2013年12月12日至13日，中央城镇化工作会议在京举行。会议提出，要推进农业转移人口市民化、提高城镇建设用地利用效率、建立多元可持续的资金保障机制、优化城镇化布局和形态、提高城镇建设水平和加强对城镇化的管理等六项主要任务。其中最重要的一个指导思想，就是以人为本，推进以人为核心的城镇化。新一届政府成立以来，也多次强调“城镇化是最大的内需潜力所在”“要推进以人为核心的新型城镇化”。持续进行的新型城镇化，正为数以亿计的中国人从农村走向城市、走向更高水平的生活创造新空间，也成为扩大内需的最大潜力。而中央之所以有底气不再出台刺激经济的政策，很大程度上也是看到在消费潜力进一步释放、投资需求持续增长的同时，人的城镇化将为经济社会发展提供更充足的后备力量。历时两年多、几上几下的国家新型城镇化发展规划已经正式发布，由此，2014年中国推进新型城镇化真正进入“施工阶段”。
“施工”方法：城镇化发展究竟该怎样以人为本
2010年，中国人均国民总收入为4260美元，首次由“下中等收入”经济体转变为“上中等收入”经济体。2011年，中国城镇化率达到51.27%，城镇常住人口首次超过农村人口。这两个“首次”意义重大，标志着中国开始由乡村中国向城市中国转变，中国经济社会和城镇化进入新发展阶段。党的十八大和中央经济工作会议对中国新型城镇化发展进行了顶层设计和总体部署，明确提出提高城镇化质量的要求。如何把城镇化的最大内需动力和改革的最大红利释放结合起来，这是未来发展必须高度关注的重大问题。
新一届政府成立以来，城镇化被寄予厚望，被视为“扩大内需的最大潜力所在”和“中国经济增长的巨大引擎”。李克强总理在不同场合屡次提及“城镇化是最大的内需潜力”。他指出，中国城镇化率刚超过50%，如按户籍人口计算仅35%左右，远低于发达国家近80%的平均水平。今后一二十年中国城镇化率将不断提高，每年将有相当数量农村富余劳动力及人口转移到城市，这将带来投资的大幅增长和消费的快速增加，也会给城市发展提供多层次的人力资源。每一个百分点的城镇化率，对应的都是上千万人口以及数以万亿元计的投资和消费。展望未来，城镇化是中国经济增长的巨大引擎。
李克强还多次指出，新一届政府强调的新型城镇化是以人为核心的城镇化。2013年3月17日，李克强在回答两会记者提问时指出，城镇化不能靠摊大饼，要大、中、小城市协调发展，东、中、西部地区因地制宜地推进。还要注意防止城市病，不能一边是高楼林立，一边是棚户连片。本届政府下决心要再改造一千万户以上各类棚户区，这既是解决城市内部的二元结构，也是降低城镇化的门槛。
回顾国家新型城镇化规划出台之历程，可以看到其艰巨和复杂。2013年5月6日，李克强主持召开国务院常务会议，决定将围绕提高城镇化质量、推进人的城镇化，研究新型城镇化中长期发展规划。出台居住证管理办法，分类推进户籍制度改革，完善相关公共服务及社会保障制度。
2013年6月26日，国家发改委主任徐绍史向全国人大常委会做了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》。该报告首次明确了各类城市具体城镇化路径。报告称，要全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。
随后，国务院出台了解决城市内部二元结构的城镇化措施，并设定了明确的时间表。2013年7月12日，国务院印发《关于加快棚户区改造工作的意见》，明确了五年内全国棚户区改造目标：改造城市棚户区、工矿棚户区等各类棚户区1000万户。2013年7月23日，全国棚户区改造工作电视电话会议举行，会议要求各地在10月底前编制完成2013—2017年棚户区改造规划，明确分年度、分类别改造任务，并落实到市县。
2013年5月，国务院批准了发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》。这一意见明确指出，要围绕提高城镇化质量、推进人的城镇化，研究制定城镇化发展规划。国家发改委有关负责人就2013年深化经济体制改革重点工作意见答记者问时曾明确表示，城镇化工作会议年内将召开，城镇化规划将按计划于2013年出台。国家发改委主任徐绍史2013年6月在向全国人大常委会做《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》时也透露，国家城镇化规划目前正在广泛征求意见并抓紧修改完善中。此后，社会中多次传出城镇化规划即将出台的消息，但最终都是空穴来风。其间，还有关于国务院全盘否决了国家发改委的这个规划的说法。尤其是有外电报道说，因国务院总理李克强等高层领导人担忧再一次的大规模支出可能会推高地方债务并吹大地产泡沫，发改委40万亿人民币城镇化草案正遭遇波折。