以转变政府职能为核心，大力推进行政管理体制改革，是本届政府开门做的第一件大事。“转变政府职能”，是当前形势下稳增长、控通胀、防风险，保持经济持续健康发展的迫切需要和重大举措，也是经济社会发展到这一阶段的客观要求。而简政放权则是转变政府职能的突破口，是释放改革红利、打造中国经济升级版的重要一招。
改革开放以来，中国政府机构已经历6次较大调整：1982年的改革致力于干部年轻化；1988年致力于政府职能转变；1993年强调适应社会主义市场经济需要；1998年是消除政企不分；2003年改革的目标锁定公正透明、廉洁高效；2008年的思路是突出公共服务，推进“大部制”改革。
2013年3月10日，随着《国务院机构改革和职能转变方案》提交十二届全国人大一次会议审议，改革开放以来国务院第七次大规模机构改革拉开大幕，国务院组成部门将减少至25个。这次改革的重点是，紧紧围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。本轮改革将充分利用各方面有利条件，坚定推进一些重点领域的机构调整；同时要充分考虑当前经济社会发展面临的复杂形势和各种风险挑战，保持国务院机构总体相对稳定。对有些长期存在、社会高度关注的问题，通过职能调整解决，或适时通过必要的机构调整解决。
2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议提出，科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。要健全宏观调控体系，全面正确履行政府职能，优化政府组织结构，提高科学管理水平。
三十年七次机构改革：越来越强调政府职能转变
改革开放以来，我国已经进行了6次政府机构改革。
第一次：1982年。这次改革明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构，减少了副职，提高了素质；在精简机构方面，国务院各部门从100个减为61个，人员编制从原来的5.1万人减为3万人。
第二次：1988年。通过改革，国务院部委由45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个。在国务院66个部、委、局中，有32个部门共减少1.5万多人，有30个部门共增加5300人。增减相抵，机构改革后的国务院人员编制比原来减少了9700人。
第三次：1993年。改革实施后，国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到59个，人员减少20%。国务院不再设置部委归口管理的国家局，国务院直属事业单位调整为8个。
第四次：1998年。国务院不再保留的有15个部委，新组建4个部委，更名的有3个部委。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。
第五次：2003年。这次改革是在加入世贸组织的大背景之下进行的。改革后，除国务院办公厅外，国务院由28个部门组成。
第六次：2008年。探索实行职能有机统一的大部门体制是本轮改革的核心。2008年3月11日，国务院机构改革方案公布，涉及调整变动的机构共15个。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置为27个。此后，全国各省市县地方政府也相继推行了大部制政府机构改革。
2013年3月10日，随着《国务院机构改革和职能转变方案》提交十二届全国人大一次会议审议，改革开放以来国务院第七次大规模机构改革拉开大幕。相比前几次的国务院机构改革方案，此次方案在题目中首次增加了“职能转变”四个字，并将“机构改革”与“职能转变”分两部分论述。上述表述清晰地传达出这样一个信号——“职能转变”成为这一轮改革的“牛鼻子”。一些专家也提出，从今后的实施来看，相比机构上的整合调整，政府职能转变是改革的核心，也更加任重道远。
2013年3月11日，中央机构编制委员会办公室王峰副主任就“《国务院机构改革和职能转变方案》有关内容和考虑”回答中外记者提问时表示，过去一提到中国的行政体制改革就说“机构改革”，一说机构改革就说到把哪些机构整合起来，这是一个误区。其实行政体制改革的核心是转变政府职能，机构改革包括稳步推进大部制，这都是改革的重要内容，但是最主要的内容、最主要的任务应当是职能转变。职能不转变，机构调整的成果是很难巩固的，机构改革的成效是达不到的。所以这次我们特意要把职能转变列到改革方案的题目当中，就是要告诉大家这一点，这次改革将更加突出职能转变，更要抓住这个根本，来取得突破。
新一轮国务院机构改革的具体内容是：
——实行铁路政企分开。将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责；不再保留铁道部。
——组建国家卫生和计划生育委员会。将国家人口和计划生育委员会的研究拟定人口发展战略、规划及人口政策职责划入国家发展和改革委员会；国家中医药管理局由国家卫生和计划生育委员会管理；不再保留卫生部、国家人口和计划生育委员会。
——组建国家食品药品监督管理总局。保留国务院食品安全委员会，具体工作由国家食品药品监督管理总局承担；不再保留国家食品药品监督管理局和单设的国务院食品安全委员会办公室。
