通过对权力概念、权力形式、权力类型等权力基本范畴的界定以及对权力、权利与制度关系的分析，我们已经初步建立权力分析的概念与逻辑基础。要将权力分析的一般性结论具体应用于公企业制度研究，还需要进一步解析权力结构。社会权力结构主要涉及由社会资源的分配不均所导致的社会的不平衡或非对称结构。每一种基本权力类型内部的力量对比与关联构成了该权力类型单独的权力结构；而三种基本类型权力之间所形成的力量对比与关联则构成社会整体的权力结构。这两个层次的权力结构相互结合共同决定了公企业制度的形成与演进。每一种单独权力结构的分析有助于我们从不同侧面理解公企业，而综合分析各种类型权力在博弈基础上形成的社会权力结构则可以使我们对公企业制度形成更整体性的认识。本节所做的是就是构建这一权力结构分析的基本框架并在随后各章展开。
一、政治权力结构
政治权力有广狭义之分。最广义的观点将政治权力视为对政治局势的影响能力，由此每一个社会阶层都享有一定的政治权力。狭义的政治权力是指由国家政权机构以国家或政府名义所行使的权力。本书采取的是狭义的政治权力概念。按照舒尔（Schaar，1970）、达尔（Dahl，1956）、鲁兹曼（Runciman，1963）等人的观点，政治权力是独一无二的，超越其他权力类型，这种独特性可追溯至采取行为的合法性，是合法使用强制力的垄断地位。政治权力结构主要指宪法和法律所规定的政治权力在政府内部各部门之间的分布状况，横向的有同一级不同部门之间的权力结构，纵向的主要指中央与地方之间的权力结构。政治权力结构的类型是多样的并随着社会及其历史发展阶段的不同而不同。经历了等级制权力结构和专制制度下的权力结构后，现代工业社会已发展到民主政治体制下的权力结构。即，宪法通常规定国家的主权属于人民。政府的权力来自于人民的授权，政府权力的行使必须对人民负责，受人民监督。
西方政治传统与法律传统中政治权力结构是以三权分立理论为基础的，政治权力基本分为立法权、行政权与司法权。立法权的研究实际上是对一国议会或其他立法机关职能的展开，并进而分析这一权力机构与其他权力分支之间的关系（胡建淼，2005）。立法权主要由宪法规定，宪法中的大量条文明确规定了立法权的主体、立法效力等各项基本概念。行政权是行政主体依法享有的执行法律、管理公共事务的权力，同样来源于宪法和法律。司法权是司法机构依法享有的裁判权。三种权力之间相互独立、相互制约，任一种权力都受到一定程度的限制。这种以三权分立为基础的西方宪政体制是稍具有政治学常识的人都耳熟能详的。我国的政治体制独具特色，并非依据三权分立之理论构建，而以“议行合一”体制为基础。按照我国《宪法》规定，行使国家立法权的全国人大及其常务委员会是最高国家权力机关，其他的行政机关、司法机关都是从属于权力机关的，无论从理论上还是实践上看，三权分立理论都无法全面解释我国政治权力结构，甚至与我国《宪法》与法律所确认的国体与政体存在根本冲突（喻中，2004）。但正如有学者指出，尽管立法权、行政权与司法权不能穷尽一国政治权力的所有形式，但无疑是最基本的形式（胡建淼，2005）。三权分立理论尽管具有历史局限性和地理局限性，但其所强调的权力的分立与相互制约精神却有着重要意义（喻中，2004）。因此，在分析我国政治权力结构时，可以将立法权、司法权与行政权三权作为基本模式，综合考虑我国全国人大核心地位以及一党执政，多党参政的政治协商制度等具有中国特色的政治制度。
无论是西方国家的三权分立还是我国的“议行合一”都经受着社会发展的考验。其中有两个发展趋势尤为重要。第一，政党的崛起及其对国家和法律的广泛干预，使政党权力成为政治权力的重要表现形式，改变了原有的政治权力结构。第二，行政权膨胀，不断侵蚀立法权和司法权的传统领域。公企业在西方国家的产生以及近30年来所经历的公司化、民营化历程可以从三权分立为理论基础的政治权力结构以及在政党权力和行政权膨胀趋势下政治权力结构的变化加以解释。我国之所以在改革进程中一直拒绝公企业这一组织形式也可以从政治结构的角度寻求解释。
二、经济权力结构
经济权力是指经济组织行使的权力，如分配利润的权力、决定投资和指导生产的权力、制定价格和决定工资的权力、招聘或解聘的权力、处置资源和财产的权力等（刘军宁，1991）。经济权力是一种基于经济资源的占有和控制而产生的本源性权力，以其占有和支配经济资源直接作用于相对主体的权力。经济权力结构有两层含义：其一，不同经济组织间经济权力的分布状况。其二，经济组织内部经济权力的分布。前者决定了各个经济组织间的竞争与合作关系；后者决定了特定经济组织内部各个主体之间的契约及管理关系。尽管政治性深刻地影响了公企业的行为模式，但经济性仍然是公企业的基本特征，经济权力在公企业权力结构中具有重要的作用。按照传统的企业理论，投资者是企业的终极控制者。