从上一节中关于政府或有负债控制的国际案例和相关经验来看，很多国家特别是发达国家在对或有负债进行管理的过程中，均把注意力更多地集中到技术层面上，即主要针对政府或有负债风险本身进行控制和管理。这是由于发达国家的市场经济已经比较成熟，政府与市场间的关系已经比较完善，故政府或有负债的产生主要是由于技术层面的原因而不是制度层面的原因。对于政府或有负债比较严重的发展中国家特别是转型国家来说，政府或有负债的产生往往源于体制转轨过程中沉淀和积累下来的深层次矛盾的日益突出和显性化，因此在对政府或有负债的控制和管理中，制度设计和技术改进同样具有重要的地位。这首先需要我们科学界定政府与市场之间的风险责任。
风险化解中的政府职能作用
我们在前面已经讨论了政府和市场在化解公共风险和私人风险之间的分工。一般来讲，无论是公共风险还是私人风险都应该由那些最适宜管理和化解的主体来处理，这从某种程度上来讲能起到预测风险、控制风险暴露程度和最小化风险成本的作用。与政府公共部门相比，市场私人部门显然在预测许多风险特别是私人风险方面具有更大的优势，特别对于操作性风险，市场私人部门更是具有无法比拟的优势。当然，在控制这些风险的过程中也有很多选择，包括多元化和进行市场保险。同时，有许多风险特别是公共风险是私人部门不能控制，或多元化及市场保险所不能解决的，但是其却能被政府公共部门所控制，如政治和政策风险及战争和社会动荡等。因此，政府与市场在风险责任界定方面虽不能说是泾渭分明，但也是各有侧重。而中国的社会主义市场经济由于起源于对传统计划经济的渐进式改革，因此在化解公共风险和私人风险过程中，政府与市场之间的责任界定不清楚，这突出表现在政府与市场的职能界定模糊，政府职能“越位”和市场职能“缺位”并存。这就要求我们对政府的作用和责任进行澄清。
国际货币基金组织（2001）曾对政府的作用和责任进行了澄清，认为政府的作用和责任主要包括以下两方面内容：界定政府范围和明确财政管理框架。国际货币基金组织为此推荐的最佳做法是：（1）在明确界定政府范围方面：应当明确政府的结构和职能；明确界定各级政府以及行政、立法和司法机关的责任；对于预算内和预算外活动，应建立明确的协调和管理机制；对于政府和非政府公共部门，应明确安排其相互关系；政府介入私人部门，应采取公开方式，并奉行非歧视性的规则和程序。（2）在明确财政管理框架方面：对公共资金的任何承诺或支出，都应受到综合的预算法律和公开的行政管理规定的约束；税、费应建立在明确的法律基础上，坚持依法征税。同时，应将税法公之于众，使税法通俗易懂，并建立明确的执法规范，限制税收机构的自由裁量权；应确定公务员的行为道德规范，并公之于众。
从国际货币基金组织的澄清内容来看，实行经济性分权，促进经济体制改革到位，是经济转型国家防范和化解政府或有负债风险的根本途径。在中国现阶段，要实现经济性分权，使企业真正成为独立的市场竞争主体，最为有效的途径就是转变政府职能，规范政府行为，推进市场发育。中央政府必须正确认识到市场发育中政府角色的变化，应当依照以政府行为“增进”市场而不是“阻碍”市场或“取代”市场的原则，及时转换其职能。特别是在当今的风险社会中，要充分发挥市场私人部门在化解风险中的作用，降低政府公共部门对经济的过度干预。
转变政府职能的具体内容
1.各级政府要从直接参与经济活动转变到主要为国民经济运行制定规则、维护国民经济运行秩序上来。对或有负债问题的解决，既要解决现有的或有负债问题，又要从制度上防止新的或有负债问题产生。就某种意义而言，或有负债问题都与政府的经济行为有着密不可分的联系，因而规范政府经济行为，尽可能降低政府参与经济活动的程度，是防范和化解或有负债问题的制度保证。随着中国社会主义市场经济体制的逐步形成和完善，政府必须退出竞争性经济领域，政府投资只限于关系到国家安全和国民经济命脉的领域。即使是这些领域，政府也不能过分强调垄断，而只能是参与。在市场经济条件下，政府的基本职能是为市场经济提供公共服务，而不是直接参与市场经济活动。
2.按照公共财政的基本要求，调整财政支出结构，建立公共财政支出框架。中国政府或有负债的普遍和大量存在，与财政支出范围过宽、没有体现公共性、没有将财政支出局限于公共领域有着密切关系。由于财政支出范围过宽，培育了大批国有微观经济主体，而国家作为出资人，必将充当这些微观经济主体的最终债务承担者和补亏者的角色。在社会主义市场经济条件下，政府财政应充分体现其公共性的特征。公共财政就其本质而言，是通过提供公共产品和服务，以满足社会公共需要的政府经济活动。随着中国经济体制从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的逐步过渡，财政模式必须从建设性（经营性）财政向公共财政转化。只有真正实现了这种转变，才能从制度上杜绝新的或有负债的不断出现。作为社会主义市场经济条件下的公共财政，其公共财政收入应主要用于国防、行政管理、公安、司法、环境保护、社会保障、科学教育、文化卫生、公共工程等公共领域。
