5.3.1 全球战略产业私有化：趋势与经验
5.3.1.1 战略产业国有化经营的局限
以上我们更多描述了战略产业国有企业所能发挥的积极作用，但是“政府—国有企业—战略产业—经济增长”的政府主导型经济发展模式，也因国有企业所固有的缺陷而存在发展的局限性，主要表现在以下四个方面：
一是该种模式需要政府对产业发展有充分的判断力。国有企业的投资发展行为很大程度上都是由政府作出的，当政府对未来产业作出错误或不合理判断时，由于投资巨大，所涉及的不仅是一个企业的成败，而是产业发展的成败和经济结构的合理性。
二是该种模式容易导致国内产业结构失衡和机会成本过高。因战略产业的过度发展而导致国内产业结构失衡，在社会主义计划经济国家的前苏联表现得比较突出。
三是该种模式容易导致产业的行政垄断，损害竞争与社会福利。除了社会主义计划经济国家外，印度等发展中国家，在发展国有企业时会排斥民营企业对战略产业的介入，如在1950年代印度政府没有批准民营钢铁公司的项目投资。
四是该种模式最薄弱的是国有企业的公司治理效率较民营企业低。
正是由于国有化经营存在着上述诸多缺陷，当战略产业国有化经营的成本大于其所能创造的效益时，该制度模式就会被淘汰，而会选择其他模式。这种制度的转换往往会发生在一系列外部条件恶化的时候，如宏观经济波动导致的企业效益问题更加突出、财政难以支撑赤字的扩大、国有企业竞争力难以适应市场的竞争等。到了20世纪80年代以后，全球私有化浪潮掀起的时候也包括了上述战略产业。
5.3.1.2 全球战略产业私有化：趋势与原因
由于战略产业的可竞争性，战略产业的私有化比自然垄断行业更具有可行性，但由于战略产业国有化的出发点关乎国内产业发展、经济安全、技术进步等问题，因此战略产业的私有化决定因素有其特殊性。在20世纪末的私有化浪潮中，战略产业也成为了其中的重要部分，由于具体战略产业的特质不同，因此其私有化的原因侧重以及结果也会不同。我们选择有代表性的钢铁、石油、银行三个战略产业分析其间的异同。
1.钢铁产业私有化。
在1980年代中期以后，欧洲以及发展中国家钢铁产业相继进行了私有化。1988年，英国钢铁公司（British Steel）第一个私有化，其他一些欧洲国家的钢铁公司也纷纷效仿，法国最大钢铁公司法国北方钢铁联合公司（USINOR）也于1995年开始私有化。欧洲钢铁工业中国有钢铁企业的产量比重由1985年的52%下降至了1997年的12%，同样，发展中国家的钢铁生产大国巴西和印度也在1990年代开始了钢铁产业国有企业的私有化进程。巴西钢铁产业的私有化分为两个阶段，第一阶段（1988～1992年）主要将小型钢铁企业进行了私有化；第二阶段（1991～1993年）将六家大型国有控股钢铁企业进行了私有化。私有化的巴西与印度钢铁企业几乎以私营企业为主。同样情况也发生在其他国家，根据对发展中国家私有化案例的统计，在1989～1998年间，巴西、印度、阿根廷等发展中国家至少有53次钢铁企业的私有化，涉及金额95亿美元。
这些国家在1950年代时，将钢铁产业视作为国家的战略产业，以国有企业的形式重点投资发展，甚至有些阶段限制私营企业进入钢铁产业。但到20世纪90年代，又普遍放弃了国有化经营，将股权私有化给了民营企业甚至外国企业。这种战略转变，是说明了国有企业是失败的制度而应该进行私有化，还是国有企业完成其推动战略产业发展的使命而实现退出？国有企业在竞争性领域的相对低效率应当承认，但我们也可以从产业角度审视国有企业在钢铁产业的私有化：
首先，钢铁产业在世界上的大部分国家已经发展成为了成熟的产业，该阶段的钢铁总产量已经超出了总需求。譬如1990年代初欧洲钢铁工业生产能力再度出现过剩局面，为此欧盟在1993年至1995年间通过对国有钢厂的额外补贴削减了过剩生产能力1900万吨至2600万吨。而对于巴西、印度等国而言，国内钢铁产量不仅满足了国内需求，同时也开始向国外出口。全球钢铁产业进入成熟饱和期，企业之间的竞争越加激烈，而国有企业失去了往日卖方垄断的地位，难以适应市场竞争而遭淘汰。
