一、特别行政区制度的依据和含义
《中华人民共和国宪法》第31条规定：国家在必要时得设立特别行政区。
在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。
1997年7月1日、1999年12月20日，香港、澳门特别行政区先后正式成立。
（一）理论依据
特别行政区制度的理论依据，是为了和平解决港澳台问题而提出的一个国家、两种制度：的科学构想。
一个国家、两种制度，简称一国两制，就是一个国家根据宪法和法律的规定，在国家的一部分地区实行不同于其他地区的政治、经济和社会制度。这是中国共产党和中国政府为实现祖国统一大业，根据世界的现实、历史的状况和中国的实际而提出的科学构想。
（1）一国两制：的科学构想符合当代世界的现实。当代世界的实际，简言之，就是一个世界市场、两种社会制度；两种社会制度，拥有一个共同的世界市场。随着现代科技的发展，世界经济国际化趋势日益显著，包括不同社会制度国家在内的各国经济之间的相互渗透、相互依存、相互竞争已成为世界经济发展不可缺少的重要因素。和平与发展已成为当代世界的两大主题。因此，用和平的方式来解决一些国际问题，缓和国际紧张局势，推动世界和平与发展，是人心所向、大势所趋。这是用和平方式解决台湾和港澳问题的国际背景。
（2）一国两制：的科学构想符合历史发展的现实。台湾与港澳历来是中国领土不可分割的组成部分。它们与内地的分离，是一定的历史条件造成的，这种分离给中华民族带来的痛苦和耻辱，是中国人民所不能长期忍受的。祖国统一始终是炎黄子孙的共同夙愿，是国家富强、民族振兴的必然要求。
然而，内地自1949年已经建立了社会主义制度，而台湾和港澳实行的是资本主义制度。面对两种社会制度的差异乃至对立的历史状况，以某一种制度统一中国则非现实。因此，中国要从实际出发，寻求一个能照顾各方利益、能为各方所接受的祖国和平统一方案，这个方案就是一国两制：的科学构想。
（3）一国两制：的科学构想符合中国现代化建设的现实。改革开放以来，中国进入了现代化建设的新时期。为此，必须最大限度地调动一切积极力量，创造一个有利于现代化建设的国内国际环境。台湾与港澳地处太平洋中心区域，经济和政治的战略地位都比较重要。妥善地解决好历史遗留的台湾与港澳问题，有利于太平洋地区乃至世界的和平与稳定，同时，也有利于中国的现代化建设。
（二）提出过程
一个国家、两种制度：的构想是在中共十一届三中全会之后逐步形成的，大体经历了三个发展阶段。
1.和平统一祖国战略思想的确立
和平统一祖国战略思想的确立，以1978年12月召开的中共十一届三中全会为标志。全会公报指出，随着中美关系正常化，和平统一台湾、实现统一大业的前景，已进一步摆在我们面前。
从20世纪50年代中期开始，中国共产党就如何以和平方式解决台湾问题，实现两岸统一进行了艰苦的努力，并提出了一系列富有建设性的设想和主张。1979年1月1日，全国人大常委会发表《告台湾同胞书》，宣布了实现祖国和平统一大政方针，指出在解决台湾问题时，将“尊重台湾现状和台湾各界人士的意见，采取合情合理的政策和办法，不使台湾人民蒙受损失。并希望海峡两岸尽快实现”三通，即通邮、通航、通商。同年1月30日，邓小平在访问美国时明确宣布：我们不再用‘解放台湾’这个提法了。只要台湾回归祖国，我们将尊重那里的现实和现行制度。这时，已有一国两制：构想的初步阐发。
2.和平统一祖国具体方针政策的提出和平统一祖国具体方针政策的阐述，以1981年9月30日全国人大常委会委员长叶剑英向新华社发表谈话为标志。谈话阐明了关于实现和平统一的九条方针政策。其特别指出的是：国家实现统一后，台湾可作为特别行政区，享有高度自治权，并可保留军队。中央不干预台湾地方事务。台湾现行社会、经济制度不变，生活方式不变，同外国的经济、文化关系不变。私人财产、房屋、土地、企业所有权、合法继承权和外国投资不受侵犯，等等。这就使一国两制：构想更加具体化。
