1911年5月9日，即清政府在宣布组成“皇族内阁”的第二天，宣布“铁路国有”政策，将已归商办的川汉、粤汉铁路收归国有。宣布这项政策的直接负责人是内阁邮传部大臣盛宣怀。
盛宣怀，江苏常州人，1844年生。盛宣怀的父亲盛康是道光年间的进士，主政过太平天国战乱时期湖北粮道和盐道，给清军筹集作战军费。由于从小就跟在父亲身边，耳濡目染，盛宣怀对钱和粮盐有着比别人更为深刻的认识。据说，在父亲主政湖北盐道期间，正在为是引进川盐还是引进淮盐进退两难之时，少年盛宣怀看到了父亲一副焦头烂额的样子，私下悄悄草拟一份“川、淮并行之议”，很快帮父亲解决了问题。
但是，盛宣怀跟袁世凯一样，都成不了科举考试的佼佼者。1866年，他和弟弟在家乡常州考中了童子举，以后就一直通不过乡试。无奈之下，1871年，他投奔了父亲的朋友李鸿章，之后经过一年多一点时间，盛宣怀做了道台，赏花翎二品顶戴。尽管如此，他仍然对自己没考中举人这件事耿耿于怀，不知是为了证明自己还是为了别的，他于1872年8月和1876年8月两次去考试，但都名落孙山，这才一声叹息，从此谢绝科场。尽管屡试不中，但跟袁世凯一样，盛宣怀因能做大事而做高官，丝毫没有受到科场失意的影响。
盛宣怀所做的事情，涉及航运、电报、纺织、大学、银行、煤矿等方方面面。他创建了中国许多个“第一”：草拟中国第一个集资商办的《轮船招商章程》；中国第一个电报局天津电报局；中国第一内河小火轮公司山东小火轮公司；中国第一家钢铁联合企业汉冶萍煤铁厂矿公司；中国第一条铁路干线卢汉铁路；中国第一家银行中国通商银行；中国第一所正规大学北洋大学堂；中国第一所正规高等师范学堂南洋公学首开师范班；中国第一任红十字会会长。此外，他还创办中国勘矿总公司，在上海办成私人性质的上海图书馆。这一系列“第一”的头衔使得盛宣怀无可争议地成为晚清洋务运动的核心人物之一。似乎可以说，没有盛宣怀，就没有洋务运动后期的成就。
慈禧太后对盛宣怀的评价：“盛宣怀为不可少之人。”李鸿章对盛宣怀的评价：“志在匡时，坚忍任事，才识敏赡，堪资大用。”张之洞对盛宣怀的评价：“可联南北，可联中外，可联官商。”
盛宣怀办洋务，跟袁世凯练兵一样，他并不具有多少经济学常识，完全凭的是个人的悟性和天才登上了事业的顶峰，他也因此无可争议地成为慈禧太后推行新政的最直接的实行者和责任人之一。慈禧太后死后，摄政王载沣执掌了帝国大权，他对当时国人寄予厚望的铁路非常重视。但是，对于施行怎样的铁路政策这一关键问题，载沣一直犹犹豫豫、左右摇摆。当时，可行的铁路政策只有两种：一种是实行铁路国有化，向外国人借债修路；另一种是实行铁路商办，由民间筹措资金，依靠中国人自己的力量来建设铁路。
依靠中国人自己的力量来修建铁路，几乎是全国上上下下的共识。铁路，完全是来自外国人的东西，如何一下子成为中国人的共识呢？想当年，上海吴淞1876年诞生中国第一条铁路，正式运营不足一个月，就因为火车运行时意外轧死一个人，被朝廷勒令停运，最后连铁轨也一起拆掉了。因为当时的观点认为，火车是外国人的东西，是外国人用来侵略中国的工具，专门破坏中国的风水。于是，拆毁铁路成为中国人民反抗外国侵略的一次伟大胜利，人人弹冠相庆。20年后，经历了甲午战争战败和八国联军攻占北京的中国人，一下子猛醒过来，上自朝廷，下至平民百姓，开始认识到铁路这个东西的重要性：一个国家想要强大，不能没有它！似乎一夜之间，经历过灾难的人们，把赶造铁路当成是挽救中国的一颗大救星。
赶造铁路要钱，朝廷没有钱，只好向外国人贷款。从1896年到1904年，八年的时间，通过向外国人贷款，一共修建出长达一万三千里的铁路。作为回报，朝廷不得不把铁路的管理权、用人权等重大权力拱手让给外国人。根据外国人跟朝廷签订的合同，如果中国不能按期准时还清他们的本金和利息，他们有权利按照协议把中国铁路占为己有。这在一般的中国人看来，外国人帮我们修铁路，他们是在拿一把刀架在我们的脖子上，我们随时都有生命危险。1903年，四川总督锡良上了一道有关铁路商办的奏折，要求从洋人手中收回路权，由商绅集资，通过中国人自己的力量来建设铁路。锡良的奏折很快得到很多人的响应，到1904年，“拒外债、废成约、收路自办”这个鲜明的口号，响亮地出现在黄河上下、大江南北。湖广总督张之洞听从一个叫王先谦的湖南人的建议，花650万美元巨资（高出原价近一倍的资金），从美国人那里赎回了粤汉铁路的修筑权。张之洞的成功带头，给中国人带来信心和鼓舞。从1905年到1908年，中国人先后赎回了沪宁铁路、苏甬杭铁路、广九铁路的承办权。同时，一场轰轰烈烈的中国人自主商办的铁路修筑运动展开了。