——组建国家新闻出版广播电影电视总局。不再保留国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署。
——重新组建国家海洋局。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导；设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。
——重新组建国家能源局。将现国家能源局、国家电力监管委员会的职责整合，重新组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理；不再保留国家电力监管委员会。
这次改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。从机构整合，到政府放权，整个方案体现出鲜明的特点，那就是将以更大力度，在更广范围、更深层次上加快政府职能与角色的转变。
随后的2013年4月24日、5月6日和6月19日，国务院三次召开常务会议，决定取消和下放一批行政审批事项。4月24日，国务院常务会议决定第一批先行取消和下放71项行政审批项目等事项；5月6日，国务院常务会议决定再取消和下放一批行政审批事项；5月13日，国务院就确保机构职能转变各项任务落到实处发出“动员令”。“要处理好政府与市场、政府与社会的关系，把该放的权力放掉，把该管的事务管好”。国务院三提简政放权，新一届政府快马加鞭，凸显了推进职能转变不拖不等、言出必行的决心。接连不断的改革举措，在“放”与“管”中再次让人们感受到新一届政府推进改革的决心和实干作风。
政府改革的上篇：国务院已取消下放334项行政审批等事项
2013年国庆节前夕，国务院常务会议修订政府核准投资项目目录，缩小核准范围，把投资决定权更多留给企业。至此，新一届中央政府已在半年多内取消、下放行政审批事项221项。与此同时，各地纷纷推出以简政放权为标志的改革新举措，激发市场和社会活力的成效正在进一步显现。
2013年11月1日，李克强在地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上进一步指出，新一届国务院组成后，目前已取消下放334项行政审批等事项，简政放权成为深化改革的“马前卒”和宏观调控的“当头炮”，成效不断显现。2013年以来全国各类企业登记数比去年同期增长25%，其中民营个体企业增长37%，带动了民间投资以23%左右的速度增长，社会投资和创业热情迸发，经济出现稳中向好。加快改革与调整结构叠加的效果，超出人们预期。李克强强调指出，中央政府改革是上篇，地方政府改革是下篇，要把整篇文章做好，更多释放市场活力，更好地服务人民群众。
如果说接下来的地方政府改革是对2013年上半年国务院机构改革的承接与衔接，也可以称为是中央改革的第二阶段。那么，为了更好地推动第二阶段改革，有必要对中央率先垂范的第一阶段改革做个系统的回顾与总结。
放权，是这次机构职能转变的一个鲜明特征。国务院发展研究中心研究员吴敬琏曾明确表示，有些人不把中国经济的茁壮成长归因于改革开放，却把它归因于“强势政府”动员和分配资源的超强权力。于是在“半市场、半统制”的体制中，各级政府对微观经济的统制不但没有削弱，相反还不断增强。我们应当明确，强势政府不是中国成功的根源，高速增长的奇迹来源于新生的市场经济制度解放了人们的创业精神。新一届中央政府明确提出，在本届政府任期内，国务院部门实施的行政审批事项要减少三分之一。作为兑现改革承诺的重要一步，取消和下放行政审批事项对激发市场、社会和地方的创造活力、增强经济社会发展内生动力，具有重要意义。通过放权，加快行政审批制度改革，可以激发市场主体的创造活力，促进经济稳定增长，这无疑是一剂不花钱能办事、少花钱多办事的“良方”；通过放权，充分发挥市场机制作用，可以消除制约转型发展的体制机制障碍，激发市场主体的内生动力，为转型提供“源头活水”；通过放权，减少审批，可以降低就业创业门槛，改善就业创业环境，激发全社会的创业积极性；通过放权，可以更好地发挥地方的作用，使管理能够贴近基层、贴近企业、贴近市场、贴近群众。事实证明，把该放的权力放到位，既有利当前，也惠及长远，堪称释放改革红利、打造中国经济升级版的重要一招。
转变政府职能，不仅要取消和下放权力，还要创新和改善政府管理。放和管是两个轮子，只有两个轮子都做圆了，车才能跑起来。这既是增强政府治理、建设现代政府的内在要求，也是提升政府公信力、执行力和权威性，更好地服务人民群众的有效保障。取消和下放行政审批权限以后，要切实加强对经济运行活动的事中和事后监管。把该管的管住管好，要求政府加强市场监管，避免“劣币驱逐良币”扭曲现象的发生，由事前审批更多地转为事中事后监管，实行“宽进严管”；把该管的管住管好，要求政府创新公共服务提供方式，把重点放到“保基本”上来，把非基本的公共服务交给社会和市场；把该管的管住管好，要求政府优化行政管理流程，建立标准明确、程序严密、运作规范、制约有效的管理制度；把该管的管住管好，要求政府加强和改善宏观管理，增强针对性和有效性，把政府掌控的资源集中用在重点领域和关键环节，起到“四两拨千斤”的作用，确保经济持续健康发展。
改革贵在行动，重在落实。推进改革，离不开有力的组织领导。从国务院部门到地方各级政府都面临着双重责任，既要落实放权的责任，也要落实监管的责任，否则就难以走出“一放就乱、一乱就收、一收就死”的怪圈。在落实任务过程中，有必要进一步对现有行政审批事项进行摸底核实，不能捉迷藏，也不能掺水分。地方各级政府在跟进时，对国务院取消的行政审批项目，也必须真正放给市场和社会，不能搞截留。
