2001年6月22日，财政部发布《内部会计控制规范——基本规范（试行）》（财会[2001]41号），要求有关国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他经济组织，从发布之日起试行。基本规范连同各项具体规范以单位内部会计控制为主，同时兼顾与会计相关的控制。
一、基本规范的形成过程
基本规范的形成经过了调查研究、起草初稿、征求意见、定稿发布四个阶段。
（一）调查研究阶段
2000年年初，财政部会计司组成了内部控制研究小组，就内部会计控制规范的指导思想、总体思路等问题进行研究。2000年4月，财政部会计司印发了《关于研究制定单位内部会计控制制度的总体思路（讨论稿）》（财会函字[2000]18号），面向社会征求意见。同年11月，财政部会计司在江苏南京召开企业内部控制高级研讨会，就我国企业内部会计控制体系建设问题进行了研讨。会议期间，国家电力公司、中国印钞造币总公司、江苏省电力公司、黑龙江斯达造纸有限公司、东北制药股份有限公司、上海市财政局、上海财经大学、东北财经大学、安永会计师事务所、中天华正会计师事务所、京都会计师事务所的有关领导和专家，介绍了国内外内部控制建设进展情况和相关做法经验。2001年1月，财政部会计司和中国会计学会考察团赴英国和法国相关机构，考察了一些单位公司治理与内部控制问题。同年2月，财政部会计司内部控制研究小组对邯郸钢铁厂、黑龙江斯达造纸公司、新兴铸管、广东大亚湾核电站、深圳华为公司、广东省佛山市财政局等单位的内部控制问题进行了实地调研，为起草内部会计控制规范奠定了较为扎实的基础。
（二）起草初稿阶段
2001年初，财政部会计司将制定发布内部会计控制规范列入当年工作重点。同年2月，以2000年4月印发的《关于研究制定单位内部会计控制制度的总体思路（讨论稿）》为蓝本，结合调查研究中掌握的有关情况，重新起草了《内部会计控制基本规范（征求意见稿）》（财会便[2001]4号），再次面向社会各界广泛征求意见。
（三）征求意见阶段
前述征求意见稿发出后，财政部会计司共收到了来自全国各地的近200份书面材料，对征求意见稿发表修改意见。反馈意见的既有行政机关、事业单位、各类企业、金融机构，又有高等院校的专家学者、社会中介机构的执业人员，还有不少普通读者。这些意见和建议对修改完善基本规范起到了重要的参考作用。
（四）定稿发布阶段
2001年6月，财政部会计司根据社会各界的反馈意见，对征求意见进行了反复修改，并定位为以内部会计控制为主体，同时兼顾与会计相关的控制，最终形成了《内部会计控制规范——基本规范（试行）》。2001年6月22日，财政部以财会[2001]41号文件正式发布。
二、基本规范的主要内容
基本规范共六章三十一条，明确了单位建立和完善内部会计控制体系的基本框架和总体要求，在整个单位内部会计控制体系中起统驭作用，是制定货币资金、采购与付款、销售与收款、工程项目、对外投资、担保等各项具体控制规范的依据。
（一）关于第一章“总则”
“总则”主要规定了内部会计控制的定义、目的、制定依据、适用范围等相关内容，明确了单位负责人对本单位内部会计控制的建立健全及有效实施负责。
“总则”的很多内容至今仍值得认真总结借鉴。
比如，关于适用范围问题。基本规范第三条指出，本规范适用于国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他经济组织。也就是说，从一开始，财政部就将内部控制作为关系各类单位规范管理和健康发展的重要问题来定位，不仅涉及企业，而且包括非企业单位，这为下一步推进政府及非营利组织内控建设创造了有利环境和氛围。事实上，基本规范发布后，相当一批行政事业单位，包括国务院机关事务管理局、江苏省财政厅和南京市、无锡市财政系统等随即着手加强自身内控体系建设并取得了很好成效，充分说明基本规范对适用范围的定位是富有远见的。
又如，关于实施机制问题。基本规范第四条指出，国务院有关部门可以根据国家有关法律法规和本规范，制定本部门或本系统的内部会计控制规定。各单位应当根据国家有关法律法规和本规范，结合部门或系统的内部会计控制规定，建立适合本单位业务特点和管理要求的内部会计控制制度，并组织实施。基本规范第四条的规定，实际上是构建了统分结合、共同实施的内部控制实施机制，既要求各单位认真贯彻国家统一的基本规范，又赋予有关部门和系统根据基本规范细化控制要求的职责权限，同时明确各单位要紧密结合自身业务特点和管理要求健全完善本单位内部会计控制制度并组织实施。也就是说，财政部对内控规范制定实施工作的定位是提供“通用件”，既强调统一性和原则性，又体现灵活性和针对性。