数据显示，中国计划今后十年支出约40万亿人民币（6.5万亿美元）让4亿人进城，与此同时政府正努力维持2012年创13年新低的经济增速。此后的2013年5月24日，陪同国务院总理李克强在瑞士访问的国家发展和改革委员会主任徐绍史专门澄清说，国家发改委及有关部门正在积极研究中国城镇化进程的规划，媒体有关“中国否决40万亿城镇化规划”的报道不实。徐绍史强调，根据中央部署及“十二五”规划安排，国家发改委已会同有关部门，于一年多前启动了有关中国城镇化规划的研究，这一规划的重点在于以人为本、绿色低碳，提高城镇化质量，积极稳妥地推进城镇化进程。徐绍史认为，中国的城镇化进程是一个工业化与城镇化联动配合的动态过程，必将释放巨大的投资及消费需求。这一进程的重点还是注重以人为本的理念，目前有关中国城镇化的规划编制已进入尾声，国家发改委尚未对城镇化投资具体规模进行预测，也未将此项规划编制上报国务院，因此不存在所谓“国务院否决40万亿城镇化规划投资草案”的说法。徐绍史指出，中国城镇化需要借鉴世界各国经验，但也要结合中国自己的实践。他期待媒体在城镇化进程当中多向社会和公众推荐积极稳妥、科学有序推进城镇化的样本与示范，也欢迎媒体参与监督城镇化进程中可能出现的不规范做法，并对城镇化健康持续发展多提建设性意见。
中国的城镇化与美国的新技术革命被视作21世纪影响人类社会进程的最主要的两件大事。在经济社会和城镇化发展的新阶段，在国际经济格局发生重大调整和中国全面建成小康社会、跨越中等收入陷阱的关键时期，需要高度重视推进新型城镇化的战略意义。
“施工”路线厘清：新型城镇化四大基本问题
推进新型城镇化是十分复杂的系统工程，面临的矛盾和问题非常突出。庞大的人口压力与城镇化同步、生态文明建设与城镇化同步，显现出中国城镇化必须有自己的特色，走符合国情的道路。因此，需要正确的思想方法，抓住重点难题，积极有序稳步推进。
问题一：如何把握新型城镇化的“中国特色”
国家新型城镇化规划将中国特色新型城镇化道路概括为20个字，即以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承。国家行政学院经济学教研部主任、教授、博士生导师张占斌结合十八大和中央经济工作会议的新思想，把新型城镇化道路的内涵和特征主要归纳为四个主要方面内容：
一是工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”协调互动，通过产业发展和科技进步推动产城融合，实现城镇带动的统筹城乡发展和农村文明延续的城镇化。这里面有四层内容：（一）“四化”协调互动，缺一不可。（二）需要产业积聚促进产城融合，尤其是需要通过服务业发展和科技进步来推动。（三）统筹城乡和城乡一体化需要城镇发展来带动。（四）城镇化发展不是要消灭农村、农业、农民，而是要注重三农问题的解决，增强农村文明的传承能力。
二是人口、经济、资源和环境相协调，倡导集约、智能、绿色、低碳的发展方式，建设生态文明的美丽中国，实现中华民族永续发展的城镇化。这里面有四层内容：（一）人口、经济、资源和环境相协调，突出统筹均衡发展。（二）要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，突出资源集约节约和生态环境友好，体现集约、智能、绿色、低碳城镇化。（三）建设生态文明的美丽中国，实现人与自然和谐共处，发展生态经济和生态产品，为全球生态安全做出贡献。（四）实现中华民族永续发展，突出代际公平和发展的可持续性。
三是构建与区域经济发展和产业布局紧密衔接的城市格局，以城市群为主体形态，大、中、小城市与小城镇协调发展，提高城市承载能力，展现中国文化、文明自信的城镇化。这里面有四层内容：（一）大、中、小城市和小城镇、城市群要科学布局、因地制宜、协调发展，突出与区域经济发展和产业布局紧密衔接。（二）以城市群为主体形态，突出城市群的紧密联系和辐射带动作用。（三）提高城市承载能力，突出资源环境承载能力与城镇化建设相适应，加强城市基础设施改善和综合能力建设。（四）注重中华民族悠久文化传承与现代人文关怀相容，强调历史文化和现代文化的亲密结合，城镇化建设既不“邯郸学步”，又不“闭门造车”，要体现出东方大国的风采和力量。
四是实现人的全面发展，建设包容性、和谐式城镇，体现农业转移人口有序市民化和公共服务协调发展，致力于和谐社会和幸福中国的城镇化。这里面有四层内容：（一）城镇化的本质是为了实现人的全面发展，而不是为了城镇化而城镇化。（二）建设包容性城镇，强调城镇不同主体发展权利的同质均等性。（三）农业转移人口有序市民化和公共服务协调发展，突出破解城乡二元体制。（四）建设和谐式城镇，更注重城镇化的社会管理和服务创新，致力于和谐社会和幸福中国城镇化的奋斗愿景。