落实好职能转变要求，必须依靠严明的纪律和有效的监督。如果上有政策、下有对策，在贯彻落实中打折扣、做选择、搞变通，相互扯皮、推诿拖沓，明放暗不放，改革将难以取得实质性成效，这是决不允许的。因此，工作开展不力者，理应受到问责。同时，职能转变也要开门搞改革，把取消、下放和保留的行政审批事项依法及时向社会公开，接受群众监督。
转变政府职能是全面深化改革的核心议题之一，也是十八届三中全会的重要内容。党的十八大以来，中国改革的步伐稳步前进，一些改革措施陆续实施，尤其以转变政府职能、简政放权为突破口，截至2013年10月已取消下放334项行政审批等事项，这些都为全面深化改革做了铺垫。但政府职能转变仍然艰难，是完善社会主义市场经济必啃的“硬骨头”。政府职能转变是政府的自我革命，触及利益深、涉及面广，难度很大，关键是要上下心往一处想、力往一处使。如果说前一阶段展开的中央政府改革是这项工作的上篇，那么地方政府改革就是下篇。地方政府尤其是基层政府，直接联系人民群众和企业社团，是转变政府职能的“最后一公里”。政府职能转变能不能达到预期效果，很大程度上取决于地方政府特别是基层政府职能转变是否到位。
四大教训：政府机构改革要换汤换药换机制
新一轮国务院政府机构改革是我国改革开放后的第七次改革，通过历次政府机构改革，政府机构得以精简，组织结构趋于合理，但仍然存在着机构设置重叠，部门职能交叉，业务分工过细，权责配置脱节等问题。尤其是2008年大部制改革后，内部关系没有理顺，新“大部委”中的各个部门之间“貌合神离”的现象比较突出，并未实现1+1＞2的改革初衷。历次政府机构改革留给我们四大教训：权力整合难、人员分流难、机制磨合难、运行监督难。与之相比，新一轮政府机构改革具有鲜明的风格和特征，尤其是强调削去错装在政府身上的手，在换“汤”的同时更注重换“药”。
突出问题导向。把行政管理活动中存在的一些突出问题作为改革的优先选项和切入点，这是本轮机构改革的一个显著特征。国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯表示，无论在食品药品监管和海上执法这两个老大难领域，还是在大交通体系构建方面，都迈出了实质性步伐。
突出转变政府职能这个核心。相比前几次的国务院机构改革方案，此次方案在题目中增加了“职能转变”四个字。本轮行政体制改革的一个重要突破，就是制定了一系列简政放权和深化行政审批制度改革的重大举措。正如一些专家所指出，在处理政府和市场关系的改革中，政府部门应有“壮士断腕”的决心，但许多部门的意愿则是“守土有责”、“寸权必争”。给自己动手术谁都下不了手，分配自己有份儿的蛋糕，总会有意无意地给自己多分些，有“油水”的职权更是难以割舍。管理者总是希望把别人“关进笼子里”服从管理，自己站在笼子外自由裁量。谁又会建立一个将自己关进笼子里的体制呢？
突出构建政府管理的基础性制度。在构建政府管理的基础性制度、建立科学规范的政府职责体系方面，取得了实质性进展。中央编办副主任王峰称，这次改革主要强调了三方面的基础性制度建设：一是推进国务院组织机构、职能配置、运行方式法治化。二是建立不动产统一登记制度。三是建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码等制度，完善信息网络、金融账户等实名登记制度和现金管理制度。
注重打造现代政府。李克强总理2013年3月17日在答记者问时提出，我们要用法治精神来建设现代经济、现代社会、现代政府。此次方案中关于国务院机构宏观管理角色的定位、行政管理体制的基础制度建设、对政府依法行政的制度安排，有助于中国政府走向真正意义上的现代政府。
2013年3月20日，李克强总理在国务院第一次全体会议上强调，这次机构改革力度不小，要抓紧落实改革方案，保证改革中各项工作“无缝对接”。但转变职能的任务更加艰巨，这是新一届政府开门要办的第一件事。各部门都要自觉行动，限期完成职能转变各项任务，绝不能“换汤不换药”。2013年3月26日，李克强总理在国务院召开的第一次廉政工作会议上再次要求，各地要有“自我革命”精神，按照统一部署，先自清门户，扫门前雪，逐步形成联动，给市场、社会更大空间，激发创造活力。
如何落实机构改革，实现“换汤又换药”？《光明日报》2013年3月25日评论文章认为，机构改革“换汤容易换药难”，最大的障碍在于涉及利益切割。“换汤”同时，在换“汤”和换“药”的过程中，政府还要学会“花钱换机制”。《羊城晚报》2013年3月23日首席评论员文章强调，加快政府职能转变，并非要转移或取消所有的政府职能，传统政府职能中的相当一部分仍然要继续保留，并要不断加强和完善。在这个层面上，“花钱换机制”主要是改变财政资金直接投入的结构，提高政府所主导的公共事业和公共服务的水平。“花钱换机制”另一个层面是将相当一部分政府职能转移给市场，转交到社会，由市场和社会“代行”部分管理和服务职能。“花钱换机制”最关键的任务，是要“换”来一套对政府预算支出构成有效监督制约的机制，保障公众对各级人大的监督、积极参与政府财政行为的权利。
四大公开：简政放权还要啃“硬骨头”
