在我们这个计算机化的文明社会中，二进制是如此的成功，以致非黑即白的思维方式似乎已成了常规的思维方式。但是除了夸张的漫画，现实是充满各种灰色的。
——[德]魏伯乐：《私有化的局限》
在公司化改革路径下，现代公司制企业已经基本取代行政机构成为我国国有经济领域的基本组织性治理工具。而作为西方国有经济主要组织性治理工具的公企业是与行政机构及现代公司制企业不同的组织形式。现代社会中，制度融合及复杂化趋势明显。公企业是制度融合的典型。与公企业相关的公共部门商业化、商事企业公共化、公权对私域的介入、公法的私法化、私法的公法化无不是这一趋势的体现。公企业的组织性质、权力结构以及法律调整方式显著体现了制度融合特征，是公企业制度的内核及研究起点。公企业按照可接受的政治程序设立并在运营中遵循政治规则和商业规则的双重约束，是兼具政治性与经济性的组织形式。这一基本性质决定了公企业公权与私权复合的特殊权力结构。公权和私权分别以政府与企业为基本权力主体，对应于政府力量和市场力量，是不同资源配置方式的制度基础。对应于公权与私权的分别是传统的公法与私法的法律调整方式。公企业具有公权与私权的复合结构，公企业中公权与私权的关系既决定了经济特权与产权残缺的双重性也决定了其公法与私法相融合的法律调整方式。
尽管尚不存在被普遍接受的公企业定义，但本章第一节对公企业概念的清晰界定和公企业制度的整体性认识仍是必要和有益的。而以此为基础，后续各节分别针对公企业组织性质、权力结构与法律调整方式进行分解研究。本书希望通过制度融合视角的深度发掘，从这一点上刺破公企业制度，达到将复杂事物还原为简单事物的目的。
公企业是一个缺乏精确定义的概念，其称谓亦多样化，反映了对其认识的差异性。这种认识差异既体现了公企业制度本身的复杂性，也说明了公企业研究视角的多样化。鉴于本书以制度变迁、公共选择为主要理论基础展开对公企业制度的研究，本节将在这一研究思路指导下理清对公企业的基本认识，从制度变迁、公共选择与谱系的角度整合并深化公企业制度之内涵，以明确界定作为研究对象的公企业。
一、公企业的界定
尽管公企业一词被广泛使用，但其本身是个既明确又含糊的概念。其明确在于几乎所有学者都承认公企业是一种融合“公共性”与“企业性”的组织形式，而其模糊在于尽管一般性的描述毫无问题，但精确的公企业定义则比较困难。各种文献中，公企业、公共企业、政府企业、国有企业、官方企业体等词汇交叉使用，且内涵与外延并不完全相同。公企业和公共企业的英文表述均为Public Enterprise，中文表述基本同义，只不过公企业一词频繁出现于日韩等国相关文献，而公共企业是我国学者根据英文字义直译而来。政府企业（Government Corporation or Government Enterprise）和国有企业（State-owned Enterprise）都是从企业所有制结构的角度出发，本质并无差异。但前者侧重于有形的控制主体，后者多少带有意识形态的痕迹。从不同角度强调公企业基本特征会产生不同的公企业定义，但综合公企业制度各项特征的定义又很可能失去精确界定一个概念的意义。虽然一个精确的公企业定义对于满足公企业法律管制、经济统计的需要甚至是研究口径的统一是必不可少的，但更现实的态度是：与其勉强去精确定义公企业不如划分一个较明确的界定标准。因此，笔者在归纳不同学者从公共性与企业性角度对公企业进行的一般性描述基础上，通过强调公企业的政治性与法定性特征对其范围进行界定。尽管这一界定未必能得到一致的认可，但至少可以清晰表达研究的对象。