同样是张之洞，在经历了三年多轰轰烈烈的铁路商办运动之后，悲哀地发现中国人自己办铁路所面临的巨大困难：第一，民间难以筹集到修筑铁路所必需的巨额资金。第二，商办铁路在各省是各自为政，缺少所必需的统筹和规划。第三，中国缺乏修筑铁路所必需的技术人才和管理人才。由于种种困难，从1905年到1908年，整整三年的时间，全国所造的铁路竟然不超过500公里。张之洞不得不痛苦地转变初衷，转而于1909年6月6日代表朝廷跟美国、英国、德国、法国四国银行签订借款草约。他打算借款总计550万英镑，利息五厘，用来建造湖南和湖北境内的粤汉、川汉两条铁路干线。
张之洞与外国人签订借款草约并没有引起社会的强烈抵制。当他正准备上奏朝廷请求批准之际，意外出现了，外国人自己为借款给中国一事闹出了矛盾，事情也就给拖延下去。4个月后，张之洞去世。他的去世，留给中国深深的遗憾。
张之洞是一个具有权力又有权威的人物，他说的话和他做的事，社会上很少有人敢于反对。张之洞要跟外国人签订借款合同，社会上没人反对；要是由其他人来签，下面的反对声浪便会鼓噪而起。摄政王载沣非常明白这一点，他要找一个人来接任张之洞的位置，这个人就是盛宣怀！只有盛宣怀，唯有盛宣怀，才能担当这一重任。
盛宣怀风度翩翩，他是当时中国最受外国人尊敬的谈判对手，能够游刃有余地周旋于谈判桌上，令对手捉摸不定，从而对他佩服不已。盛宣怀强烈主张铁路必须收归国有，他举德国的例子作为理由。他对摄政王载沣说：“数十年前，德国民间也要求自办铁路，但吵吵闹闹搞了几年，一路无成，德国政府从而认识到问题的严重性。这么重大的政事，怎么能因民间的牵制而受耽误呢？于是，决心把铁路全部收归国有。正因为德国政府坚决实行铁路国有政策，才有了今天德国铁路的四通八达。中国完全可以以德国为鉴。粤汉铁路收回三年了，民间筹钱自办，到现在仍一无成效。按照目前的进展，即使再过30年，所筹的钱也不足以建好铁路。向外国人借款修铁路，当然不好，但现在国家财政困难，资金严重不足，不借又不行。假如我们跟外国谈判，能够做到让外国投资方只有投资的利润，没有干预造路用人的权力，在这种情况下，招商引资，利大于弊，是行得通的。”
有一位名叫石长信的都察院给事中，写了一封有关铁路政策的奏折上交载沣。这份奏折别出心裁，建议朝廷把全国铁路分为干路和支路两种类型：纵横一省或数省而远达边防的路线为干路，从一府一县接上干路的路线为支路。石长信建议，朝廷把干路收归国有，由国家投资借款建设；把支路让给民间筹钱自办。石长信说，德国、法国、奥地利、日本、墨西哥等国家的铁路都归国有，而中国能够把支路让民间自办，算是给足民间面子了。载沣从头到尾认真地把石长信的奏折看完，喜出望外。石长信的奏折也得到盛宣怀的热情支持。于是，载沣正式向全国发布上谕，宣布实行干路国有、支路民办的铁路政策。
铁路政策的出台刚好是皇族内阁出台的第二天，也就是5月9日。当时，跟铁路政策有直接联系的有湖北、湖南、广东，广西、云南、贵州、四川七个省份。这七个省份都在中国中西南部。贵州、云南、广西是穷省，每年的财政都得靠邻省支持，自己筹不起钱来修路，因此对国家的铁路政策表示支持。湖南、湖北、四川、广东四省在铁路商办过程中出了亏损问题。湖南、湖北的铁路公司损失不大，由朝廷埋单，赔偿股民的损失。广东商办铁路公司损失很大，股票的实际价值已经不足票面价值的一半，也由朝廷埋单了。四川铁路公司的损失最大，倘若这些损失只是一般性损失还好，偏偏是铁路公司一位名叫施典章的上海管款员（类似会计）私自挪用去投机股票，亏损了三百多万。朝廷非常气愤，下令将施典章革职拿办。朝廷认为，施典章挪用亏空掉的三百万巨款是你们四川铁路公司管理不善，随意挥霍掉的。朝廷的钱来自全国老百姓，全国老百姓的钱怎么能用来给四川的投机损失埋单？于是，反对铁路政策的四个省中，湖南、湖北、广东都因问题得到解决而不再闹了，唯独四川的问题还继续搁在那儿没有得到解决，不闹是不行的。