3.“一国两制”基本国策的形成
1982年9月，邓小平在会见英国首相撒切尔夫人时，第一次使用一国两制：的概念，并试图用之解决香港问题。他说，关于收回香港主权问题，可以用一个国家、两种制度：的方案解决。这次谈话，标志着一国两制：理论的正式形成。之后，又继续对它进行了阐发。
1982年12月，五届全国人大五次会议通过的新宪法明确规定：国家在必要时设立特别行政区，这就为在统一的中华人民共和国内实行两种制度提供了法律依据。1983年6月24日，邓小平在会见美国客人时，除了重申叶剑英所谈的九条方针外，还进一步指出：中国统一后，台湾行政区可以有自己的独立性，可以实行和内地不同的制度。
1984年5月5日，六届全国人大二次会议的《政府工作报告》，进一步阐明了一国两制：构想，并获得会议通过。这意味着一国两制：已成为既定的基本国策。
1984年6月22日、23日和7月31日，邓小平在会见香港同胞和外国友人时，对一国两制：构想的背景、条件、依据、前景和意义等，作了精辟的论述，并满怀信心地预言一个国家、两种制度：是能行得通的。
（三）基本内涵
一国两制：科学构想指导下形成的特别行政区制度，其特定的含义是：在统一的中华人民共和国的主权范围内，在内地实行社会主义制度的前提下，在台湾、香港和澳门设立实行资本主义制度、享有高度自治权的特别行政区。具体来说，特别行政区制度包含以下三层内容。
1.特别行政区是中华人民共和国的一个地方行政区域一个国家、两种制度：其前提与核心是一个国家，即中华人民共和国。
一个国家：表明了国家主权的不可分割和中华民族的统一性，中国只有一个最高国家权力机关，即全国人民代表大会；一个中央人民政府，即国务院。在恢复对香港、澳门行使主权和和平统一台湾后，国家依照宪法规定在那里设立特别行政区。特别行政区是中华人民共和国的一个地方行政区域，特别行政区政府是一级地方政府，直接受中央人民政府管辖，两者之间是地方与中央的关系。特别行政区的基本法，由全国人民代表大会制定。特别行政区的立法机关可根据基本法规定，按既定程序制定法律，但须报全国人大常委会备案。特别行政区的行政长官在当地通过选举产生，再由中央人民政府任命。特别行政区的外交事务，由中央人民政府统一管理，港澳特别行政区的国防事务，也由中央人民政府派军队负责，但其费用不由特别行政区负担，部队也不干涉特别行政区内部事务。这些规定表明，中华人民共和国中央人民政府是国家主权的实体，特别行政区是祖国大家庭的一员。
2.在内地实行社会主义制度的前提下，特别行政区实行资本主义制度一个国家内的两种制度，一个是社会主义制度，一个是资本主义制度，但社会主义是主体。从人口和面积来看，无论台湾与港澳的资本主义怎样发展，也不可能在全国占据主体地位，以改变中国的社会主义性质。
一国两制：就是在坚持内地社会主义制度的同时，在台湾和港澳设立特别行政区，实行资本主义制度，这是一项长期稳定的政策，不是权宜之计。在中英、中葡关于香港、澳门问题的《联合声明》中，中国政府声明了对港澳现行法律基本不变的立场。
3.特别行政区享有高度的自治权
特别行政区同其他省、自治区、直辖市有相同的一面，即都是中华人民共和国的地方行政区域。所不同的是，特别行政区拥有其他省、自治区、直辖市所没有的自治权。主要包括：享有行政管理权、立法权、独立的司法权；享有独立的地方财政权，实行独立的税收制度；享有独立的外事权。外事权与外交权不同。外交权属于中央人民政府，即在国际上代表中国的只能是中央人民政府，中华人民共和国外交部已在港澳特别行政区设立特派员公署，处理外交事务。