尽管学者对公企业的公共性与企业性表述和侧重点有所不同，但并无实质差异。如拉玛纳德汉姆（Ramanadham，1991）从决策、收益和责任角度指出，公企业的公共性可以体现为以下三个方面：企业运营决策由非私人部门作出且其判断标准不局限于投资者的投资回报；运营收益不归于私人部门而是公众；企业被要求对社会负责。而基于财务角度认为公企业的企业性体现为两个方面：具有财务上的可行性；价格以相关成本为基础。这是一种基于公企业个体层面的认识。而大岛雄国则更宏观和整体地把握这一问题，认为公企业公共性体现在“所有的公共性——资本所有权全部或部分归政府所有；主体的公共性——这种所有权的最终主体是国民所有；目的的公共性——建立公企业的目的是提高国民的生活水平和社会福利；作用的公共性——公企业提供的商品和服务是用于为国民服务的；规制的公共性——公企业受到代表国民的国家权力机构和主管行政机构及其所制定的法规、政策的规制”五个方面，而评价公企业企业性的主要是经营自主性和企业内部效率性。吴金明在博士论文《基础设施领域的公企业研究》（2007）中从不同经济学分支的角度界定公企业，指出：从新制度经济学的视角看，公企业是“看得见的手”与“看不见的手”的“握手”。这一定义揭示了公企业的运行机制；从公共经济学的角度看，公企业是政府为了达成政府或公众目标，利用独立法人形态，力求作到高效率而富有弹性地提供社会物品的有效载体或途径。这一定义明确了公企业的行为目标与内容；从法经济学的角度看，公企业是受公法和特殊法模式调整与制约的特殊法人。这一定义阐明了公企业的法律地位与规范标准。尽管上述描述性说明和概括可以使我们将公企业基本上与政府机构、教育、环境等公共事业以及企业相区分，也都从某一方面准确揭示了公企业内涵，但仍未脱离理论上的界定与概括，从统计及法律管制角度看还远远不够。为增强公企业界定标准的可操作性，西方国家在目前统计工作及法律管制的实践中大多采取所有权辅以控制权的界定标准。这是由于西方国家公企业与国有企业在很大程度上是重合的所决定的。按所有权标准，如果企业由政府全部持股或政府持股50%以上则可以无争议地被认定为公企业；如果政府持股不足50%，则要考虑引入控制权作为辅助性判断标准。尽管理论上政府持股不足50%时不具有足够的控制权，但事实证明这一理论假设在很多情况下并不成立。公企业可以被理解为其大部分所有权和（或）控制权由非私人控制，且可以通过价格—成本的销售行为维持财务可行性的组织（Ramanadham，1991）。为减少界定不清所引发的麻烦，美国的公企业控制法Government Corporation Control Act（1997）甚至采取了列举方式，将由于公私混合所有和完全政府所有而受到公企业控制法管辖的组织机构一一列出，而且随着这些组织机构在所有制结构方面的变化通过法律修订及时对其法律地位进行变更。
本书试图提出的公企业界定标准至少要达到两个基本目的：首先，清晰界定研究范围并使其对应研究主题。其次，为公企业研究特别是统计研究提供统一和可操作的统计口径，作为进一步实证性研究的基础。作者认为，尽管可以从公企业的公共性与企业性出发对其进行一般性描述，也可以从不同经济学视角体会其政府与市场的结合性、提供公共物品的社会性以及法律调整的特殊性，但这些描述性的分析与说明不足以作为客观界定标准。通过政府是否具有所有权和控制权的方法可以达到清晰界定公企业范围的目的，但不足以将公企业与公司制国有企业相区别。特别是在我国，国有企业几乎均以公司制企业形式存在，从而与公企业具有实质性的差异。本书以公企业的法定性为前提通过权力结构的分析展开对公企业的研究，主张公企业是为达成特定社会性目标，按照政治程序，通过单独立法设立和运营的特殊企业形式。这一界定标准，一方面肯定了公企业的企业性，从而使其区别于政府机构、公共事业组织；另一方面强调政治权力直接作用于公企业，公企业因其法定性特征而区别于被纳入到《公司法》调整框架下的国有企业或混合所有制企业。《公司法》调整框架下的国有企业或混合所有制企业尽管在政府持股这一点上和公企业相同，但权力结构和法律调整方式的不同使二者在治理理念与实践上有显著差异。