3.进一步完善中央与地方的财政关系，促进政府总体财政能力的提高。在进行如上所述的经济性分权的同时，要注意行政性分权与其相配合。在第四章中，我们基于财政能力与或有负债规模的对比分析得出了中国政府或有负债风险严重的结论，因此提高政府财政能力也有助于防范或有负债风险。而现阶段，进一步规范与完善中央与地方的财政关系、使得中央与地方处于最优分权状态显然有利于增强中央政府和地方政府的财政能力。这就需要我们在科学界定中央与地方职能及支出责任的基础上科学划分财政收入，进一步完善分税制，健全财政能力均衡制度。
4.深化国有企业和国有金融部门改革，有效解决国有企业亏损和国有金融部门不良资产问题。加快国有企业改革，建立风险与收益相对称的企业经营机制和产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，真正解决国有企业中的激励与约束不对称，避免“风险大锅饭”的出现。由于国有金融机构的不良资产是中国现阶段或有负债的主要组成部分，因此，深化国有金融部门改革是解决并减少或有负债的重要条件。这需要一方面改善其经营环境，减少政府对金融机构过多的行政干预，并尽快完善各项法律法规，按国际惯例加强银行监管；另一方面则要改革国有金融部门的经营机制，使银行真正按照安全性、流动性、收益性原则发放贷款，提高风险意识，防止和化解不良资产，强化出资人对银行业的监管，并充分发挥银行业协会的作用。
多途径进行风险转移与消化
一般来说，降低政府风险暴露主要有三个途径：一是引入私人部门；二是将负债风险转移给更能承受其的一方；三是设法消化吸收一些剩余的无法转移和降低的风险。
引入私人部门主要是从根源上减轻风险。这主要表现在两方面：一方面，国际经验表明，一国的银行体系是其或有负债产生的主要领域，要解决这一领域可能导致的财政风险不仅要对银行体系进行结构性和监管方面的改革，通过战略投资者从私人部门向银行注入部分资本金，同时引入和开发新的技术和技能也是非常有效的手段。随着金融机构商业化程度的提高以及金融监管的强化，新增贷款的不良贷款比率将会降低，经营成本的下降将推动经营效率的提高。金融业吸收私人资本意味着，更多的风险将由那些有能力而且愿意承担风险的市场参与者来承担，改变过去完全由政府承担的状况。另一方面，对于一些落后地区的发展存在着较大的资金注入需求，如果单纯地依靠公共财政资金，不仅财政风险较大、资金供给有限，而且还会挤占公共财政最重要的社会服务职能。因此，促进落后地区的发展应该更多地吸纳和引入私人部门的资金，增强私人部门的主动性、积极性，并给予收益上的保障和制度上的优惠。上述政府与私人部门的有机结合既迎合了私人部门的营利需要，又降低了单纯依靠政府的财政风险。
将财政风险进行转移主要体现在创造一种风险共享机制上，当然这要求对政府或有支持形式的潜在风险有一个清晰的理解和政策目标。目前，无论是中央政府还是地方政府，风险转移的主要方法都是利用担保或保险契约进行风险分担。在私人所从事的基础设施建设中，从政府所担保的项目中将其所担负的商业性风险减除能很好地降低这些项目的道德风险进而限制政府风险暴露的可能性和程度。并且，对于某些风险，私人部门如一些国际性金融机构也会提供有效的风险减除工具，例如政府或公共部门可以使用货币套期保值和商品期货来规避未来的外汇和商品价格风险。甚至对一些面临灾害风险的较大项目，政府也许能通过发行巨灾债券来规避基础设施建设中的风险暴露程度。这些措施都能够实现将政府所承担的风险进行部分转移。
对于那些不能规避或减除的风险，政府必须通过管理其财政资产来进行消化。这需要政府拥有足够的货币资金以便在政府所签订的契约无法履行时进行必要的支付。汉娜（2005）给出了消化财政剩余风险的三种方式：一是将货币资金以我们前面所讨论的或有负债基金的形式存放，并保障基金充足以满足未来可能的支付要求；二是在需要进行支付时使用货币资金，并希望能通过税收收入或额外的借款来弥补这些货币资金；三是与银行签订一个备忘的信用协议，表明如果政府需要进行支付，可以向其进行借款。不过，以上每一种选择都是既有利也有弊。以或有负债基金形式存在的货币资金也许会给政府在面临支付需求时一个强有力的保障，但其也是有机会成本的，否则这些现金就可以用于进行公共服务方面的投资。使用增加税收或借款所获货币资金来偿还债务也许价格相对低廉，但当政府面临债务到期或财政危机时能否通过借款或增加税收来获得收入可能另当别论。而与银行签订的备忘协议如果能解决最后的问题成本也是非常高昂的。当然，以上这些选择也不是互相排斥的，政府有时必须使用不止一个的选择和手段。例如，如果或有负债基金的建立不是基于政府担保的实际价值而是基于其预期的成本，基金的数额就可能比较少，这就需要以税收和（或）借款以及备忘的信用协议作为补充了。