2013年8月21日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定出台严格控制新设行政许可的措施，再取消一批评比达标表彰评估项目，听取对中央企业监督检查情况的汇报。截至2013年10月，新一届中央政府分三批，取消和下放行政审批事项共计221项，简政放权向前迈出稳健的步伐。下一步，行政审批制度改革将朝哪些方面发力、如何进一步推动这项艰巨的任务？中央编办负责人在接受《人民日报》采访时表示，“前几轮改革取得了很大成绩，与部门意见一致的项目‘连汤带肉’都端出来了，剩下的就是‘硬骨头’了，今后的工作难度会很大”。因此，既要真正拿出勇气，敢负责、敢较真、敢碰硬、敢得罪人，又要讲究方式方法。中央编办创新机制，改进方法，着力调动部门“自我革命”的内在动力，最大限度凝聚共识，把改革推向深入。
推动整个行政审批制度改革工作的起点是摸清底数。中央编办负责人认为，只有把国务院各部门的行政审批事项的底数弄清楚，才能确保审批事项的真实性、准确性、完整性和规范性。否则，取消和下放行政审批事项就没有研究的基础，严格控制新增审批事项就会变成一句口号，规范审批行为更无从谈起。为了切实做好摸底核实工作，中央编办正通过“三下三上”，认真梳理部门报送的各类审批事项，力求做到去伪存真、不留死角。“一下一上”是指，中央编办发函给各部门要求填报所有行政审批事项，各部门梳理本部门实施的行政审批事项后上报；“二下二上”是指，中央编办对报送的项目进行初步审核，提出意见，各部门按要求完善，并在机关内公示后，报中央编办；“三下三上”是指，由中央编办对各部门审批事项逐项甄别核实后，分别征求国务院各部委、各直属机构、省级政府、相关行业协会、事业科研单位以及相关领域专家学者的意见，由各部门根据意见对审批事项再次修改补充后，报中央编办。通过“三下三上”，与各部门反复“对表”核实，最终汇总形成中央政府“行政审批事项目录”，从而锁定行政审批制度改革的目标。据悉，最终的审批目录将向社会公开，接受公众特别是行政相对人的监督，不在目录内的行政审批事项日后将不得实施。
人们注意到，新一轮取消和下放行政审批事项的一个鲜明特点在于，在保证量的同时，更加注重质。对此，中央编办负责人表示，行政审批事项的取消和下放须聚焦企业生产经营和民生改善等领域，特别是把那些社会各界意见比较集中、企业反映强烈而又确不合理，有“真金白银”的项目锁定为重点，层层筛选，多方论证，抓紧提出取消下放意见，努力为企业“松绑”，在释放经济社会发展活力上见实效。规范和优化行政审批行为，最有效的办法就是将其置于公开监督之下，“从长远来看，要运用先进的科技手段，建立统一的网上行政审批平台，以更好地服务社会和群众”。在大力削减现有行政审批事项的同时，中央编办负责人强调，还要以更严格的措施控制新增行政审批事项，切实把增量管住。据了解，国务院已下发严格控制新设行政许可的通知，同时，中央编办也正在研究起草关于规范国务院部门非行政许可审批事项的意见稿。行政改革是否取得实效，关键得看社会评价。
特别值得一提的是，为了保证改革不走样，此次行政审批制度改革公开改革全过程和各部门所有行政审批项目，接受全社会监督。据悉，中央编办近期将推进几个重点事项的公开：
——公开现有审批事项总清单。摸底核实完成后，中央编办将对目前所有行政许可和非行政许可事项（保密事项除外）的总清单，报经国务院同意后向社会公开。除集中在中央机构编制网等网站上公开外，还要求各部门在内外网上将本部门的行政审批目录公开。
——公开减少的审批事项清单。每一批取消和下放的行政审批事项，都向社会公开。3年内拟减少数、各阶段减少数及其占比等也在一定范围内公开，防止改头换面后变相审批。
——公开保留的审批事项和流程。改革后，到底哪些事项需要部门审批，部门应该如何审批，也都要向社会公开，接受社会监督。对确需保留的和确需新增的行政审批事项，推动各部门进行流程再造，并将审批依据、审批标准、审批时限和审批状态全部公示。
——公开监督举报方式。在公开相关事项的同时，中央编办要求，举报电话、电子邮箱等渠道也得公开，全天候接受群众的投诉举报。对社会公众反映强烈的行政审批事项，及时研究提出改革意见并尽快落实；存在违规违纪问题的，及时送交纪检监察等部门予以纠正处理。
中央编办负责人强调：“要让人民群众说得上话、插得上手，形成长效监督机制”。据悉，行政审批制度改革推进一段时间后，中央编办将委托中立第三方机构，广泛收集社会各界对部门改革推进情况的意见，对改革初步成效进行独立评价，并据此对相关改革措施进行调整。中央编办负责人表示，五年改革任务完成后，中央编办将更加充分地发挥第三方评估的作用，全面客观评价改革对于经济发展的整体影响。
从上述安排不难开出，中央率先垂范是动了真格的。简政放权，就是政府的一场自我革命。习惯了审批式的管理，要大幅度减少审批事项，相关人员有的难免会感觉不适应，甚至失落。但是，“中国要前进，就要全面深化改革开放”。习近平总书记2013年10月在亚太经合组织工商领导人峰会上的论断代表了全党全国人民对深化改革必要性的共识和决心。党的十八届三中全会对全面深化改革做出总体部署，统筹推进经济、政治、文化、社会、生态文明建设等领域的改革，为经济发展增添新动力。全面深化改革不是眉毛胡子一把抓，而是要分清轻重缓急，抓住关键、抓住要害。政府是社会管理者、市场“守夜人”，任何领域的改革都会涉及政府职能。不解决好政府在某些方面存在的职能错位、越位、缺位问题，改革就难以推进。简政放权不是简单地一放了之，而是要以法律为依据，以服务经济社会发展、服务人民群众为目标，建设法治政府、责任政府、服务型政府，把该放的权力放掉，把该管的事务管好，提高社会主义市场经济条件下的行政效率和能力。这就要求政府在放权的同时，加强管理和监督，确保市场、社会依法有序地运行，保障和改善民生，维护社会公平正义。
