现代社会是一个到处充满风险的社会，任何生存于其中的主体都必须学会如何面对它，家庭、企业与政府无一例外。当然，不同主体所面对的风险种类迥异，财政风险（Fiscal Risk）就是政府所必须面对的一种风险。由于财政风险一般关系到一国国民经济的运行和社会的稳定，因而是各国政府十分敏感的问题。特别是近20年来，随着国内外市场竞争和市场波动的加剧，社会和经济生活中各种不确定因素的增加，不仅财政本身运行的风险在加大，而且整个经济增长和社会稳定对财政的依赖程度也比以前提高了，财政风险和整个社会风险交织在一起，对经济和社会的危害越来越大。鉴于财政风险暴露及财政危机所导致的巨大破坏作用，有关财政风险的研究多年来也一直是宏观经济学和现代财政学研究的重要课题。特别是，为了避免财政风险导致政府财政活动陷入“政府失灵”状态，人们一直在探讨使政府免于引发风险的财政活动的保障条件。有关理论研究与典型国家的实践经验表明：零风险、低风险的政府财政活动，在极大程度上取决于财政活动本身能否创造出一种和谐的财政经济环境与和谐的债务运行机制（张志超，2004）。政府财政活动在本质上不仅仅是被动地适应市场经济环境的变化，而且还要在履行其职能过程中合理地改造市场经济环境，以最终创造出这种和谐的财政经济环境与债务运行机制。而这都需要我们对财政风险特别是其产生根源与形成机理都有一个清醒的认识和把握。
在分析财政风险产生根源的问题上，很多学者基于不同的分析视角给出了解释，其中政府的资产负债结构是一种很好的视角。从这个视角观察，财政风险就可以视为由于政府资产负债结构或收入支出结构不匹配造成的未来融资压力。这也就是说政府资产和负债中任何一方出现问题都会导致财政风险的产生。从资产的角度看，财政风险主要来源于政府收入所依存的经济基础以及政府所控制资源存量的变更。如果一国政府收入来源所依存的经济基础比较狭窄，那么该国政府未来的实际收入就会因容易受到各种经济变量的冲击而存在风险；同样，如果一国政府所控制的资源存量较少，该国未来的偿付能力就会较低。从负债的角度看，财政风险主要来源于政府债务的扩张及其可持续性（Sustainability）。如果一国政府在现有负债水平上按照某种模式继续借债将导致政府资不抵债（Insolvency）和无力支付（Default）就意味着财政风险（张春霖，2000）。尽管在某些情况下，政府所控制资产的变更，无论是存量变更还是增量变更，都会较大程度地影响财政风险状况，但与负债方相比，政府资产在一般情况下还是比较稳定的。故国内外的相关文献对财政风险的分析多集中于负债一方，即政府债务的可持续性上。本书在考察现阶段中国财政风险时将继续延续重点研究政府负债的传统，同时兼顾对政府财政能力即政府资产存量和收支流量所表现的基础财政能力和核心财政能力的研究，从而更好地把握中国现实中存在的财政风险及财政可持续性，并为有效控制财政风险和维持财政的可持续性提出一些政策建议。
基于资产负债结构视角并重点对政府债务的可持续性进行研究，是很多学者分析财政风险的逻辑思路。但传统上，对政府债务可持续性或债务风险的分析仅仅局限于政府的预算体制内，主要围绕着财政收支、财政赤字及国债规模等事关财政自身运行过程中所产生的问题展开讨论。这种分析方法主要包含两个分支：一是通过“名义赤字”（Nominal Deficit）水平与估计的“可持续性赤字”（Sustainable Deficit）水平的比较来确定债务风险性大小。如果债务负担率的增长率超过了真实利率，政府公共部门的债务风险就会比较严重；反之，债务风险就比较小。
在传统制度及框架下分析政府债务负担进而分析财政风险有其明显的局限性。这主要表现在其仅仅关注政府的直接负债，而对政府或有负债，无论是显性的还是隐性的政府或有负债都没有考虑到。并且，大多数国家的公共财政制度包括政府预算管理体制、债务管理体制、预算会计、财政控制和财政审查制度等，也经常忽视政府或有负债的存在。这可能是因为相对于直接负债，政府或有负债具有很大的不确性且不容易测度。哈耶克（Hayek，1974）就曾经说过，在社会科学中常常是，碰巧能测量的东西被当作是重要的。但是，那些通过传统分析方法不易测度和控制的或有负债也许比直接负债更应该受到人们的重视。对政府债务存量增长的经验性分析也揭示了传统分析方法的不足。卡洛斯和米舍尔（Kharas and Mishra，2001）通过对30多个国家多年来债务存量及收支状况的研究发现，债务增量的很大一部分不能由政府预算报告的赤字水平所解释。为此，他们引入“精算的财政赤字”（Actuarial Fiscal Deficit）这一概念，将每年债务增量超过财政赤字的部分即“精算的财政赤字”与平常所定义的财政赤字之间的差额称为“隐性赤字”（Hidden Deficit），并指出“隐性赤字”大大超过公布的政府赤字。卡洛斯和米舍尔还揭示了隐性赤字主要来源于或有负债及其风险确定化所导致的财政成本。
