前已述及，政府担保特别是政府隐性担保是政府或有负债积累的主要载体，在转型期间，各国政府所积累的大量或有负债也是依托于这种特殊载体而存在的。实际上，很多转型国家在转型与发展的过程中不仅对养老金债务、出口信用及农业生产等提供担保，甚至还对一些私人部门包括缺少私人金融机构支持的具有较高风险的个人和公司也提供担保（摩迪和刘易斯，1997）。作为转型国家之一的中国也不例外。可以说，中国经济转型的过程就是政府由财政的直接投融资到提供间接担保特别是间接隐性担保的过程。在这一过程中，由于政府职能的转变、政府短期财政成本最小化的偏好、公有产权的不可分割性及“意识形态”的刚性，政府对企业、银行以及中央政府对地方政府都承担着最后清偿债务的潜在义务，这也使得中国形成了一个以中央政府为核心，以国有企业、国有金融部门和地方政府为担保对象的完整的隐性担保体系。
考察中国政府对各市场经济主体所提供的担保，可以发现无论从微观上还是从宏观上来讲都是无处不在。小到对某一具体项目所出具的最低收益率的保障，大到对整个金融部门系统性风险的防范及其成本的最后支付，中国政府都自觉或不自觉地提供着某种直接或间接、显性或隐性的担保形式。但从宏观的角度进行分析，中国政府的担保形式主要还是以间接的、隐性的担保为主，这种隐性担保涉及多方面内容以致形成了一个以中央财政为核心的担保体系，其主要包括四方面内容：即政府对国有企业的隐性担保、政府对国有金融部门的隐性担保、中央政府对地方政府的隐性担保以及政府对基础设施建设项目的担保。下面我们分别进行具体考察。
政府对国有企业的隐性担保
在经济转型之前，财政在中国的投融资体系中居于绝对主导地位，基础设施投资、国有企业流动资金和固定资产投资大都是通过财政拨款方式进行，国有企业亏损也是由财政提供补贴。1985年进行“拨改贷”改革之后，政府财政为国有企业支付的亏损补贴总体上呈现出下降的趋势，但这并不表明政府对国有企业亏损放手不管。虽然说政府就国有企业的亏损挂账还没有拿出具体的处理政策，但无论是通过由中央财政拿出部分财政收入来弥补亏空的积极弥补方式，还是通过直接从国有资产存量中核销的消极弥补方式，要么会增加政府的特别国债，要么会导致国有资产的缩水，而这些都将会增加政府的财政风险暴露程度。政府作为国有企业的实际所有者，不可能对国有企业的亏损“赖账”，因此，财政实际上对国有企业的亏损挂账提供着隐性担保。
政府财政在对国有企业的亏损挂账提供隐性担保的同时，还对国有企业的债务提供着隐性担保。从1990年起，中央政府为处理国有企业间的“三角债”问题采取了一系列的行动，从银行注资到财政补贴，使得本来应该通过法律程序解决的债务拖欠转化成了政府的财政负担，这显然是由中央财政为国有企业的负债提供担保所造成的。与此同时，中央财政还对国有企业拖欠国有银行贷款提供隐性担保。“拨改贷”改革的初衷是为了改变国有企业预算软约束的状况，提高企业使用资金的效率。但在预算约束没有真正硬起来时，国有银行的贷款为国有企业创造了大量租金，使国有企业具有旺盛的贷款需求，加剧了国有企业的债务负担。为此，中央政府陆续出台了一系列帮助国有企业解困的计划措施。从“封闭贷款”无处不体现了政府对国有企业的隐性担保。
2008年，受全球金融危机的影响，很多国有企业包括航空、电力以及石化等行业的国有企业再次出现亏损，为此，国家通过国有资本经营预算对这些行业的企业进行了注资。其中包括：国家向中国东方航空集团公司注资70亿元、向中国南方航空股份有限公司注资30亿元；向国家电网公司注资87.3亿元、向中国南方电网有限责任公司注资33.4亿元、向中国华电集团公司注资2.5亿元、向中国华能集团公司注资2.5亿元、向中国大唐集团公司注资1亿元；向中国石油化工股份有限公司（中石化）注资503亿元、向中国石油天然气集团公司（中石油）注资157亿元等。这些都体现了政府对企业的一种隐性担保。