特别行政区制度解决了以下问题：一是中国对港澳恢复行使主权并同时设立特别行政区，直辖于中央政府，解决了港澳的法律地位问题；二是中央授权特别行政区高度自治，由港澳当地人自己管理，解决了管理权和由谁来掌权的问题；三是港澳原有的社会经济制度、生活方式和法律基本不变，解决了港澳的基本制度和政策问题；四是保持港澳经济优势地位，如香港的国际金融中心、自由港的地位，这是从香港的实际出发，保持其繁荣稳定所必需的。
二、特别行政区制度的逐步推行
（一）“一国两制”的实践
1.香港特别行政区的建立
香港是中国的领土。中华人民共和国成立之后，中国政府多次阐述对香港的基本立场：不承认西方列强强加给中国的关于香港的不平等条约。对于解决香港问题，中国政府坚持的原则是：第一，一定要在1997年收回香港，恢复行使主权；第二，在恢复主权的前提下，保持香港的稳定和繁荣。
1982年9月22日，英国首相撒切尔夫人抵达北京，并首先同中国总理举行了会谈。中国领导人正式通知英方，中国政府决定在1997年收回香港地区。撒切尔夫人则坚持不平等条约仍然有效，提出如果中国同意英国在1997年后继续管制香港，英国可以考虑中国主权要求。针对撒切尔夫人的言论，邓小平在同她会见时作了重要谈话。之后，双方同意通过外交途径进行商谈，从此拉开了中英两国关于香港问题会谈的序幕。经过历时两年22轮谈判，1984年9月26日，中英草签了关于香港问题的《联合声明》，其主要内容有：确认中国政府于1997年7月1日对香港恢复行使主权，英国政府将在同日把香港交还中国；中国政府对香港的基本方针政策；中英两国合作，保证1997年香港政权顺利交接的有关原则和具体规定。12月19日，中国国务院总理、英国首相撒切尔夫人分别代表中、英两国正式签署了中英《联合声明》。1985年4月10日，六届全国人大三次会议通过了中英《联合声明》。而此前，英国议会也批准了中英《联合声明》。1985年5月27日，两国互换政府批准书，中英《联合声明》正式生效。
这是一国两制：科学构想付诸实践的第一步。
中英关于香港问题的《联合声明》正式签署后，中英两国政府合作开展的工作有：
（1）成立中英联合联络小组。由中英双方指派1名首席代表和4名成员组成，其职责是就中英《联合声明》的实施进行磋商，讨论与1997年政权顺利交接有关的事宜，并就双方商定的事项交换资料和意见。联络小组在中英《联合声明》生效时成立，以香港为主要驻地，工作到2000年1月1日止。联络小组是联络机构而不是权力机构，不参与香港的行政管理或对之起监督作用。
（2）制定《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《香港基本法》）。《香港基本法》是中华人民共和国全国人民代表大会为1997年以后的香港特别行政区制定的法律。在1985年7月1日成立的《香港基本法》起草委员会的59位委员中，有23位来自香港。此外，还以香港人士为主体，成立了香港基本法咨询委员会。香港基本法起草委员会分为中央与香港特别行政区的关系，香港居民的基本权利和义务，政治体制和教育、科学、文化、体育、宗教、劳工等专题小组。经过4年8个月的努力，最终完成了《香港基本法》的起草工作。经在香港和内地广泛征求意见，1990年4月4日七届全国人大三次会议通过了《香港基本法》，并规定于1997年7月1日起实施。
（3）筹建特别行政区政府。全国人大常委会于1993年7月成立了由32名内地人士和37名香港人士组成的特别行政区筹备委员会预备工作委员会（简称预委会：）。预委会前后工作两年半，就香港政治、经济、法律、文化、社会及保安等各领域的有关问题进行了系统的调查研究，并同香港各界人士共同提出一些方案和建议，最后形成46份书面建议和意见，为建立特别行政区政府的下一步工作打好了基础。1996年1月，香港特别行政区筹备委员会（简称筹委会：）成立，150名委员中香港委员94名，内地委员56名。香港委员来自香港社会各界，代表性广泛。经过筹委会的组织工作，1996年11月2日，400名香港各界永久居民组成了香港特别行政区第一届政府推选委员会（简称推委会：）。12月，推委会在充分吸纳广大港人意见，获得社会广泛认同的基础上，经过公平、公正、公开的民主选举，推选出了特区政府首任行政长官董建华和香港特区临时立法会。1997年1月，香港特别行政区首届行政会议组成。2月，根据董建华提名，国务院任命了香港特别行政区第一届政府的23名主要官员。至此，香港恢复行使主权后的首届特区政府筹备工作基本就绪。