更为严重的是，现实中很多国家已经深受传统债务风险分析方法之害。长期以来，在人们看来准确无误的预算平衡却常会被突如其来的政府债务支出所打破。纵览世界各国财政发展的历史，其间不乏政府面临预算“奇袭”（Surprise）的例子。虽然这些“奇袭”大部分不是重要的，但还是有一些数额是如此巨大以至于使得公共债务偏离到不可持续的道路上。特别是，20世纪90年代后期，常常被人们所忽视的政府或有负债及其相关风险使许多发展中国家发生了经济危机，如1997年的东南亚金融危机。这次危机不仅向我们揭示了传统债务风险分析方法的缺陷与不足，也显示了政府或有负债对政府财政可持续性所提出的挑战。对于东南亚各国来讲，即使危机已经过去，经济暂时趋于稳定，但政府也已是债台高筑、伤痕累累。由危机引致的政府在金融部门所实行的显性或隐性保险计划使得政府的债务存量迅猛增加，如印度尼西亚所增加的债务占到该国GDP的50%，泰国则是30%，而日本和韩国也都超过了20%[汉娜和摩迪（Hana and Mody，2002）]。还有一些国家如马来西亚、墨西哥和巴基斯坦等，由于这些国家的政府担保了许多基础设施项目，多年之后给政府带来了未曾预料到的财政支出压力。
随着人们对基于政府债务而导致的财政风险认识的不断深入，特别是在世界银行专家汉娜提出“财政风险矩阵”（Fiscal Risk Matrix）之后，由于对“或有负债”影响陷入困境的企业进行救助也是对政府或有负债存在的进一步佐证。正是因为政府或有负债会给一国财政前景带来一定程度上的风险，一些国际信用评级机构在他们对主权信用评级中增加了对或有负债的关注。也正是因为这样的债务已经在他们的信用风险评估中考虑到了，标准普尔（Standrd＆Poor’s，2008）和穆迪（Moody’s，2008）在对2008年9月美国政府接管房地美和房利美这两大政府支持的公司时，认为政府救助没有影响到美国的AAA级信用等级。
中国学者在对财政风险的研究过程中，也越来越意识到中国当前所面临的主要财政风险并非来自财政本身，而是源于体制转轨过程中沉淀和积累下来的深层次矛盾的日益突出和显性化（陈共，2003：315）。作为体现国家政府职能方方面面的财政活动，越来越受到政府转型、体制改革、经济运行及社会突发性和不确定性事件等因素的影响，这些因素都会在财政收支之外对财政的安全造成严重影响，这集中体现在政府债务特别是政府或有负债的形成和迅速增长。加之中国现行的财政预算只是反映了政府活动的一部分内容，不能涵盖政府的全部财政活动，尤其是对游离于预算体系之外的政府或有负债缺乏有效的确认、量化、报告和披露制度，使得这一部分债务不断累积，并逐步转化为政府的直接债务。作为提供公共产品和国家最后一道风险屏障的财政部门，如果忽视来自国民经济各领域并且对财政稳定性冲击日益增大的各类风险，显然不能保证中国财政的可持续发展。
现阶段，一个不容置疑的事实是：政府或有负债正在成为影响一些国家财政状况的最重要的因素；甚至有学者将中国政府的或有负债作为潜在财政危机存在的一个重要例证（魏凤春，2002）。所以，我们要充分认识到政府或有负债的存在及其可能造成的影响。在人们对政府债务进行科学划分，分类管理的同时，一些学者也对政府债务特别是政府或有负债的产生根源进行了积极探讨。一般认为：财政风险，特别是那些以或有负债形式存在的风险，经常是源于政治机会主义（Political Opportunism）或财政机会主义（Fiscal Adjustment）的困难和结构改革的压力时，追求选票的政治家和追求预算平衡的官僚就有足够的理由通过积累或有负债的方式来回避当前的矛盾与困难。从经济人及预算约束下效用最大化的角度分析财政机会主义及政府或有负债的积累可以说是一个很好的切入点。由于转型国家和新兴市场经济面对的约束条件要比发达市场经济复杂得多，如对外国私人资本的过度依赖、低层次的法制水平、模糊的产权、扭曲的激励结构及非完备的信息披露机制等，故转型经济中因政府或有负债而造成的财政风险也将更加严峻，这是现实中转型国家所必须面对和解决的问题，也是我们研究中国经济转型中的政府或有负债的原因所在。
在防范和化解中国政府或有负债风险的过程中，有两个问题需要我们特别注意。一是理论上中国作为一个渐进转型的大国，政府或有负债的形成机理是否与其他市场经济国家一样，特别是作为发轫于高度集中的计划经济体制下的单一制国家的经济转型在政府或有负债的积累过程中是否有自己的制度特征；二是实际上中国政府或有负债的规模到底有多大，在经济转型过程中其又到底起了哪些作用和效应。如果我们能够科学、合理地回答以上两个问题，相信我们不仅能够正确认识中国政府债务风险的现实情况以及中国总体债务负担的规模和可持续性，而且可以完善中国的财政理论研究体系，为政策制定者提出一些治理政府或有负债的政策性建议，以规避债务风险，实现社会和谐发展。这也是做此研究的目的。