其次，钢铁产业作为经济起飞战略产业的使命已经完成，政府不必再继续予以投资支持。随着钢铁产业发展进入成熟期，并通过国有钢铁企业的推动以及民营钢铁企业的共同发展，巴西、印度等发展中国家已经奠定了相当规模的钢铁产业基础，并且实现了从进口替代向复出口的战略升级，无需政府再介入产业发展。
第三，民营企业与资本的积累，市场完全有自主的能力介入与发展钢铁产业。印度米塔尔集团（Ispat Group）是从1980年在印度发展起来的民营钢铁企业，其生产工厂已经遍布了全世界，在2004年以45亿美元收购美国国际钢铁公司，在2006年更是收购了欧洲最大钢铁公司阿塞洛公司，成为世界最大的钢铁公司。
因此，对于这些国家而言，国有钢铁企业的私有化，在很大程度是完成了其推动战略产业发展的历史使命，完成了政府调控宏观经济发展的目标任务或其他社会性目标，而将纯市场经营的任务还给了市场本身。
2.石油产业私有化。
石油产业属于资源性产业，由于石油资源在全球分布的不平衡，以及石油对各国经济发展作用方式的不同，对于石油产业是否要进行私有化，并不像钢铁产业那样容易回答。但在私有化浪潮中，对石油产业包括原油开采予以私有化的国家并不在少数，尤其是西方发达资本主义国家。从20世纪80年代末开始，英国BP石油公司、法国ELF石油公司、意大利ENI石油公司、加拿大（PETRO-CANADA）石油公司、西班牙Repsol石油公司都相继进行了私有化，国有股完全退出或不再居控股地位。但也有发达国家未进行私有化如挪威Statoil石油公司，至今国家仍保留着国家控股权。
发展中国家对于石油产业的私有化极其谨慎，并且在短时间内出现“再国有化”的反复。对于掌握全世界主要石油资源的中东阿拉伯国家自从独立至今就将石油资源牢牢地控制在了国有石油公司手中。同样，巴西、墨西哥等国虽然在制造、基础设施等行业进行大张旗鼓的私有化，但在石油产业领域却仍坚持国有控股。
阿根廷、玻利维亚等拉美国家以及剧变后的俄罗斯、东欧国家，则在1990年代中期对于本国的石油产业实行了一段时期的私有化。阿根廷国有石油公司（YPF）于1999年6月被西班牙Repsol公司以135亿美元的价格整体收购。玻利维亚国有石油公司YPFB的大部分资产被剥离给柏克德石化（Hydrocarbons Superintendent）公司、壳牌和西班牙Prisma能源绝对控股的Transredes公司。俄罗斯在1994～1997年间将16家大型国有石油公司均不同程度地进行了私有化。
但是这些原本对石油产业采取私有化的国家，在刚进入21世纪就又重新开始了对石油产业的“国有化”改革。2006年5月1日起，玻利维亚政府颁布最高法令，宣布在石油天然气领域实行国有化政策，要求目前在玻的外国能源企业在2006年5月28日前与玻国营石油矿业公司重新签订合同，放弃外国公司对在玻石油生产设施的控制权，对合资企业进行股份重组，使玻利维亚国家石油公司控制合资石油公司51%的股份，并要求外国能源公司承诺在一定限期内继续在玻生产和投资，否则将被逐出玻国。根据该法令，2005年日产量达1亿立方英尺（1立方米约合35立方英尺）天然气田的所得税将由原来的18%提高到82%。随后，阿根廷、委内瑞拉开始提起和实施石油产业的国有化。在2004年8月普京总统签署命令，限制对石油、天然气、电力等部门的1000多家战略性企业的私有化，同年9月，俄罗斯Gazprom与俄罗斯石油公司（Rosneft）合并成立为国家石油公司，随后并购了俄国内最大的私营石油公司尤科斯。虽然俄罗斯国家石油公司也在伦敦和莫斯科成功上市，但其并没有失去控制权，而是为募集资金控制更多的石油资源。
因此，对于像石油产业类的战略性资源产业，是否要采取国有化的经营模式，在发达国家和发展中国家存在明显的差别。导致石油产业“国有化”与“私有化”并存的原因，也在于石油产业的特殊性：