香港的回归并不是一帆风顺的。从1984年12月19日中英《联合声明》签署时起，香港就进入了政权交接前的过渡时期。其间，英国在香港问题上与中方的合作态度几经变化。特别是第28任港督彭定康在后过渡期抛出所谓“政改方案，”人权法案，大打民主，人权：等政治牌，设置各种障碍。中方对此进行了坚决的斗争，确保了香港政权的顺利交接和平稳过渡。
1997年6月30日午夜至7月1日凌晨，中英两国在香港会议展览中心隆重举行香港政权交接仪式。随着英国国旗和带有米：字图案的香港旗缓缓落下，中国国旗和香港特别行政区区旗徐徐升起，英国在香港一个半世纪的殖民统治宣告结束，中国从此恢复对香港行使主权。
2.澳门特别行政区的成立
澳门自古以来是中国的领土。中国政府对澳门问题一贯的基本方针是，恢复对澳门主权，并保持澳门的繁荣和稳定。1979年2月8日中国与葡萄牙建立外交关系时双方对此已有谅解。1986年中葡正式举行外交谈判。经过4轮谈判，1987年4月13日，《中华人民共和国政府和葡萄牙共和国政府关于澳门问题的联合声明》在北京签署，宣布中国政府将于1999年12月20日对澳门恢复行使主权。同时，根据中华人民共和国宪法设立中华人民共和国澳门特别行政区，直接受中央人民政府管辖；除外交和国防事务属中央人民政府管理外，享有高度自治权，包括行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权；保持现行的社会经济制度、生活方式与法律基本不变。经中葡两国议会审议批准，中葡《联合声明》于1988年1月15日正式生效，澳门从此进入过渡时期。
为保证中葡《联合声明》的有效实施，两国政府组成了中葡联合联络小组：和中葡土地小组，作为两国政府之间进行联络、磋商和交换情况，以及处理过渡时期澳门土地问题的机构。
1988年4月13日，七届全国人大第一次会议决定成立澳门特别行政区基本法起草委员会，负责《澳门基本法》的起草工作。在广泛咨询的基础上，起草委员会终于在1993年1月15日完成全部起草工作，3月31日，《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》及其附件、特别行政区区旗和区徽图案在八届全国人大通过，并宣布于1999年12月20日生效。
1998年5月5日，全国人大澳门特别行政区筹备委员会在北京成立。筹委会由来自澳门的60位委员和内地的40位委员组成。具体任务是：筹组澳门特别行政区第一届政府；制定第一届立法会的具体产生办法；制定澳门特别行政区司法机关的产生办法；提出与和平过渡有关的重大法律问题的处理办法；
制定市政机关的过渡办法；提出澳门平稳过渡及治安稳定应采取的重大措施和有关政策性建议；提出关于《中华人民共和国国籍法》在澳门特别行政区实施的建议；提出澳门特别行政区成立庆典仪式和庆祝活动方案；处理与筹备澳门特别行政区有关的其他重大事宜。随后召开了筹委会第一次会议，讨论通过了该会的工作规则，组成了政务、法律、经济、社会文化四个工作组。这标志着澳门回归祖国的工作进入实质性阶段。
与香港回归在过渡时期，英方不愿交出对香港的管治权，因而设置各种障碍不同，在澳门回归的过渡时期，葡方试图延期交还澳门的管治权，对此，中方也表示了明确和坚决的态度予以回击。1999年12月20日，澳门如期回到祖国怀抱。