可以说，公企业和公司制企业都是国有企业法律形态中的一种。国有企业只是从所有制形态上强调国家在企业中的出资人身份，理论上国有企业可以采取包括公司制企业、合伙制企业乃至公企业等各种企业形态，或者说公司制企业和公企业都是国有经济的组织性治理工具。在我国，公企业与国有企业概念混淆的最直接后果就是试图从所有制和产权改革的角度来解决国有经济的全部问题，国有经济的研究也多局限于国家股东权利的行使、所有权人缺位所产生的代理成本等产权相关问题。而公企业这种组织性治理工具所具有的特殊权力结构、法律调整乃至治理模式均被湮没于产权关系的研究之中。
二、制度变迁视角下的公企业
我们已经对公企业进行了明确界定并粗略地概括了其经济与法律特征。简而言之，政治性与经济性并存使公企业成为不同于政府机构与企业的新型组织形式，是根据所提供物品或服务的性质不同而不同的组织体系。以制度变迁的视角分析公企业，需要回答三个基本问题：第一，组织与制度的关系；第二，作为一种制度安排，公企业形成与演进的制度变迁进程；第三，公企业制度变迁的性质与特点。
新制度经济学中关于制度是否与组织等同存在争议。有些学者认为对制度与组织的区分毫无必要，指出一个组织所接受的外界给定的行为规则是另一组织的决定或传统的产物。还有些学者将制度与组织区分开来。正如拉坦（1994）对此种观点的归纳：“一种制度通常被定义为一套行为规则，它们被用于支配特定的行为模式与相互关系。一种组织则一般被看做一个决策单位——一个家庭，一个企业，一个局——由它来实施对资源的控制”。但二者具有内在之联系，亨廷顿在《政治发展与政治衰败》（1965）中指出，制度是稳定的、有价值的行为的再现模式，组织与程序会随其制度化程度而变化。制度化是组织与程序获得价值与稳定性的过程。这是对制度与组织关系的精彩论断。由此可见，制度和组织并不能从内涵和外延两个方面完全契合。从组织的目标及功能角度出发，组织并不等同于制度。制度是规则，而组织是按照规则建立和运作以目标为导向的资源结合体。但从组织发展演进的角度看，任一组织形式本身即构成一种制度安排并在更广泛的制度框架内参与资源的配置。组织形式的变革与发展是一种新的制度安排取代或补充原有制度安排的过程。公企业的产生是对传统政府机构与企业二元组织形式的补充，是在既定制度约束下形成新的制度框架的过程；以民营化为核心的公企业制度演进则是对更有效率的公共提供的制度需求之响应。通过展现现代公企业制度的形成与演进过程，可以作为进一步认识公企业制度变迁性质与特征的基础。
公企业的产生可以溯源到现代股份有限公司的前身。换言之，公企业与现代股份有限公司是制度同源的组织形式。1602年荷兰所成立的东印度公司被认为是最早的股份有限公司。值得注意的是，此时的股份有限公司与现代股份有限公司存在巨大的差异，与其称之为股份有限公司不如称之为公企业更为贴切。这是因为，早期的股份有限公司的一个最大特点是以政府特许的方式产生并维持其存在。无论是荷兰的东印度公司还是英国的东印度公司都是依据政府的特许令状设立起来的，而且同时代其他股份公司通常也依据这样的特许令状而设立（张瑞萍，2006）。当时流行的重商主义是设立特许公司的理论基础。国家需要采用对外贸易管制措施，实行垄断和奖出限入的政策。因此，早期的股份有限公司多出现于对外贸易领域。如廖政平（2001）指出，早期的特许公司实际上是行政与经济于一身的联合体，公司与政府的关系体现为公司对行政的依附和政府对公司的利用。特许公司的某些权力实际上是国家权力的延伸。政府不仅以特许的方式设立公司，而且政府的权力还介入公司设立之后的经营活动，从而使公司的设立和运作染上了不同程度的公法色彩。由此可见，从政治权力的主导作用、法律资格、权力的法定性以及其经营所体现的公共性来看，早期股份有限责任公司完全契合本书对公企业的界定标准。