政府对国有金融部门的隐性担保
中国政府对金融部门的担保既包括显性担保如追加注资、成立资产管理公司、冲销呆账、财政明补和关闭中的支付等，也包括隐性担保如减征营业税、中央银行再贷款、财政暗补和债权转股权等。下面我们具体论述政府对金融部门的担保。
（一）追加注资，增厚银行“家底”
主要通过发行政府债券募集资金或者直接运用国家财政资金来向国有银行注入资本金。1998年，财政部曾通过发行2700亿元人民币的特别国债来募集专项资金，用来充实并提高四大国有银行的资本充足率，力图使之达到《巴塞尔协议》和《中国商业银行法》所要求的8%的资本充足率水平（事实上远未达到这一标准），以此来增强国有银行防范金融风险的能力；2003年12月，国务院决定动用国家外汇储备向中国银行和中国建设银行注资450亿美元以对这两家国有独资银行实施股份制改造，使其变成真正的商业银行；2006年，甚至对“产权明确”的股份制银行光大银行也注资200亿元人民币；2007年，国家开发银行获得中央汇金公司注资200亿美元；2008年，中国农业银行获得中央汇金公司注资190亿美元。
（二）成立资产管理公司，收购国有商业银行不良资产
1999年，财政部出资400亿元成立了四家资产管理公司，来收购并处理国有银行的不良贷款。当年四大国有银行共向资产管理公司剥离了13939亿元不良资产；2004年，中国银行、中国建设银行第二次把1993亿元的不良资产转移给资产管理公司；2005年，中国工商银行又将2460亿元的不良资产转给资产管理公司。资产管理公司用来收购国有银行不良贷款的资金来源：一是通过划转中国人民银行发放给国有独资商业银行的部分再贷款；二是由资产管理公司发行金融债券，用资产管理公司的优质金融债券置换出国有银行中的不良资产，以达到剥离国有银行的不良贷款、充实其资本金，使其提高经营效率，以具备较强的市场竞争力的目的。而资产管理公司将转移出来的不良债权或是转化为股权，或是通过拍卖等方式将部分不良资产变现。资产管理公司的最终损失将由中央财政承担，因此资产管理公司所发行的特别金融债券还是以国家信用作为担保的。2009年，备受世人瞩目的中国农业银行改制开始走上快车道，财政部委托其自己来处置约8000亿元的不良资产，但其损失却是由国家来埋单的。
（三）冲销呆账
1997年，中国政府冲销了国有商业银行近300亿元的呆账，1998年又冲销了400亿元。
（四）中央财政的明补和暗补
一些被关闭的金融机构的对外主权债务由中央财政负责偿还，这是中央财政的明补。在处理其他一些被关闭的金融机构时，对接手其相关资产和债务的国有商业银行，在一定期限内可减免其上交中央银行的再贷款利息，这等于中央财政提供了暗补。
（五）直接或间接减征营业税
为了减轻金融机构的税收支出负担，从2001年开始，国家规定每年下调金融企业营业税税率1个百分点，2003年降为5%。同时，还通过缩短国有商业银行应收未收利息的计收年限，来减小国有商业银行的营业税税基。
（六）中央银行再贷款
1997年以来，为了化解地方金融机构的支付危机，并对其进行重组，地方政府共向中国人民银行申请了1411亿元再贷款。与此同时，于1999年成立的四家资产管理公司也向中国人民银行申请了6338亿元的再贷款。无论中央银行向何种类型的金融机构提供再贷款，其损失最终均由中央财政承担。
（七）债权转股权