第一，石油产业在全球分布不均。发展中国家主要是中东、拉美和俄罗斯地区占据了绝大部分原油储量，而发达国家的石油公司有很高的开采、炼油技术，但所掌握的储量很少。因此，石油产业对大部分发展中国家而言，如中东、墨西哥、拉美等国家，属于创造财政收入的支柱产业，由于石油资源的有限性，这些资源可以看作是不可再生的垄断性资源。如墨西哥前总统所述：“石油产业是墨西哥经济发展的发动机，目前联邦政府近40%的财政收入都来自这个产业。墨西哥国有石油公司是墨西哥社会发展的支柱，依靠它创造的财政收入，国家才得以建造更多的医院、学校和公路，为人民提供更多的福利”。而对于发达国家的石油企业而言，其战略是如何更多地到世界上去购买石油资源并提高炼化水平，而这类业务是充分竞争性的，可以由多家公司同时提供，即便涉及少量国内原油开采，但对于需求量而言，其战略意义已经不是很大了。因此，石油产业对于发展中国家与发达国家在经济增长中战略意义的不同，而产生了东西方国家国有化与非国有化的差别。
第二，石油产业涉及国家战略安全。玻利维亚私有化改革后，外国公司占据了玻利维亚石油领域的主导地位。跨国公司和商业化的国家石油公司优先考虑的是增加股东价值，开发新技术，扩大市场准入。而国家石油的战略首先是优化资源开发，增加收入，保障供应安全，促进经济发展。当两者出现分歧时，矛盾就难以调和。另一方面，如果石油资源掌握在跨国公司手中，同时没有很规范的规制机制，则国家在原油开发、价格调控、进出口等方面都会陷入被动。
第三，国有企业是国家对资源管理的一种制度方式。石油是一种自然资源，企业在开采时，政府可以通过征税或分成实现财政收入，但如果没有相应的制度，政企双方信息又不对称，将使得政府所得所占比重很低。而采取国有企业就不存在这一问题，最后的利润收入也同样属于国家。因此，对于发展中国家，在制度不健全、信息不充分的情况下，采取国有企业的组织形式会更有效率。
3.银行产业私有化。
20世纪70年代中期以来，国际上出现了银行民营化趋势，即越来越多的国家开始倾向于将国有银行出售给境内外私人投资者。据统计，从上世纪70年代中期到2003年年底，全球有65个以上的国家对吸收公众存款并据此参与商业竞争的国有银行民营化。其中，涉及到交易或在后续交易中政府卖出多数国有股权而逐渐放弃控制权的民营化案例，就超过235起。
民营化国家最多的是欧洲，有26个。其中，中东欧前计划经济国家有12个，银行民营化与其经济私有化基本同步；欧洲发达国家在20世纪80年代至90年代中期以前形成了一股银行民营化潮流；其他国家则从20世纪末开始。其次是非洲，共有17个国家对国有银行进行了民营化，大多数开始于上世纪90年代中后期。位列第三的是美洲，涉及11个国家，其中智利是上世纪70年代唯一也是世界上最早对国有银行进行大规模民营化的国家。亚洲和中东分别有10个和1个国家对国有银行股权进行改革。
虽然银行产业私有化已成为全球性的现象，但不同国家私有化的程度与进度有很大差异，至2003年，发达国家包括曾经掀起国有化浪潮的法国、意大利、西班牙等国的国有银行几乎进行了100%的私有化，但是大部分发展中国家私有化的进程比较迟缓。
银行产业私有化原因我们一般是从内部治理低效率角度去看，进而影响金融发展与金融资源的有效配置，但这里我们从银行产业发展角度分析：
第一，银行产业作用侧重点的改变。银行作为金融资源分配的制度安排，在发展中国家经济发展的不同阶段所起的作用重点是不一样的。在经济起飞阶段的突出作用是解决资本积累不足，服务于国家的战略产业发展，而资本的分配效率相对次要。此阶段存在的市场机制失灵问题，由私有银行完全按照市场效率法则运行，也是不可能完成巨额资本的集聚与投资转换的。相反，国有银行制度可依靠政府的信用和权力进行资源的重新配置，实现上述目标。但到了经济正常发展阶段，国有银行在资本配置方面的低效率已经不能再适应市场的需要，一方面可能导致全社会资本产业配置的扭曲和低效率；另一方面国有银行的经营不善问题也凸显出来，过度的坏账使金融风险越积越深。到了这一阶段，银行经营效率成为首要问题，而提高效率的有效途径就是私有化。
