保护基金持有人权益的特殊监督责任，即当基金的运作与投资者利益相悖时，独立董事必须完全站在投资者一方；独立董事在维护基金持有人利益的同时，还被要求对基金运行的合规性履行监管责任。如果仅仅把独立董事定位在其中的一个关系或两个关系中，都是不全面的，甚至在具体的操作设计中会产生混乱。
（3）基金中独立董事的数量应占大多数比例。2001年1月19日，中国证监会发出通知，要求基金管理公司（包括正在筹建中的公司）必须完善治理结构，实行独立董事制度，其人数不得少于公司全部董事的1/3，并要多于第一股东提名的董事人数。这项规定在《投资基金法》出台之前，作为过渡手段是可行的。但从长远来看，要在制度上限制基金管理公司与股东的不公平关联交易，完善基金董事会的内部制衡机制，监督公司管理层严格履行契约承诺，从而强化内控机制，切实保护基金持有人的合法权益，则要求独立董事的人数应在董事会中占到多数，这也为美国基金业60年的发展实践所证明。
（4）加强独立董事运作的制度化建设。从目前我国上市公司中独立董事制度的运行情况来看，不少独立董事并没有真正起到独立董事应有的作用。许多上市公司聘请名人担任其独立董事，这些独立董事实际上不过是上市公司的顾问，一方面上市公司借了名人的名，另一方面名人得到了一份上市公司的董事酬金，双方互惠互利。法律方面也没有对独立董事给予充分的保障，独立董事在运作中一旦出现问题将无法可依。我国基金的独立董事制度，应在借鉴国外基金业成熟经验的基础上，避免国内上市公司独立董事制度运行中存在的诸多问题，除了在基金管理费、托管费等重要费用的确定等方面赋予独立董事明确的责任和权利外，对独立董事的选举等运作程序方面也应有严格的制度保证。
主要参考文献
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