铁路干路收归国有的电报，5月11日才送达成都，护理四川总督王人文便把四川铁路公司主席董事彭兰村、副主席董事杜永和等人找来商议应对措施，但没有商议出什么结果来。彭兰村感到事情重大，就去找咨议局议长蒲殿俊、副议长罗纶商量，他们三人达成这样的应对方略：把成都的股东集聚起来于5月28日开临时股东大会。
临时股东大会召开之前，时在成都的法部主事邓孝可在报纸上发表文章说，对于铁路国有，他不主张反对，但朝廷把铁路收归国有，应该把铁路公司四年来用去的钱以及上海损失的钱（指上海的施典章私自挪用公司的钱投机股票亏空的三百多万银元），一并用现金偿还给四川。邓孝可的主张得到蒲殿俊、罗纶、彭兰村的支持和响应。5月16日，四川铁路董事局向北京发去了一个策略性电文请维持商办，实质上只想争取赔偿而已。不料，两天以后，朝廷任命端方为督办川汉、粤汉铁路大臣。端方打电报给护理四川总督王人文，要求他派人去查四川铁路公司的账目。端方个人的电报刚刚传到，朝廷的电报也到了，同样是催王人文查账。这一下，可把铁路公司吓坏了。假如让王人文来查账，铁路公司的好多钱被公司的管理层贪污挪用的事情就会曝光。彭兰村大惊失色，又去找蒲殿俊、罗纶二人。三人又决定，在临时股东大会召开之前，抢先以咨议局和铁路公司的名义，分别致电王人文，请他代奏朝廷，收回国有成命，以拖延时间，不让查账。
5月28日召开的临时股东大会，到会的人数不多，但咨议局的常驻议员全体都参加了。大家对铁路干路国有政策都不反对，只要政府把商办公司历年的用款和上海损失的钱、开工的费款一律承认，并偿还六成现金，搭四成国有股票（铁路收归国有之后发行的股票），并把宜昌所存公司现金和公司陆续收存的股款，交由特别股东大会自行处理就行。但是，川汉铁路从商办转为国有，事关重大，临时股东大会无权宣布路权转移，得通知四川各县股东代表，请他们于8月5日来省城召开全体股东大会，由全体股东大会作最后决定。事实上，建议召开全体股东大会也是拖延时间，把时间拖到8月5日，反正拖得越久越好，看朝廷能用什么法子来接收川汉铁路，反正就是千方百计不让朝廷进公司查账！
当时，主张争路的人，多数是不了解铁路公司内部秘密的。他们被了解内幕的少数人牵着鼻子走在前面冲锋陷阵。大多数人都乐观地相信，朝廷服硬不服软，只要一硬到底，最终朝廷会向四川屈服的。是的，四川铁路公司是有亏损的，但湖南、湖北、广东三省的铁路公司不是也同样有亏损吗？朝廷既然愿意为他们的亏损埋单，为何不肯为我们四川人埋单？！
王人文被四川人的蛮劲给吓住了，感到民情民意不可违，当他接到盛宣怀、端方联名发来的歌电[1]，料到歌电一旦宣布，一定会激起四川人的愤怒，于是赶紧复电盛宣怀和端方，请他们收回成命，并说，他已将歌电留中不发，还没有泄露出来。盛宣怀感到情况不对，亲自打电话给四川铁路公司驻宜昌总经理李稷勋，问他有没有收到歌电？李稷勋莫名其妙，就打电话给铁路公司，铁路公司就打电话到总督府询问。王人文知道上头催查下来了，再把歌电留中不发将大祸临头，6月11日，被王人文藏了整整10天的歌电，终于跟四川人见面了。歌电说要查明四川铁路公司的各种账目，公司的各种股票一律换发国有股票。并咨问公司现存的股款放在哪里？请四川总督查明核办。四川铁路公司吓得目瞪口呆，第二天，公司匆匆忙忙通电各县租股局，但成都电报局不肯发电，理由是奉邮传部命令，不准译发有关铁路电文。6月13日，王人文正式派人来公司查账了。查账，好比一把尖刀刺进公司的心脏，要命！到了这个时候，四川铁路公司已别无退路，被逼上梁山，不得不舍命一搏了。
就在王人文派人去公司查账的当天，盛宣怀与四国签订贷款文本送达成都。王人文这次再也不敢留住不发，第二天就将合同文本传达给铁路公司。这不正给狗急跳墙的铁路公司提供了一个发动人民群众反抗铁路国有的绝佳机会吗？成都各报纷纷转载盛宣怀跟外国人签订的合同文本，并争先恐后发表激烈评论，斥责合同卖铁路，盛宣怀卖国。一时间，大街小巷议论纷纷，整个城市像炸开了锅，群情激昂，民怨沸腾，大有山雨欲来风满楼之势。