政府改革的下篇：地方要抓好“接、放、管”，搞好“控、调、改”
改革贵在行动，重在落实。开弓没有回头箭，新一轮国务院机构职能转变的大幕已经拉开，各地各部门是放权与管理的实践者，是“简政放权”政策的践行者，在执行过程中既要落实放权的责任，也要强化管理者职责，坚决杜绝“上有政策，下有对策”现象。在放权给市场和社会的同时，也要加强对社会宏观管理，勤奋努力、以实当先，在改革中体现“放”与“管”的智慧，以更大的决心和信心，打好这场改革之战。2013年11月1日，地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议在北京召开，标志着继中央政府的放权之后，地方政府机构改革的全面启动。早在2013年8月27日，中共中央政治局会议审议通过了《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》（以下简称《意见》），为新一轮地方政府机构改革提供了指南。《意见》已于2013年9月底下发至部委和各省（市）。
李克强在地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上指出，地方政府职能转变和机构改革是行政体制改革的重要组成部分，有助于进一步理顺政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，保证中央政令畅通，发挥好中央和地方两个积极性，促进政府高效协调运转。在地方政府职能转变上，李克强要求重点抓好“接、放、管”。接，就是接好中央下放的审批事项。中央明令取消的，要不折不扣地放给市场、社会，不得截留。放，就是把地方本级该放的权力切实放下去、放到位，特别是对不符合法律规定、利用“红头文件”设定的管理、收费、罚款项目应一律取消。管，就是把该管的管起来、管到位。在减少事前审批的同时，加强事中事后监管，规范监管行为，克服随意性，着力构建统一开放、公平竞争的市场环境，让创业“火”起来。
清华大学公共管理学院政府研究所所长于安认为，上述职能转变有助于增强发展活力。各地的经济社会发展不平衡，要实现差别发展，而行政审批权下放和替代选择带来的多样性，有助于解决实现这个目标。也要注意到两个伴生问题：地方的能力建设是否跟得上，以及单一制国家经常出现的如何处理统一与分散的辩证关系。
在地方机构改革问题上，李克强指出，要着力搞好“控、调、改”。控，就是严控地方政府机构编制总量，确保财政供养人员只减不增。调，就是调整优化机构编制结构，重点强基层、强一线，转变“头大腿细”现象。改，就是通过深化改革，挖掘机构编制潜力，满足事业发展需要。中央各部门不得以任何形式干预地方政府机构设置和编制调整。国家行政学院公共管理教研部主任薄贵利表示，“《意见》中对地方政府机构的数量也提了具体的限制要求，对省、自治区和直辖市，省会城市、计划单列市以及地级市等都有总量的控制目标，设置了上限”。
根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当按照管理权限，对机构编制管理的执行情况进行监督检查；必要时，可以会同监察机关和其他有关部门对机构编制管理的执行情况进行监督检查。李克强表示，政府职能转变和机构改革是一场自我革命，要民意为先、舍利为公，有敢啃“硬骨头”的勇气，义无反顾、一抓到底。同时，防止出现“一放就乱、一管就死”的怪圈。
降低地方政府机构改革成本，就要少花钱，不花钱，就是要严控编制总量，确保财政供养人员只减不增。同时要优化机构编制结构，确保职能加强的部门不能因为人员不足而放弃管理职能；也不能出现工作人员“庸懒散奢”问题，尤其是要杜绝“吃空饷”现象出现。
跟上节拍：地方政府职能转变应关注三大重点问题
自2013年5月国务院常务会议启动新一轮简政放权工作，到2013年8月下旬国务院常务会议决定出台严格控制新设行政许可的措施，从中央到各地纷纷下放了一批行政审批权力事项。按照惯例，在《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》正式下发后，各地会陆续出台地方版的机构改革方案。但以往的教训显示，很多审批权放到地方后就很难再往下放，形成了审批改革的“肠梗阻”。更需要注意的是，越来越多的基层政府部门，反映自己在承接行政审批权力下放的过程中，遇到了驴唇不对马嘴的尴尬。根据媒体公开报道，在浙江省向舟山市下放的行政审批及管理事项目录中，可以看到有煤炭生产许可证核发、煤炭企业矿长资格证书核发等，而舟山陆域矿产资源贫乏，只是煤炭的中转站和储备点。更让人哭笑不得的是，舟山作为海岛城市，上级下放的权限还包括草原上开展经营性旅游活动许可、矿藏开采和工程建设确需征用或使用草原许可、临时占用草原许可、草原保护和生产服务工程建设使用草原许可等权限。浙江省公共政策研究院研究员杨遴杰等研究人员认为，不少地方权力下放数字、范围、幅度、力度都空前，然而如果与地方发展不匹配，可利用价值不大。