第二，银行产业发展外部环境的完善。银行产业涉及国家经济稳定的高风险行业，银行业的稳定健康发展需要有效的银行监管体系和完善的法制环境。在未建立这些体系之前，外部监管的责任可以通过所有权内部行使的方式履行。只有当这些外部监管的法律制度正式制定，并能够有效实施时，对银行产业进行私有化才是安全的。大部分国家在国有银行发展的同时，也纷纷仿效现代银行体系制定相关法律，完善监管制度，这些外部环境的完善都是银行产业能得以私有化的前提条件。
5.3.1.3 战略产业私有化：经验启示
由于每一个战略产业所承担的国家战略任务均有所不同，每一个战略产业的产业发展特征也不同，因此，对于战略产业的私有化取舍以及方式也都需要择机而定，但从上述三个案例分析中，我们可以得出以下经验启示：
第一，战略产业的战略性具有阶段性，战略性国有企业的存在意义在于完成阶段性战略任务。钢铁产业、银行产业的国有化经营明显服务于经济增长初始阶段，市场未完全发育成熟时的资本积累与工业化。但随着钢铁产业的成熟、融资约束的缓解，对这些行业继续保留国有化经营不仅失去了战略意义，更成为影响进一步发展的障碍。一旦出现这种情况，国有企业也将失去战略性的意义，私有化成为必然。
第二，战略产业私有化需要具备一定的外部条件，私有与国有不只是简单的产权性质变化。对于一些重要战略产业的私有化，还需要辅之以外部监管措施，通过非所有权的形式确保产业安全。以银行产业为例，在改革中如果被外资控制，可能会损害国家长远利益，匈牙利、波兰等转型国家已经出现了这一情况，而阿根廷则有着无法逆转的惨痛经历。阿根廷在银行业对外全部开放前，外国资本控制的银行资产仅占12%；但到1997年，该比例上升到52%；2001年进一步增至67%。阿根廷主要银行基本上被花旗、汇丰、波士顿等跨国银行控制。在2001年底金融危机爆发时，阿根廷政府已经丧失了金融调控能力，无力稳定金融，制止大量资本外逃。随着20世纪90年代末国有资产被逐渐卖光，阿根廷金融外汇市场的不稳定因素日益增大。企业和民众为了规避风险纷纷将储蓄存入花旗等外资银行的本地机构。但阿根廷联邦法院和议会后来的调查表明，危机发生后外资银行通过大规模的资本外逃和洗钱活动，将阿根廷民众300亿美元存款转移海外。而外资银行和IMF却向阿根廷政府施加重压，促使外资银行资本外逃合法化，并将被冻结的民众美元存款通过债务转换的方式，改由阿根廷政府用比索国库券来偿还。阿根廷政府为获得外援稳定局势，不得不屈从于外来压力。智利、墨西哥等拉美国家以及克罗地亚、俄罗斯等一些转型国家就因为在法律体系和监管不完善情况下，急于将国有银行民营化，结果无一例外地造成了严重的金融混乱，阻碍了经济正常发展。国有银行经营绩效问题并非所有权的简单变化就能够有效解决，因为与构建稳健银行体系密切相关的制度因素远非股权变更所能够解决的，这是韩国、肯尼亚和乌克兰等国给予我们的启示。
5.3.2 国有企业生命周期：产业发展视角的分析
经济学中对于企业及产业生命周期的研究已经有很长的时间。企业生命周期理论从1972年由美国哈佛大学教授拉芮·格雷纳（Greiner，Larry E。，1972）正式提出以来，已经形成了仿生进化论、成长阶段论、周期归因论、周期对策论四大分析流派（薛求知等，2005）。而产业生命周期理论也是基于对产品生命周期研究基础上发展起来研究课题，一般将产业发展分成不同的发展阶段，如投入、成长、成熟、衰退四阶段论，每个阶段厂商的数量、行为特征、产品产量都有不同的特点。
企业生命周期与产业生命周期之间有着密切联系，虽然决定企业生命周期的因素非常复杂，但产业生命周期是影响企业发展的重要因素。单体企业将随着产业的发展过程而建立、成长、衰退，而后再发展或者关闭或被收购。但是只要产品仍存在市场需求，最终仍然会有一定数量的企业生存稳定下来，进入产业的成熟阶段。
国有企业作为一类特殊存在的企业，其生命周期过程与一般市场企业存在着很大差异。首先，国有企业的成立并不是产业发展过程中市场自发的，而是政府为了强化产业发展而成立，因此，国有企业生命周期天生就与产业发展有着更密切的关系；其次，国有企业公司治理的低效率，决定了其市场生命力要比一般企业低，更容易在产业发展中被淘汰。在世界银行的《公有制工业企业成功的决定因素》一书中，将国有企业占GNP的比重与工业发展水平的阶段联系在一起，国有企业生命周期与工业化的整个进程相一致。