澳门回归以来，特区政府有效地处理了治安、经济两大难题，固本培元，稳健发展：的施政方针取得成效，澳门走上了稳定、繁荣、发展的轨道。
3.台湾与特别行政区制度
解决台湾问题，实现国家统一，是全体中国人民一项庄严而神圣的使命。中国政府解决台湾问题的基本方针是“和平统一、一国两制。自20世纪70年代以来，中国领导人多次发表关于台湾问题的讲话，旨在推动两岸对话谈判、以和平方式实现祖国统一。同时，中国政府采取了一系列推动两岸关系发展的措施：在政治方面，调整政策措施，化解敌对情绪；在军事方面，主动缓和海峡两岸军事对峙状态，并把福建沿海一些前沿阵地、观察所开辟为经济开发区和旅游点；在经济方面，敞开门户，促进交流，欢迎台商来内地投资和从事贸易活动，并为之提供优惠条件和法律保障；在人员往来、邮电交通以及科技、文化、体育、学术、新闻等方面，中国政府也积极支持和鼓励发展两岸在各个领域的交流与合作，还成立了得到政府授权的民间团体”海峡两岸关系协会：（即海基会：）及其民间团体，以共同维护两岸人民的合法权益，推动两岸关系的发展。
中国政府的对台政策和措施，得到越来越多的台湾同胞、港澳同胞和海外华侨、华人的理解和支持。台湾当局近年也相应调整了对内地的政策，采取了一些宽松的措施，诸如开放岛内民众赴大陆探亲，内地民众赴台旅游，扩大两岸进出口贸易，开放投资渠道，简化两岸同胞通话、通邮、通汇手续，实现两岸通航，等等。这些都有利于相互交往、互惠互利。近年来，两岸的经济贸易迅速发展，人员往来及各项交流活动不断扩大，这些都有利于和平统一。
为维护台海和平和两岸关系的稳定发展，我们坚决反对台独：分裂活动，坚决维护国家主权和领土完整，努力争取和平统一的前景。
（二）特别行政区的政治体制
根据基本法的规定，特别行政区是一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府，除外交和国防事务外，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权、独立的地方财政权、独立的外事权。它的政治体制包括以下内容：
行政长官是特别行政区的首长，代表特别行政区，对中央人民政府和特别行政区负责。行政长官必须是在当地居住连续年满20年的永久性居民中的中国公民，在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。行政长官除行使一系列行政职权外，还可以委任部分立法会议员、拒绝签署立法会通过的法案和解散立法会。
行政机关是特别行政区政府机关，特别行政区政府的首长是特别行政区行政长官。特别行政区政府设政务司、财政司、律政司和各局、处、署。特别行政区行政会议是协助行政长官决策的机构，而非决策机构。行政会的意见对行政长官决策有一定的影响力，但没有约束力。特别行政区政府行使下列职权：制定并执行政策；管理各项行政事务；办理基本法规定中央政府授权的对外事务；编制并提出财政预算、决算；拟定并提出法案、议案、附属法规；委派官员列席立法会并代表政府发言。
立法会是特别行政区的立法机关，行使立法权。立法会的议员通过选举产生，包括直接选举，即全体选民一人一票选举立法会议员；间接选举，即由各界——工商界、金融界、劳工、宗教界等功能团体或一个有广泛代表性的选举委员会选举立法会议员。立法会议员人数逐步增加，直接、间接选举产生的议员人数逐步扩大，最终将达至全部议员由普选产生的目标。基本法规定，特别行政区政府要对立法会负责，立法会还可以对行政长官提出弹劾。行政、立法从而可以相互配合、相互制衡。
司法独立。特别行政区法院独立行使审判权。各级法院的法官根据由当地律师和知名人士组成的独立委员会的推荐，由行政长官任命。