总的说来，权力的“错放”“空放”“乱放”现象主要表现在三个方面：一是“放权不匹配”。在浙江东部某县级市下放的406项行政审批和管理事项，与当地有关的仅158项。二是“放权有水分”。无论国家一些部委层面还是部分省级层面，动辄上百项的权限下放中存在一定水分。三是“放权不完整”。有的部门在下放权力时，只放复杂的、要负重大责任的权限，而把操作简单的、权力含金量高的、体现权力特征明显的、没有特别大责任要负的权力留在手中。出现这些怪相的根本原因在于部门利益的影响。因此，多位专家建议，在地方政府职能转变和机构改革中，重中之重是职能转变。职能转变是机构改革的前提与基础，前者是“神”，后者是“形”，只有在厘清并界定职能的基础上，才能依据职责权限进行机构改革。《光明日报》2013年11月3日发表文章指出，在改革中，地方政府职能转变应明确以下几个方面的内容：
第一，职能转变的方向是理顺政府与市场、社会之间的关系。此次改革把行政审批制度改革作为政府职能转变的抓手和突破口，对政府来说是一场削减利益的自我改革。因此，要防止以下问题的出现：一是明放暗不放。二是放权无人接。三是政府工作的流程再造问题。四是放权后的监管问题。在放权之后，原来的事前审批转为事后监督，如果政府监管能力没有相应提高，就会难逃“一放就乱、一乱就收”的恶性循环。因此，应提高而不是降低对政府工作的要求，提高政府的精细化管理能力。
第二，政府职能转变的依据是经济社会的发展。当前，人口的老龄化、生态环境恶化、食品安全问题升温以及城乡、地区、贫富差距拉大等问题都需要关注，今后政府职能转变的方向应从减少直接经济管理转向加强公共管理，以管理能力的提高促进养老、卫生、教育、扶贫等公共服务的供给，促进食品、环境等监管能力的提高。但是，当前我国财政供养人口的结构性特点却与社会发展需求有距离：中央偏低而地方偏高，从事经济、政工、后勤的人员偏高，而从事公共服务和社会保障、财税、警察等方面的人员偏低。因此，结构性方面的改革，例如行政机构、人员的调整也应与社会现实需求相适应。
第三，政府职能转变既需关注结构调整，更需关注程序变革。行政体制改革既包括结构性变革，也包括程序性变革。前者主要指结构的调整，解决权力的归属问题，而后者主要指程序的运作，解决权力的运行问题。当前的改革主要关注第一个问题，重点在于机构、人员的调整、精简，对于第二个问题关注还较少。这导致公共政策的执行力不够，许多政府框架内的公共服务都没有得到切实履行，政府应从运作机制入手，从政府过程的整体设计到具体工作的流程安排，建章立制，规范好权力的运行。通过建立与完善民主决策制度、公民参与制度、专家咨询制度、政务公开制度、政府采购制度、行政问责制度、绩效评估制度等保障并推进政府职能转变。
别打算盘：必须下放更多“含金量”高的权力
作为十八届三中全会颇受关注的一个重要议题，政府职能转变是社会各界的共同期待。全会公报明确提出，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。
当前政府职能转变处在什么阶段？面临哪些难题？中国（海南）改革发展研究院院长迟福林在接受媒体专访时用了两个“最关键”作答：当前中国政府正处在向市场、企业、社会、地方放权的最关键时期，正处在从经济建设型政府向公共服务型政府转型的最关键时期。在迟福林看来，政府职能转变近几年取得一定成效，但仍不到位，主要体现在政府主导型经济增长方式的特征仍然比较突出。地方政府仍在以追求GDP增长速度为主要目标、以扩大投资规模为重要途径、以资源配置的行政控制和行政干预为重要手段，导致投资消费失衡、重复建设、产能过剩、资源浪费、环境污染等问题，还造成政府公共服务职能的缺位。政府职能转变不到位也给政府自身建设带来十分突出的问题，深度介入微观经济活动滋生权力寻租等腐败现象，成为政府公信力下降的主要原因。李克强总理2013年11月1日在地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上指出，简政放权受地方和部门利益影响，有的含金量较高的审批事项仍留在手中，有的放权有水分，“干货”不多。对此，迟福林分析认为，现在总体上看，我们在向市场放权上已经又向前走了一步，但更实质的权力放得还不够。其一，以打破垄断为目标向市场放权还不够；其二，尽管有些权力已开始下放，但涉及政府自身利益的、含金量高的权力下放还不够，所以现在正处在放权的最关键时候，到了是继续坚持政府主导下市场的有限作用，还是市场主导下充分发挥政府作用的关键时期。因此，地方政府改革首先要改变以GDP为中心的“增长主义”，需要改革行政管理体制、财政税收体制、干部选拔体制等。未来最重要的是要将经济总量导向的中央地方关系转变为公共服务导向的中央地方关系。在这一前提下才能理顺中央地方关系，才能建设公共服务型政府，使中央和地方政府的公共服务职责明确化、法定化、可问责。
与此同时，各级地方政府在实际改革中，还要处理好机构改革与职能转变二者的关系，两者缺一不可，但要分清主次。北京大学政府管理学院教授、国务院政府职能转变专家组成员燕继荣表示，评价政府改革，机构改革不是重要的依据，“重要的是看它是否坚持了管办分离、政企分开的原则，是否在淡化政府的全能主义色彩”。中国政府是一个全能型政府，它不仅是一个管理者，而且是一个组织者，一切都是政府一手组织和操办的。实际上，党和政府这样的单一组织，不可能满足多样化的社会生活需求；真正的社会生活，其实不单单是政府和政党组织的生活，还应该包括而且甚至主要就是民间自发组织的社会生活。多样化的社会生活需求与单一化的组织机制，恐怕是今天中国社会的基本矛盾。理论和经验都说明，政府改革重在转变职能，而转变职能的主要任务就是淡化全能型政府色彩。所以，我们评价政府改革的时候，机构改革不是重要的依据，重要的是看它是否坚持了管办分离、政企分开的原则，是否在淡化政府的全能主义色彩。管办分开、政企分离，实际上在一定程度上就是转变职能：政府不再亲力亲为，而是转变为提供法制制度的框架和提供公共管理与公共服务。这里，最大的公共服务就是社会福利保障。因此，建立健全社会福利保障体系，是以职能转变为导向的政府改革的方向。