再如，关于责任主体问题。基本规范第五条指出，单位负责人对本单位内部会计控制的建立健全及有效实施负责。这一责任主体定位不仅仅是为了与第二次修订的《会计法》保持协调，更重要的是确立了内部控制是“一把手工程”的重大理念。同时，对单位负责人在内控中的职责要求，不仅是建立健全内控制度，而且要保证内控制度的有效实施。这些理念的提出，对日后建立企业内控体系产生了积极而深远的影响。
（二）关于第二章“内部会计控制的目标和原则”
基本规范对内部会计控制的目标定位主要有三项，即：提高会计信息质量、保护财产安全完整和确保法律法规规章制度的贯彻执行。具体包括：“规范单位会计行为，保证会计资料真实、完整；堵塞漏洞、消除隐患，防止并及时发现、纠正错误及舞弊行为，保护单位资产的安全、完整；确保国家有关法律、法规和单位内部规章制度的贯彻执行。”对比2008年5月发布的《企业内部控制基本规范》，当初的内部会计控制基本规范确有不足之处，比如对发展战略和经营效率效果两项控制目标的关注不够，但是，在当时的历史条件下，能够提出前述三项控制目标已殊为不易，而且这三项目标在今天仍具有重要现实意义。
基本规范规定，各单位建立并实施内部会计控制体系，应当遵循六项基本原则。一是合法性原则，即：内部会计控制应当符合国家有关法律法规和本规范，以及单位的实际情况。二是有效性原则，即：内部会计控制应当约束单位内部涉及会计工作的所有人员，任何个人都不得拥有超越内部会计控制的权力。三是全面性原则，即：内部会计控制应当涵盖单位内部涉及会计工作的各项经济业务及相关岗位，并针对业务处理过程中的关键控制点，落实到决策、执行、监督、反馈等各个环节。四是不相容职务相分离原则，即：内部会计控制应当保证单位内部涉及会计工作的机构、岗位的合理设置及其职责权限的合理划分，坚持不相容职务相互分离，确保不同机构和岗位之间权责分明、相互制约、相互监督。五是成本效益原则，即：内部会计控制应当遵循成本效益原则，以合理的控制成本达到最佳的控制效果。六是适时性原则，即：内部会计控制应随着外部环境的变化、单位业务职能的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。遵循这些基本原则，内部会计控制才能落到实处，不摆花架子、走过场、流于形式。必须看到，经过近十年来的实践检验，这六项基本原则是完全正确的，在当今形势下仍具有科学性、先进性和指导性。
在基本规范六项控制原则的指导下，许多企业立足自身实际，明确了本企业建立并实施会计控制的若干原则。比如，上海汽车股份有限公司制定了下列原则：（1）重要性原则。从风险可控度，业务频繁度及效益影响度考虑，先易后难、先重要后一般，分批汇编相关制度。（2）可操作性原则。注重程序描述，强调流程与控制节点。（3）统一规范与分级细化相结合原则。在公司统一规范下，公司及公司母体各厂分级编制。（4）成本效益原则。在满足既定控制目标的前提下，力求控制成本最小化。（5）以人为本原则。以德治理，激活员工对内控的自觉意识与行为。（6）持续改进原则。制度不可能一成不变，总需要在实施中不断改善。（7）特殊性原则。从理论上说一切行为都应内控在先，然而在实际中，制度滞后的情况也会存在。有些特发事项往往需要在运作中开创、总结、提炼，逐步上升为制度与程序。
（三）关于第三章“内部会计控制的内容”
基本规范第三章针对各单位经济活动和会计工作中最薄弱的环节，规定内部会计控制内容主要包括：货币资金、实物资产、对外投资、工程项目、采购与付款、筹资、销售与收款、成本费用、担保等经济业务，并从会计控制的角度，对上述经济业务的控制要点提出了原则要求。
货币资金会计控制，要求单位运用不相容职务相分离、授权批准、会计系统等内部会计控制方法，对货币资金收入、保管、支付等全过程中的关键控制点作出严格规范。
实物资产会计控制，要求单位从实物资产的取得、保管、领用、发出、盘点、处理等环节找出关键控制点，采用授权批准、会计记录与实物保管相互分离和制约、非实物保管人员无权领发货物等一系列控制方法，防止各种实物资产的被盗、毁损和流失。