国家将问题金融机构的债权转化为股权，以减轻原债务人的负担，使其得以继续经营下去。实际上，在这一过程中，债权人或中央财政是有损失的，因为在一定期限内，很难从原债务人那里分得红利。
除了政府对金融部门提供的上述担保之外，中央财政还参与了一些中小银行和非银行金融机构的重构过程。清算农村合作基金会是中国人民银行在中央财政隐性担保下参与处置非银行金融机构违纪的典型案例。中国的农村合作基金兴起于20世纪80年代，到了90年代其遭遇到了空前的清偿危机，中国人民银行在农村合作基金的清算过程中起到了核心作用。显然，中国人民银行在该清算过程中所耗费的成本是由中央财政提供隐性担保的。出于社会稳定的考虑，不少省市由财政出面担保向银行贷款来清偿农村合作基金的债务。当财政为中央银行的救助行为提供担保时，中央银行承担的或有负债也就转变为了财政的或有负债。
中央政府对地方政府的隐性担保
在市场经济条件下，当一家私人企业发生经营困难或是资不抵债时，政府应当遵循市场优胜劣汰的法则不去过多干预。然而地方政府在一个国家的政治经济生活中扮演着不同于一般企业的角色。地方政府提供的是对其管辖区域内民众福利和地方经济运转至关重要的基本公共服务，因此如果地方政府出现债务危机或是财政破产的情况，会产生较大的负外部效应。在这样的背景下，中央政府的救助往往会被人们赋予更多的合理解释。马骏（Ma Jun，2002）即认为：在大多数情况下，解决地方政府违约或破产的办法不可能是停止政府的运转和出售其资产，而是对其债务和其他负担进行重组。在许多单一制国家中，如果私有债权人不愿意重组债务或对地方政府的债务推延，中央政府便面临着提供财政援助的压力。在许多国家，虽然地方政府不得向银行借款或发行公债，但如果出现因地方金融机构倒闭，地方政府对担保违约，地方政府拖欠工资、养老金、下岗费和失业保险金等情况而导致的社会压力，中央政府便很可能会被迫介入。这种机制实际上意味着中央政府对地方政府负债的隐性担保。
从中国目前的情况来看，中央政府对地方政府的隐性担保明显存在着。在地方政府的转贷债务方面，虽然中央政府筹集的部分资金转借给了地方政府，但中央财政仍然负有偿付这些债务的法定责任。中央政府在发行长期建设国债的同时，也调动了大量的配套资金参与大型基础设施项目的建设，其中很大一部分配套资金就落到了地方政府的头上，而地方政府则大多是通过投资公司之类的政府经济实体从各种渠道融资来筹集这部分国债建设配套资金。很显然，配套资金的介入是由中央政府调动的，这意味着中央财政对地方政府在筹集配套资金过程中所形成的负债提供了隐性担保（卢文鹏，2003：58）。在地方政府的或有负债方面，之所以会出现“集资热”和“滥担保”的现象，除了存在地方利益，中央政府对地方或有负债的隐性担保也是地方政府有恃无恐、乐此不疲的重要原因。
无论是政府对国有企业的隐性担保，还是政府对金融部门的隐性担保，抑或中央政府对地方政府的隐性担保，都使得后者因败德行为所产生的各种风险转嫁给了中央政府，从而扭曲了国有企业、金融部门及地方政府的激励结构，弱化了它们的风险意识，加剧了中央政府的或有负债风险。中国以中央政府财政为中心的隐性担保体系（实线为提供隐性担保的方向，虚线为风险转移的方向）。
政府对基础设施建设项目的担保
基础设施一般提供经济社会发展所必需的基本物质基础。由于基础设施通常要求的投资金额大、建设周期长，而且不同类型基础设施的公共性程度也有差别，因此政府出于财政约束和增进效率等考虑，通常会通过提供政策支持，鼓励私人资本参与基础设施的提供和运营。这些支持政策包括股权投资、债权投资、风险担保和税收激励等。特别是对于某些社会收益大于私人收益或存在较大风险的基础设施项目，政府一般会通过提供担保来进行支持，其原因如下：