系统推进：合理界定政府、市场与社会的边界，打通“最后一公里”
地方政府改革是政府改革的重要一篇，地方政府改革的成效直接关系着中央政府改革在地方上的成效，因此要做到上梁正，下梁也要正，只有这样才能释放更多市场活力，更好地服务人民群众。不仅仅是“小政府”，政府改革的目标应该是建立“有限政府”和“有效政府”。
合理界定政府、市场与社会的边界
著名经济学家厉以宁教授2013年10月14日在由央广经济之声和北大光华管理学院主办的《大国大时代——中国经济十月谈》论坛上曾指出，从1994年实行分税制以来，中央和地方的财权、事权是不对称的，财权在中央，而很多事情是地方做，中央请客地方买单，这是一个重要的原因，需要改。有一种说法，要实行小政府大市场就行了，这是不行的，小政府大市场这个提法就不准确，因为市场跟政府的关系不能用大跟小来分别。在任何情况下，政府的工作人员人数占全国人口都是小的，有人说，是强市场政府，这个强也不能改变，所以我在我的文章里用的是有效市场，有效政府。有效政府就是政府做自己该做的事情，有效市场就是市场做自己可以做的事情，这就行了。政府能够做的、市场也能够做的就要给市场做，市场做不了、做不好的东西，比如说讲的收入再分配，政府就应该帮助，这样才能够摆正市场跟政府的关系。
国务院发展研究中心研究员、经济学家吴敬琏在接受中华经济时报记者专访时，也特别强调了合理界定政府与市场的边界问题。他指出，政府与市场的关系，一直是中国改革面临的核心问题。遗憾的是，有些人不把中国经济的茁壮成长归因于改革开放，却把它归因于“强势政府”动员和分配资源的超强权力，于是在“半市场、半统制”的体制中，各级政府对微观经济的统制不但没有削弱，相反还不断增强。这样就造成了两个严重后果：一是以投资和出口驱动为主要特征的旧的粗放型经济发展方式难以转变。二是由于政府手里掌握太多太大的资源配置权力，官员利用权力对市场的干预和对价格的管控，造成了权力寻租的庞大基础。这个庞大制度基础造成了腐败活动的制度性蔓延，导致许多严重的经济社会问题。中国整体改革能否顺利推进，关键在于政府自身。目前的问题是政府支配资源的权力太大，下一步改革必须要划清楚政府和市场的边界，把直接控制经济的全能型政府改造为提供公共服务的服务型政府，并将政府行为置于民众的监督之下。我们现在的体制是一个从旧体制转向新体制的过渡性体制。倒退是绝无出路的。根据世界各国的发展经验，政府主导的市场经济体制必须通过进一步的改革，提升为建立在规则基础之上的市场经济，即“基于法治的市场经济”。从国际上一些国家的教训看，不能抽象地谈论强政府的优势和弱政府的劣势，而是要弄清政府权力的边界。在与市场的关系上，不能取代市场，不能利用公权揽买卖。我们需要的是一个有限的和有效的政府。面对目前的现实，很多人要求政府有更多的作为，这是有理由的，但是，需要弄清楚强化政府作用的方向是什么：是为市场的有效运行建立一个好的制度环境和提供市场所无法提供的公共产品，以便提升市场，还是用政府的强制力量去驾驭市场、压抑市场和取代市场？正如许多后发展国家现代化历史所表明的那样，必须坚定地推进经济和政治体制改革，回归市场化、法治化和民主化的正途，只有这样，才能走出恶性循环。
上下联动打通“最后一公里”
目前，我国政府的公共生产力水平还是偏低的。经济要转型升级，产业要转型升级，其实政府也需要转型升级，通过提高公共生产力，推动经济生产力和社会生产力的发展。十八届三中全会公报中提到“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能”。现阶段我国存在的最大弊病就是政府的手太长，没有厘清市场与政府各自发挥作用的边界。因此，在新一轮的改革中，政府要把伸太长的手缩回来，进一步简政放权，向服务型政府转变，让市场真正发挥决定性作用。政府需要给投资者创造一个公平的环境，除了清理审批事项，还要降低行业的准入门槛，并通过减少审批环节、缩短审批时间、规范审批收费等工作，提高政府的工作效率和服务水平，激发社会的创业热情，增强包括民营资本在内的各种投资主体的积极性。
2013年以来，国务院各部门带头深化机构改革、推进职能转变，大刀阔斧地取消和下放了一大批行政审批事项，开了好头。各地政府也纷纷对行政审批事项进行审核、清理、下放，从偏重管理向加强管理和服务并重转变。这些举措，减少了对市场主体的约束，提高了行政效力，激发了企业和个人干事创业的积极性。但也要看到，在简政放权过程中，一些地方担心权力削弱、利益受损不愿放，担心失去管理抓手不敢放等问题仍比较突出，上放下不放、头转身不转的现象也很普遍。这些年来在一些地方出现的审批事项“越减越肥”怪圈就说明，不少地方政府还存有很大惰性，对审批权力还过于迷恋。媒体2013年下半年曝光的一批群众“办证难”事件，更是用活生生的事例告诉我们，地方政府简政放权面临的任务仍很重。