因此，尽管现代股份有限公司作为公司制企业的典型已经在世界范围内取得了绝对优势的控制力量，笔者在比较研究公企业与公司制企业差异性时也主要集中于公企业与现代股份有限公司的比较，但从产生时间和历史进程看，现代公企业和现代股份有限公司都是从早期的股份有限公司演化而来，二者是同源的。早期股份有限公司（早期公企业）是在政府机构与古典企业形式基础上制度变迁的结果，是对政府更大范围介入商事领域的制度需求的响应。早期股份有限公司（早期公企业）既保留了古典企业形式的商事特征又通过政府机构的公权支持，得到独立人格、有限责任、社会化募资等经济特权。早期股份有限公司（早期公企业）沿着公企业和现代股份有限公司两个方向发生进一步的演化。现代公企业保留和强化了具有公权特征的制度安排，主要集中于基础设施、金融、军事及能源等特殊领域；股份有限公司则逐步淡化公权介入色彩，强化商事特征并最终脱离了公权的直接干预，仍然一般性地保留早期股份公司所具有的独立人格、有限责任、社会募资等特征，最终扩展到各个商事领域使特权普遍化。公企业制度变迁示意图可以简要展示这一制度扬弃的基本进程。政府机构与古典企业两种制度的扬弃产生了早期股份有限公司（早期公企业），这是第一次制度变迁过程。扬弃的实质在于政府机构以其公权对古典企业私权的支持。现代公企业几乎完全保留了这一特征，甚至以政府持股的方式不断强化了这一特征。早期股份公司制度的扬弃产生了普遍意义上的现代股份有限公司，这是第二次制度变迁过程。扬弃的实质在于取消了政府部门公权支持，使经济特权普遍化为一般性权利。
公企业均通过国家颁布的特许令状或单独立法得以设立，无论是荷兰、英国及法国的东印度公司或是美国最早的铁路公司等早期公企业还是现代公企业均无例外。特许令状或单独立法是针对特定事项的特殊法律规定，是强制性正式制度供给。因此，公企业的产生与发展不是在漫长的历史过程中通过自然演进方式形成的诱致性制度变迁，而是通过立法进行的自上而下的强制性制度变迁过程。这决定了宪政安排及其他权力要素在公企业制度变迁过程中的重要作用。
三、公共选择视角下的公企业
现代公企业的诞生似乎很难界定准确的时间。各国不同时期的发展纲要往往从发展战略、社会发展、资助民营经济、经济控制、反垄断、所有权等方面对公企业发展考量予以说明（Ramanadham，1991）。通常，发达国家现代公企业的产生与其后发展期相联系，如1945～1951年英国大规模国有化中，发达工业的重组、重构居于主导地位。而发展中国家的现代公企业主要是在其发展早期产生。尽管在现代公企业的诞生中经济原因是重要的，但相关政治进程分析可以使我们对现代公企业制度进行更深层次的考量。英国是现代公企业制度最早发轫的国家之一，肇始于第二次世界大战后英国的现代公企业制度可以被视为特许设立公司的延续与发展。英国“二战”后国有化浪潮形成的公企业制度在很大程度上体现了保守党的执政需要。20世纪80年代及90年代的公企业改革浪潮以及21世纪初相反方向运动的迹象也都在很大程度上体现了政治环境变化的影响。有学者对此作出评价，认为这并非是对公共提供的永久性背离，将其理解为对财政压力、政治进程及官僚体制所带来的组织危机的应对更为恰当（Whincop，2005）。因此，公企业制度变迁中政治进程即使不是唯一的也是很重要的考量因素之一。
政治进程的作用，使得通过市场（以公司制企业为主导）及非市场机制（以政府机构为主导）来解决资源配置失效问题的尝试似乎陷入到问题及解决问题的循环之中。斯密德（2006）指出“如果我们不喜欢在特定的领域采用市场机制的结果，你就会听到这样的，即我们应返回到管制或政府企业的方式。如果政府已经直接参与，那么，改革者又会建议尝试市场方式。”可以说，公企业制度在不同国家、不同经济发展阶段的不同命运对此是很好的注释。不同的权力结构将会导致不同权利结构。一旦某些利益集团掌握了权力就会建立有利于自己的权利结构，而不同的权利结构直接决定主体参与资源配置的能力。公企业的形成与演进既是强制性制度变迁过程，又是各种权力主体博弈以改变法律、改变现存规则的政治过程，公共选择理论可以提供一个适当的研究视角。