对外投资会计控制，要求单位加强投资项目立项、评估、决策、实施、投资处置等环节的会计控制，明确在对外投资决策过程中，应当吸收会计人员参加，必要时聘请会计中介机构进行投资可行性研究和投资效益的论证。提倡集体审议联签等责任制度，防止对外投资决策失误和不讲科学的个人专断，避免重大投资损失无人负责现象，严格控制投资风险。
工程项目会计控制，除了规范工程项目决策程序和责任制度外，重点强调了对项目招投标、承发包等关键环节的控制，必要时可考虑推行项目会计委派制，坚决遏制和打击工程项目招投标、承发包等业务环节中的经济犯罪行为。
采购与付款会计控制，要求单位合理设置采购与付款业务的机构和岗位，建立和完善采购与付款的会计控制程序，加强请购、审批、合同订立、采购、验收、付款等环节的会计控制，堵塞采购环节的漏洞，减少采购风险。针对单位采购过程中可能存在回扣等现象而导致单位资金流失或采购物资质次价高等问题，重点控制采购决策，强调单位内部任何个人都不能独立决定采购品种、供货单位和采购价格。
销售与收款会计控制，要求单位在制定商品或劳务的定价原则、信用标准和条件、收款方式等销售政策时，充分发挥会计机构和人员的作用，加强合同订立、商品发出和账款回收的会计控制，避免或减少坏账损失。
成本费用会计控制，要求单位建立成本费用控制系统，做好成本费用管理的各项基础工作，制定成本费用标准，分解成本费用指标，控制成本费用差异，考核成本费用指标的完成情况，落实奖罚措施，降低成本费用，提高经济效益。
筹资活动会计控制，要求单位合理确定筹资规模和筹资结构、选择筹资方式，降低资金成本，防范和控制财务风险，确保筹措资金的合理、有效使用。
担保会计控制，要求单位严格控制担保行为，建立担保决策程序和责任制度，明确担保原则、担保标准和条件、担保责任等相关内容，加强对担保合同订立的管理，及时了解和掌握被担保人的经营和财务状况，防范潜在风险，避免和减少可能发生的损失。
基本规范明确的控制内容为各单位强化内部会计控制提供了重要参考，但仍需要各单位结合自身实际情况加以完善。比如，长安福特就根据其经营特点丰富了控制内容，在其建立并实施内部控制中，从内控自审的角度明确了控制清单（MCRP），包括34个模块，分为以下11类：资产存在；客户满意度；总账；人力资源；采购和应付款；资金；业务应用系统；公司管理和道德规范；市场营销；收入、信用和应收款；索赔。
成本核算公司道德规范固定资产工资和考勤存货公司差旅特殊工装员工福利业务应用系统环境保护客户和业务协助健康关怀养老金管理公司内部结算利润公司安全税收债务应付款项市场营销合同管理车辆销售采购应收款项收入确认车辆定价资金索赔政策控制环境财务报告基本规范的性质决定了其也不可能穷尽所有经济业务，而是围绕各行各业急需紧缺的高风险共性业务作出原则规定。在政策制定中，在基本规范发布后，通过制定一系列具体规范加以充实和细化。这一工作思路延续、传承到企业内部控制规范体系的制定之中，为在2010年4月最终建成基本规范加一系列配套指引的企业内部控制规范体系奠定了扎实基础。
（四）关于第四章“内部会计控制的方法”
基本规范借鉴国际惯例，结合我国实际，明确提出了不相容职务相互分离控制、授权批准控制、会计系统控制、预算控制、财产保全控制、内部报告控制、电子信息系统控制等七大类控制方法。这些控制方法是内部会计控制最基本的方法，各单位在建立并实施本单位的内部控制体系时，应当根据具体的控制内容综合运用、不断丰富各种不同的控制方法。
不相容职务相互分离控制要求单位按照不相容职务相分离的原则，合理设置会计及相关工作岗位，明确职责权限，形成相互制衡机制。不相容职务主要包括：授权批准、业务经办、会计记录、财产保管、稽核检查等职务。
授权批准控制要求单位明确规定涉及会计及相关工作的授权批准的范围、权限、程序、责任等内容，单位内部的各级管理层必须在授权范围内行使职权和承担责任，经办人员也必须在授权范围内办理业务。
会计系统控制要求单位依据《会计法》和国家统一的会计准则制度，制定适合本单位的会计制度，明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告的处理程序，建立和完善会计档案保管和会计工作交接办法，实行会计人员岗位责任制，充分发挥会计的监督职能。
预算控制要求单位加强预算编制、执行、分析、考核等环节的管理，明确预算项目，建立预算标准，规范预算的编制、审定、下达和执行程序，及时分析和控制预算差异，采取改进措施，确保预算的执行。预算内资金实行责任人限额审批，限额以上资金实行集体审批。严格控制无预算的资金支出。