即使是公司法理念已经从股东会中心主义发展到董事会中心主义并已显现出管理人中心主义的态势，公司的社会责任也已经成为热门的话题，但不容否认的是从理论上和实践上讲，公司的终极控制权仍然在投资者手中，投资者可以决定治理结构、可以决定权力分配、可以决定董事会或高管的去留，否则资本市场频繁上演的并购及引发的股份之争便毫无意义了。个体服从于经济组织的安排与指令源于其获取金钱收益的期待（Bozeman，1987）。西方经济学理性人的假设是我们引入经济权力的前提。没有理性人对利益的期待便不会存在基于经济权力的服从。尽管经济组织中的权力分散于股东、管理人等各层级之间，但终极经济权力的施加者是基于其投资而对组织享有产权的投资者。管理人、员工及其他主体在制度框架内所分享的权力均源于投资者基于自利动机所做的产权再分配。这种产权分配决定了经济组织中的经济权力之结构，其中居于核心地位的便是投资者与管理人之间分权所形成的经济权力结构，由此引发的代理成本是西方国家公司治理关注的核心问题。
我国已按照西方模式建立了以股份有限公司为典型的现代企业制度，从企业经济权力结构的基本模式上与西方国家雷同，代理成本同样是我国企业治理关注的核心问题。但是与西方国家相比，我国以市场、产权为基础的经济权力在社会整体权力结构中势力较弱，具有以政治权力作为市场力量替代机制的权力结构特征。
三、社会权力结构
社会权力是由具有共同利益的主体结社而形成的权力。如在劳工力量强大的国家里，集体谈判力量及罢工威胁对员工福利及工作保障是一个很好的推动力量。经理人市场的形成与完善会对高管聘任及激励机制的形成发生重要作用。社会权力结构主要指社会权力在各个社会组织或集团间的分布状况。社会权力结构也可以分为两个层次。第一层次的社会权力结构主要指社会权力在各个社会组织或集团间的分布状况。对这一层次社会权力结构的认识主要有两种观点：其一为精英论，认为在任何政治体制中都只有一个阶级占据统治地位，政权的更迭只是一批精英取代另一批精英而已，多数人接受权力精英并使其行为正当；其二为多元论，多元论否定精英主义权力结构论，认为现代社会中权力往往比较分散，至少并不高度集中。高度多元化的社会包含着大量的自发性社团，是介于公民与政府之间，受其成员控制并拥有权力资源的民间组织。多元论认为西方民主政治体制中都有多元的权力中心。通过竞争性政党的存在，多种压力集团的共存才能防止权力滥用。20世纪以来社团革命的兴起使社会权力日益成为重要的权力形式，彻底改变了国家—经济的二元权力结构。这是多元论优势在实践中的体现。第二层次的社会权力结构主要指社会权力在社会组织内部的分布状况。对这一层次社会权力结构的关注主要解决社会组织所拥有的权力是否服务于组织成员的共同利益的问题。换言之，社会组织的内部权力结构满足哪些必要条件，组织才能像被期待的那样增进组织成员的共同利益，并对政治权力和经济权力构成有效制衡。
无论政府机构、公司制企业还是作为第三部门的公企业都受到政治权力、经济权力与社会权力这三种基本权力类型的综合作用。但是，不同组织形式受到各种类型权力影响的方式、程度和范围有所差异。政府机构和公司制企业由于其典型的部门特征，内部权力结构中分别以政治权力和经济权力的作用为主导。政治权力在以政府机构为典型的政治组织中居于主导地位并决定了政府治理的基本特征；经济权力在以公司制企业为典型的经济组织中居于主导地位并决定了企业治理的基本特征。无论政府机构还是公司制企业同时还要受到其他政治权力、经济权力、社会权力的外部制衡，作为改善内部治理的压力与动力。公企业是兼具政治性与经济性的特殊组织，政治权力与经济权力在公企业内部形成权力均衡，公企业治理体现出政府治理主导下的政府治理与企业治理融合的双重特征。尽管本书在随后各章中首先分别单独分析了政治权力、经济权力及社会权力与公企业制度演进的关系。但考虑到这三种基本权力类型之间会发生重要的交互作用，本书贯穿了从社会权力结构出发进行的整体性分析，特别是政治权力、社会权力对经济权力的制衡。
本章强调了权力视角下的公企业制度分析的逻辑基础。本书从研究需要出发，围绕权力是强制性交易之基础这一命题建立权力分析的概念与逻辑基础。笔者主张权力是一种非对称性结构，存在于优劣力量的对比中；理性经济人不仅基于自利进行自愿交易而提高经济地位，也基于自利运用强权进行强制性交易；通过强制性交易将权力优势制度化形成受法律制度保护的权利；制度框架下的权利又将进一步强化与拓展这种优势力量并经过各种权力的博弈形成新的制度框架。
公企业是强制性制度变迁的结果，政治进程、立法活动、各种利益集团的身影伴随着公企业制度的兴衰沉浮，以权力为基础的强制性交易贯穿始终。随后各章将以全球范围内的公企业民营化现象以及我国国有经济改革的路径选择作为公企业制度分析的切入点。通过这两种政治经济现象的分析一方面可以使我们对公企业制度有更深刻的认识，同时有助于正确评价世界范围内公企业民营化的得失与制度约束，为我国国有经济的进一步改革提供参考。