四、治理工具视角下的公企业
在政府治理研究文献中，组织性工具是其中一种。有学者总结了组织性治理工具的定义：政府依靠自身的力量直接来解决政策问题，其特征表现为直接、独立、科层控制、充足的资源（权力、经济和信息），主要形式包括国家计划、政府机构、公共事业、公共企业（即公企业）及政府间协议和合作（张璋，2006）。如果考虑到我国国有经济公司化改革的实际情况，公司制企业也应该纳入到组织性治理工具的范畴中。萨拉蒙（Salamon，2002）提出了评价治理工具的标准，即效能（Effectiveness）、效率（Efficiency）、公平（Equity）、管理难度（Manageability）及合法性与政治适应性（Legitimacy and Political Feasibility）。合法性与政治适应性是指工具所得到的法律和政治支持的程度。尽管有些治理工具的技术优势要大些，但合法性比其他的要小一些。根据治理工具的关键性特征，萨拉蒙对治理工具进行了分类，分别从强制性（Coersiveness）、直接性（Directness）、自主性（Automaticity）和可见性（Visibility）四个方面来衡量政府治理工具。强制性衡量的是政策工具施加鼓励或惩罚手段而对个人和群体的行为进行限制的程度。直接性涉及的是某一个实体为执行集体行动任务而运用权威、投入资财或采取行动的程度。自主性测量的是政策工具在何种程度上利用现有行政机构（而非创建其独立的特别行政机构）来运作。可见性考察的是治理工具的隐蔽性。也就是说，治理工具是否被人们所注意，其结构公开性如何以及人们对其监督的难易程度如何。
斯坦顿和莫（Stanton and Moe，2002）基于对美国公企业的研究，按照上述关键性特征对公企业进行了分析。从强制性特征来看，公企业的强制性并不能一概而论，而要考虑公企业相对于客户的市场垄断势力。如果垄断程度高，公企业的强制性程度越高。尽管公企业的强制性比政府机构要弱，但由于公企业往往通过特殊立法赋予的经济特权形成事实上的垄断，因此其强制性通常要高于公司制企业。从直接性看，由于公企业与一般政府机构是相区别的，直接性弱于政府机构。但基于特别立法所赋予的特权，公企业往往可以发展成为经济和政治上实力强大的机构以使其有能力拒绝政府要求其承担的责任。公企业是通过特别立法创设的不同于政府机构的组织，在自主性的评价上较弱。在可见性上，尽管公企业不可能脱离公众视线，但由于其提供企业式的报表比起其他政府机构可见性要弱。但如果与公司制企业相比，由于其披露信息的法定义务，可见性要强于公司制企业。
实际上只是从组织体系的角度来评价治理工具，政府机构、公企业与公司制企业代表了政府、公私融合机制及市场机制下组织性治理工具的关键特征。
五、谱系视角下的公企业
针对现代社会的研究，必须超越公有制与私有制、市场体系与非市场体系、资本主义与社会主义或民主政治与寡头政治的两分法（Schmid，1987）。这意味着更多混合形态的呈现，也意味着谱系概念在研究中的更多使用。公私部门的融合与其说是例外不如说已成为一种原则；对政府部门效率的强调和近年来对公司社会责任问题的广泛关注使我们对公共性与企业性的截然两分感到困惑；公权对私权的干预不断强化及对私域的介入范围不断扩大；公法理念对私法领域的渗透以及私法达成公共任务也日益普遍（王维达，2003a）。毫不夸张地说，上述一切都集中而相互联系地体现于公企业制度中，使得谱系视角在公企业制度研究不仅必要而且有力。粗线条地表达了公企业在组织性质、权力结构、法律调整方式及资源基础方面介于谱系中间广泛地带的研究思路。其中公共性维度决定了每一个特定公企业在谱系中的具体位置。