财产保全控制要求单位限制未经授权的人员对财产的直接接触，采取定期盘点、财产记录、账实核对、财产保险等措施，确保各种财产的安全完整。
内部报告控制要求单位建立和完善内部报告制度，全面反映经济活动情况，及时提供业务活动中的重要信息，增强内部管理的时效性和针对性。
电子信息技术控制要求运用电子信息技术手段建立内部会计控制系统，减少和消除人为操纵因素，确保内部会计控制的有效实施；同时要加强对财务会计电子信息系统开发与维护、数据输入与输出、文件储存与保管、网络安全等方面的控制。
今天，当我们重温这些控制方法时，确实感到十分亲切，也十分欣慰。之所以感到亲切，是因为上述七大类会计控制方法时至今日仍在广泛应用，而且几乎全部融入2008年5月发布的《企业内部控制基本规范》的控制活动和相关要素之中，这一事实证明，会计控制方法具有长久的生命力。之所以感到欣慰，是因为尽管内部会计控制基本规范并没有直接采用五要素的形式来构建我国会计控制框架，但在许多地方间接体现了对内部控制诸要素的关注和运用。比如，在风险控制方法中要求通过风险预警、风险识别、风险评估、风险分析、风险报告等措施，对财务风险和经营风险进行全面防范和控制，体现了风险评估要素的精髓。又如，在内部报告控制方法强调要建立和完善内部报告制度，全面反映经济活动情况，及时提供业务活动中的重要信息，增强内部管理的时效性和针对性；在电子信息技术控制方法中强调要运用电子信息技术手段建立内部会计控制系统，减少和消除人为操纵因素，同时要加强电子信息系统开发与维护、数据输入与输出、文件储存与保管、网络安全等方面的控制，体现了信息与沟通要素的核心。此外，在内部会计控制基本规范第五章“内部会计控制的检查”中，也体现了对监控（内部监督）要素的关注。和今天相比，这些内容确实较为单薄，并且欠缺相关应用指引进一步详细论述。例如，针对信息与沟通要素，2010年4月专门制定了财务报告、内部信息传递、信息系统等应用指引加以详述，但在当时的历史条件和认识水平下，能够体现前述内容并较为准确地作出规定，已属难能可贵。
（五）关于第五章“内部会计控制的检查”
内部会计控制检查是单位内部会计控制制度得以有效实施的保证，也是发现内部控制缺陷并不断改进和完善内部控制体系的重要措施。这一章内容的创新之处在于：
1.明确规定各单位要成立专门机构或者指定专门人员具体负责内部会计控制执行情况的监督检查，确保内部会计控制的贯彻实施。同时，规定了内部会计控制检查的主要职责，包括：（1）对内部会计控制的执行情况进行检查和评价；（2）写出检查报告，对涉及会计工作的各项经济业务、内部机构和岗位在内部控制上存在的缺陷提出改进建议；（3）对执行内部会计控制成效显著的内部机构和人员提出表彰建议，对违反内部会计控制的内部机构和人员提出处理意见。由此可见，内部会计控制基本规范不仅高度重视会计控制的执行情况，而且指明对会计控制的检查要密切围绕查找控制缺陷展开，同时强调要对执行会计控制情况进行表彰或处罚，这与2008年5月《企业内部控制基本规范》将有效实施内部控制纳入绩效考评体系的规定是内在统一的。
2.明确规定各单位可以聘请中介机构或相关专业人员对本单位内部会计控制的建立健全及有效实施进行评价，接受委托的中介机构或相关专业人员应当对委托单位内部会计控制中的重大缺陷提出书面报告。这一规定的意义十分重要：（1）开创性地建立了内部会计控制自我评价制度，而且指明自我评价的重点在于揭示内部控制重大缺陷，财政部于2001年6月提出的这一制度安排，明显先于2002年美国萨班斯法案的相应规定。（2）规定各单位可以借助中介机构和外部专家的力量实施内部会计控制评价，直接推动了内部控制咨询服务在我国的蓬勃发展。
3.明确规定国务院财政部门和县级以上地方各级人民政府财政部门应当根据《会计法》和基本规范，对本行政区域内各单位内部会计控制的建立和执行情况进行监督检查。这一规定的重要意义是：（1）确立了政府监管部门在推动内部会计控制贯彻执行中的重要地位，对构建政府、各单位、中介机构三位一体的内部控制实施机制具有极积启示；（2）丰富了财政部门的会计管理职能。自此之后，许多省、自治区、直辖市在制定颁布本地区会计管理条例时，都将监督指导各单位强化内部会计控制作为财政部门的一项重要管理职责；财政部在研究制定财政监督相关政策措施时，也将各单位执行内部会计控制情况纳入监督范围，推动了内部会计控制的有效实施。
（六）关于第六章“附则”
本章主要对“基本规范”的解释权限和实施日期作了规定。