1.当存在外部经济时，付款购买基础设施服务的消费者不能够享受到项目带来的全部收益，导致其支付意愿低于社会收益水平。例如，推行袋装垃圾制度可以降低当地污染程度，所有居民都可以从中获益，但如果只有垃圾袋购买者才为此付费而其他人可以免费搭车的话，购买者的支付意愿肯定低于社会收益水平。
2.当存在信息不对称时，某项基础设施的利用程度很可能达不到社会收益最大化水平，这尤其体现在采用新技术的基础设施领域。例如，在银行系统中引入网上交易方式可以大幅度地提高金融活动的效率，但许多消费者对此心存疑虑不放心使用，此时如政府适当支持则可有效地促进金融基础设施的技术进步。
3.在自然垄断下，某项服务的可变成本低于平均成本，政府支持有利于对该项服务的合理利用。例如，对于一条不拥挤的收费公路，使用这条公路的可变成本很低，因此通行费应该较低，以使公路得到充分利用，然而过低的通行费又不能弥补公路的总成本，这种情况下政府支持就值得考虑。
4.政府出于社会公平考虑，也可对基础设施项目提供支持，以使更多消费者特别是弱势群体获益（吕伟，2008：136-148）。
政府隐性担保偏好的激励结构
从以上分析可以看出，相对于显性担保，政府更加偏好于隐性担保，那么政府提供显性担保与隐性担保的区别是什么？或者说政府为什么更钟情于隐性担保？凯恩（Kane，1996）在研究担保时给出了一定的解释，他认为政府提供这两种担保的一大区别就在于它们对政府风险储备的影响不同。如果政府与受保经济主体之间的合同是显性的，政府就可以在事前估算出未来可能的最小支付额，这样政府就可以从现时的财政预算中拿出相应的风险储备以作不测之需；而在隐性担保的框架下，政府没有办法也没有动力去计算隐性担保可能导致的未来偿付额度。在这种条件下，政府很可能根本就没有事先划拨出一定的财政资源作为储备，而即使政府事先拨备了一些财政资源，其储备水平一般也都会低于最优的储备水平。这样一旦发生了隐性担保合同的兑付，政府就只能通过增加一般纳税人负担的手段来偿付债务，很显然这种方式的本质是一种财富的转移。
卢文鹏（2003：173-175）则从主观和客观两个方面归纳出显性和隐性担保对政府预算的不同效应。从主观效应的角度看，显性担保的合同设计是比较清晰和完整的，合同会明确规定政府作为担保者偿付债务的条件和义务；而如果政府和受保经济主体之间是一种隐性担保关系，政府为经济主体偿付债务的条件和义务是很模糊的。从不同担保形式给政府造成的主观感受差异角度来看，隐性担保给政府造成的压力更小一些，我们也可以把政府的这种感受视为一种财政主观成本的节约；从客观效应的角度看，隐性担保涉及的政府未来偿付责任只是一种道义上的，政府在未来可以选择承担损失，也可以选择不承担损失，因此政府也就没有压力和动力提取相应的担保损失准备金。这就在客观上增加了政府预算的自由度和机动空间，这种情况可以视为财政客观成本的节约。在隐性担保的框架下，政府可以以最小的财政主、客观成本代价来保证国有经济各部门的融资需求，这正是政府青睐隐性担保在财政成本方面的解释。
由此可见，如我们在第二章中所述，政府一方面为防范公共风险而充当最后支付人的角色；另一方面经济转型中滞后调整的方式选择或短期财政成本最小化的偏好也迫使政府对各经济主体保存这样或那样的担保。而财政调整中的机会主义或政府对财政主、客观成本代价最小化的偏好更使得政府钟情于以隐性的方式提供担保。这一方面解释了中国为什么存在以中央政府为核心的隐性担保体系；另一方面也指出了第一章框架图中关于政府或有负债的多维解析将公共风险、机会主义及经济转型都归于政府担保的原因所在。
