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第9章 绩效评价

一、发达国家农产品对外贸易保护政策的目标基本实现

(一)农民收入水平稳定增长

在第二次世界大战后近30年的时间里,发达国家的农民收入低于全国的平均收入。为了保护农民的利益和生产积极性,政府通过采取各种农产品对外贸易保护措施,使农产品可以少受进口农产品的冲击,从而能以较高的价格在国内销售,并尽可能的出口到世界各地。这样一来,农民的收入水平就可以稳步提高,并保持在数万美元的高水平上(Baffes and Meerman,1997)。现在,美国、日本、欧盟大部分成员国的农民收入与其他行业劳动者的收入基本相当,远远高于发展中国家的农民收入水平。

(二)粮食产量增加,自给率提高

欧盟、日本等最初实行农产品对外贸易保护政策的一个主要目标是提高粮食产量和自给率,保障粮食安全,这一目标在20世纪70年代就已经实现。日本在20世纪60年代中期粮食供应不足的问题就基本解决,进入70年代大米过剩的问题日益突出。欧盟的一些国家,如:法国、荷兰,已经是世界上重要的农产品出口国。美国农产品出口外汇收入每年高达450亿美元以上,是美国外汇来源最大的一个项目(张旭青,翟雪玲,2004)。

(三)农业生产率进步显著,农产品竞争力明显增强

由于政府的贸易保护,以及由此带来的高收益,直接增强了农户进行农业技术投入的实际能力,农田基本建设发展迅速,大部分发达国家农业生产率明显提高,农产品竞争力显著增强,遥遥领先于发展中国家。如果将所有的农产品都折算为谷物当量,可以计算出以谷物当量为单位的农业劳动生产率。通过这种方法可以对不同国家和不同地区的农业劳动生产率进行比较,使我们从一个侧面看到发达国家农产品对外贸易保护政策的效果。

二、对发达国家农产品对外贸易保护政策批评的焦点

发达国家农产品对外贸易保护的目标基本实现了,但并未减少各界尤其是经济学家对它们实施农产品对外贸易保护政策的批评。对发达国家实施农产品对外贸易保护政策批评的焦点具体包括:

(一)对国内经济而言

第一,增加政府财政支出和纳税人负担。这里以美国为例,20世纪80年代初期,美国纳税人每年为农业支持政策付出的代价是30亿-50 亿美元,到了1987 年上升到300 亿美元(卢峰,1998);而到了现在,根据2002年的新农业法,10年内农业补贴将达到1900亿美元。这样巨额的财政拨款,对纳税人而言,意味着沉重的负担。

第二,消费者福利损失巨大。农产品对外贸易保护政策导致发达国家粮食等农产品的国内价格高于世界市场价格,消费者无疑要承受巨大的福利损失。以日本进口大米为例,进口税率高达550%,其目的就是保护本国农产品市场。因为在日本生产大米的成本是美国的15倍,即使政府给予了大量补贴,日本市场上本国大米价格仍然要高出美国3倍(张玉棉,1998),这导致了日本国内消费者将更多的支出用于大米消费,并被迫减少对其他商品的消费,消费者剩余减少,福利损失惊人(陈武,1997)。

(二)对国际贸易而言

第一,农产品国际贸易发展缓慢。在过去的半个多世纪里,国际工业制成品贸易总额放大了近17倍,而农产品贸易总额放大还不到6倍(Johan,1994);而且,各自为政的贸易保护政策导致多边谈判停滞不前,国际农产品贸易的自由开展缺乏有效的制度保证。

第二,各国间贸易摩擦加剧,市场动荡。虽然发达国家出台的农产品对外贸易保护政策,基本上属于各国内部的事务。但各国的贸易保护政策交叠出现时,会彼此关联、制约、影响,乃至发生冲突,造成农产品国际贸易摩擦加剧。以“牛肉案”为例,欧盟以激素牛肉有损消费者健康为由,从1989年起禁止进口,但美国对此表示坚决反对,将欧盟告到了WTO,并于1998年胜诉,并规定1999年5月13日为取消禁令的最后期限。但欧盟拒绝取消进口禁令。由于欧盟没有在5月13日取消其对含激素牛肉实行的进口禁令,美国政府随后对来自欧盟的2.02亿美元商品征收100%的惩罚性关税(王建生,1999)。类似举动必然会使双方的贸易竞争已经达到白热化程度,贸易摩擦进一步升级。

第三,发展中国家利益严重受损。发达国家的农产品对外贸易保护政策严重地损害了发展中国家的利益,特别是当发达国家农产品对外贸易保护的重点由过去的“限入”转为“奖出”后,对发展中国家尤其不利。许多发展中国家的经济依赖于农业生产及农产品出口,农产品价格的疲软和出口量减少使其外汇收入降低,使绝大多数发展中国家农业生产遇到诸多困难。据估计,若发达国家减少对本国农产品的补贴,从而改变价格扭曲的状况,则发展中国家从贸易增加中获得的收益将三倍于它们每年得到的国际援助总额(Johan,1994)。

三、农产品对外贸易保护政策的路径依赖

实施农产品对外贸易保护需要付出巨大的经济代价。尽管如此,发达国家农产品对外贸易保护制度却还是长期存在。难道政策的制订者对这些代价没有深刻的体会?显然不是。对于这一个问题,用制度经济学中的路径依赖理论可以进行解释。

路径依赖(path dependence)理论是新制度主义制度变迁理论的重要内容,它是指在制度变迁或创新的过程中,存在着某种制度的报酬递增和自我强化机制,这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径,它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化,因为沿着原有制度变迁和既定的方向前进,总比另辟蹊径要方便得多。一种制度形成后,会形成某些在现存体制中有既得利益的压力集团,他们对这种制度路径有着强烈的需求。他们会尽力巩固现有的制度,阻碍进一步的改革,即使是新的制度较现存制度更有效率(诺思,1994)。

路径依赖在发达国家农产品对外贸易保护制度设计上表现非常明显。发达国家在实施农产品对外贸易保护时,提供了大量的租金,寻租机会和寻租行为孕育了各种既得利益集团,如持有进出口限额许可证的商人等。一旦国家试图改变或调整农产品对外贸易保护政策使这些利益集团的利益受损时,他们就会利用自己的影响力激烈地反对那些不利政策的出台,最终迫使政府放弃改革政策方向的主张或者尽量减轻新政策对他们利益的损害,结果就造成了发达国家农产品对外贸易保护制度长期存在的现象。

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