简政放权须上下联动。地方政府特别是基层政府直接服务企业、服务群众，是职能转变的“最后一公里”。只有地方政府把该放的权坚决放开、放到位，才能真正形成合力，让简政放权的“红利”惠及更大范围。如果上有政策、下有对策，改革将难以取得实质性成效，这是决不允许的。
地方简政放权重在以更大的勇气和智慧“敢放”、“真放”。机构改革不易，转变职能更难。这是削权，是自我革命，需要壮士断腕的勇气。各地区各部门一定要从大局出发、从实际出发，全面贯彻中央的部署和要求，坚持以转变职能为核心，进一步深化行政审批制度改革，减少微观事务管理，发挥市场在资源配置中的基础性作用。要深化政府机构改革，规范机构设置，理顺权责关系，进一步推进机构和职责整合，让各项改革工作“无缝对接”。还要进一步对现有行政审批事项进行摸底核实，不等待、不扯皮、不拖沓，不打折扣、不搞变通，也不能掺水分、搞截流。改革开放是决定当代中国前途命运的关键一招。从全国改革全局来看，希望越来越多的地区大胆创新，肩负起为全国改革探索道路的使命。
政府购买公共服务要出重拳
需要强调的是，每一次简政放权都不是为了改革而改革，而是为了加快建设服务型政府，推动一个地方的经济社会发展，更好地造福一方百姓。本次行政体制改革目标的实现关键在于落实。如何能把这些改革任务真正落在实处，让人民群众真正感受到改革的成效，享受到改革的红利，还需要各级政府和广大人民群众的共同努力。
简政放权要啃的“硬骨头”很多，地方政府的职能，应当从招商引资、干预企业生产经营中退出，转向保证食品安全、打击假冒伪劣、促进公平竞争等方面。提供优质公共服务保障基本民生需求，是职能转变义不容辞的责任。看病、上学、就业、养老这些基本公共服务职能更多通过各级地方政府具体向群众兑现。当前群众在这些领域的要求越来越高，矛盾和问题也非常突出。在中央政府加大投入力度的同时，地方政府也应当把更多精力集中在基本公共服务领域，真正把社会公平正义的底“托住”。
长期以来，公共服务的薄弱，一直以来都被认为是政府大包大揽的结果，也在很大程度上制约了地方政府职能转变。在这方面，地方政府更易率先突破。在党中央、国务院着力推进政府机构改革、职能转变的大背景下，政府购买服务作为一项改革正在获得前所未有的发展机遇。2013年3月28日，国务院办公厅下达《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知，其中要求加大政府购买服务力度，相关部门要在2013年12月底前提出具体政策；5月6日，国务院常务会议研究部署2013年深化经济体制改革重点工作，其中要求加快出台政府向社会组织购买服务的指导意见。在2013年7月31日国务院常务会议确定推进政府向社会力量购买公共服务后，9月30日，国务院办公厅公布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，意味着这股肇始于地方探索的改革新潮已经上升为国家决策，进入大提速的新阶段，也标志着我国政府向社会力量购买服务迈向了制度化。
由于政府职能转变相对较早、社会组织比较发达，北京、上海、广东是国内较早开展政府购买公共服务的省市，而且也是目前开展力度最大、持续时间最长的几个地区。广东在政府购买公共服务的顶层设计方面走在了全国前面，非常值得其他地方借鉴。
在广东最早开展政府购买社会服务的深圳，2007年就出台了《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》以及《发挥民间组织在社会工作中作用的实施方案》《财政支持社会工作发展的实施方案》等7个配套文件，另外还制定了《政府采购社工服务合同》《社工机构行为规范指引》《政府购买社工岗位需求规定》等文件。2008年，广东省出台了《关于发展和规范我省社会组织的意见》，要求“采取购买服务等方式重点扶持一批具有示范导向作用的公益服务性组织”，随后印发了《关于开展政府购买社会组织服务试点工作的意见》，在全省试行政府向社会组织购买服务工作，在全国属率先之举。
在2009年开始的新一轮机构改革中，广东将三大类17项职能通过授权、委托及其他方式转移给社会组织，主要包括原由事业单位承担的技术鉴定等辅助性、一般事务性工作，从而初步建立起政府向社会组织购买服务制度。2011年，广东省出台了《关于加强社会建设的决定》及《关于加快推进社会体制改革建设服务型政府的实施意见》《关于加强社会组织管理的实施意见》等7个配套文件，进一步赋予社会组织参与社会管理服务职能。2012年，广东省正式出台了《政府向社会组织购买服务暂行办法》和《2012年省级政府向社会组织购买服务目录（第一批）》，进一步明确了服务主体、服务范围、服务程序、经费保障机制等。这是全国首个省级层面政府购买社会服务的政策法规。此后，广东省民政厅分两批公布了广东省省本级社会组织具备承接政府职能转移和购买服务资质目录，广东省财政厅印发了《关于政府向社会组织购买服务供应方竞争性评审的管理办法》等配套办法。广东各地市也迅速出台了政府购买公共服务的办法。如珠海市出台《关于政府职能向社会组织转移的实施意见》，明确4类政府职能可向社会组织转移；佛山市出台《确定具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录的暂行办法》，承接购买政府服务有了参照目录；广州市公布《广州市对民办社会工作服务机构公共财政基本支持实施办法（试行）（征求意见稿）》。