萨克斯（J。D。Sachs，1996）在《政府主导型工业化的生命周期》一文中也描述了国有企业在这一过程中的发展变化。其认为工业化过程分为五个阶段：“第一阶段，早期重工业化阶段，国有企业是在高利率条件下转换国民储蓄的可选手段；第二阶段，由于技术和治理的原因，国有企业在提升重工业的规模化生产方面取得了重大成功，但在服务业方面的成功却很有限；第三阶段，当重工业化基本实现时情况发生了转折，经济发展要求提供差异化的消费品和服务，以及国际化的产品；第四阶段，国有企业的低效率最终表现在难以降低冗员人数，国有企业的改革遭到了国有企业所有利益相关者包括政治家的反对，这也成为工业化后期最薄弱的环节；第五阶段，管理失控、经济发展的停滞、内部人控制等问题最终导致了国有经济衰落”。萨克斯以上的描述表现出了国有企业从成长走向衰落的规律及过程中的复杂因素。但其间，国有企业与产业发展之间不同阶段的关系，是导致这一循环的最根本经济基础。
本人认为，国有企业生命周期现象在战略产业内表现得最为明显。
国有企业对于战略产业发展的意义取决于两类效应的比较：一是取决于国有企业内部效率（Ei）与社会平均效率（Ea）的比较；二是取决于国有企业存在所产生的产业外部效应（Ex），这些外部效应包括了产业成长过程中先行投资效应、技术溢出效应、产业保护及国家安全等外部正效应。因此，国有企业在战略产业的存在价值为：
VsoeEx+（Ei-Ea）
我们以钢铁产业为例，钢铁产业如大多数产业的生命周期曲线一样，呈S形，在工业化初期阶段，钢铁产业作为战略产业，国有企业可以起到很大的推动作用，国有企业伴随产业的快速成长也进入黄金时期；但随着钢铁产业进入成熟期，国有企业的低效率因素将表现出来，并随着外部正效应的减弱而使其失去存在价值走向衰落。
小结
国有企业在国民经济中的比重高会促进经济增长还是妨碍经济增长？在经济发展的不同阶段、不同国家或地区都会有不同的结论。本章节的分析认为，国有企业在特殊的经济历史条件下，能够对经济增长起到积极作用。国有企业是在外部约束（资本短缺约束、金融市场约束、民营主体弱小等）下政府推进经济增长、推动工业化的次优制度选择。国有企业在特定阶段对于国家经济的推动作用可以在多个国家找到正面证据。国有企业在经济增长中起到了两种作用：一种是投资机制的作用；另一种是产业政策的作用。
国有企业的上述两种作用，是通过对重点战略产业的投资实现的，政府通过国有企业在经济增长中构筑了“政府—国有企业—战略产业—经济增长”的政府产业关系和政府主导型经济发展模式。在这种模式下，国有企业在钢铁产业、石油产业、银行产业的发展中，以推动国家经济增长为目标，促进了这些产业的快速形成与发展。因此，在全球经济发展史上，对于许多国家而言，国有企业是推进战略产业发展、培育产业竞争力、促成工业化并实现经济赶超的重要手段。
战略性是国有企业在产业分布上的又一个特质，当然对于不同国家、不同经济发展阶段而言，对战略产业的认定是不同并且是动态的。战略性国有企业的存在意义在于完成阶段性战略任务。如钢铁产业、银行产业的国有化经营，明显服务于经济增长初始阶段，市场未完全发育成熟时的资本积累与工业化。
但是，战略产业的国有化经营因为国有企业所固有的缺陷而存在局限性，当战略产业国有化经营的成本大于其所能创造的效益时，该制度模式就会被淘汰。如随着钢铁产业的成熟、融资约束的缓解，对钢铁行业继续保留国有化经营不仅失去了战略意义，更成为影响其进一步发展的障碍。一旦出现这种情况，国有企业也将失去战略性的意义，私有化成为必然。因此，在竞争性的战略产业领域，国有企业有着特殊的生命周期规律。
同时本人也认为，除了国有企业的生命周期规律内在决定外，战略产业的私有化也需要具备一定的外部条件，私有与国有不只是简单的产权性质变化。对于重要的战略产业的私有化，还需要辅之以外部监管措施，通过非所有权的形式确保产业安全，如石油石化产业。