问题二：新型城镇化新在哪里
2012年年底的中央经济工作会议明确提出，要“把生态文明理念与原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”。推进新型城镇化，是以习近平为总书记的新一届中央领导集体推进实现中华民族伟大复兴中国梦的重要途径，是加强社会主义生态文明建设的具体实践，是转变城镇发展模式的崭新举措。高举新型城镇化旗帜，充分体现了新一届中央领导集体治国理政方面的新思维、新思路、新追求，进而显示了新型城镇化对传统城镇化的根本性超越。
“把改革的红利、内需的潜力、创新的活力叠加起来，形成新动力。”这番话是2013年3月17日，李克强以新当选的总理身份对中外记者采访时说的。
不能否认的是，中国目前流行的是缺乏可持续性的传统城镇化。一是不完全城镇化。就是在城镇化推进中，部分人口进入城镇但是其身份并没有融入城镇，带来城镇内部市民与非市民的新二元结构。二是盲目扩张的城镇化。城镇化是人口城镇化与用地城镇化应该同等程度扩张。但是，各类数据显示，中国的土地城镇化速度要远远超过人口城镇化速度。在一些城市，已经出现了大片高楼无人居住的有城无人或者有城无业的“空城”现象。这不仅造成大量居民投入的规模化沉淀与资产的迅速折旧，也造成政府公共基础设施投入的巨大浪费。三是高成本的城镇化。大量投机性资金涌入房地产市场不断推高房价并推高土地出让价格，带来明显的高成本城镇化。四是行政命令推动下的城镇化。一些地方城镇化中，产生了一些超出城镇功能的大广场、大马路、大学城、豪华办公楼和超过实际需要的CBD等建设设施，造成资源的极大浪费。五是带来资源严重消耗与突出环境污染的城镇化。传统城镇化模式最突出的矛盾与问题，是传统城镇化与经济转型升级的方向相违背。
与之相比，新型城镇化更加强调要健全城乡一体化发展体制机制，突出以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的功能和定位。今后一个时期的重点是解决好现有“三个1亿人”问题，即促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。另外，新型城镇化还新在建设理念上，那就是要坚持集约、智能、绿色、低碳、人文的建设方向，重视和提高城镇化质量与效益。集约，要求各类生产要素的有效配置；智能，体现城镇发展的创新驱动特点；绿色，要求在城镇建设人口集中的同时形成植被覆盖率高的绿色空间；低碳，要求生产与消费等环节尽可能减少资源消耗与碳浪费；人文，新型城镇化应该是能够体现公平正义、集约紧凑、智能高效、生态环保特征的城镇化，是体现人本、人和、仁爱、协调、秩序、规范要求的城镇化，是政府不当行政行为和市场不当投机行为得到有效约束、抑制与制衡的城镇化。
问题三：怎样推进新型城镇化
新型城镇化，难度不亚于当年由计划经济向市场经济过渡期启动的体制改革。中央应该成立像国家体改委那样的专职部门，协调改革过程中面临的许多问题，破解制约发展的诸多瓶颈和难题。
新型城镇化虽然已经出台，但在操作层面，仍然有很多具体矛盾和问题需要解决。新型城镇化的规划和实施，要调动中央和地方两个积极性，既需要顶层设计，更需要基层创新。新型城镇化非常复杂，涉及的问题包括农业、土地、户籍、规划、教育、产业、保障、制度等多个方面，几乎关系到所有的政府部门；新型城镇化过程还是一个移动靶，会遇到许许多多不可预测的问题，要根据实际情况不断修正和调整；新型城镇化必须上下互动，要同地方政府商量，不同地方商量也是不行的。总的来说，这次的新型城镇化，难度不亚于当年由计划经济向市场经济过渡期启动的体制改革。中央应该成立像国家体改委那样的专职部门，协调改革过程中面临的许多问题，破解制约发展的诸多瓶颈和难题。
国家发改委有关部门在全国19个省市调研时发现，近年来，不少城市都在大规模发展新城、新区，在不符合当地经济发展水平和所处阶段特点的情况下，盲目复制和模仿了大量商业地产项目。特别是各地的土地城镇化远快于人口城市化，部分地方政府存在盲目扩张的情况，商业地产过剩的情况，尤其在三四线城市的商业地产过剩的情况较为普遍，因此，目前国家层面城镇化实施方案中，也需要进一步研究如何加强对城市“摊大饼”式发展的规划控制。
问题四：新型城镇化与社会制度创新
改革开放以来的经验已经证明，中国东南沿海地区之所以能够实现经济的迅速发展，一个重要原因就在于其区域内的小城镇的迅速发展。正是由于小城镇迅速发展所带来的产业集聚效应、生产要素集聚效应及规模经济效应，其经济增长率迅速提高，成为区域经济的增长极。城镇化在为人们带来繁荣的同时，也催生了一些问题，在人口、土地、资源、环境等方面尤为突出，这些问题不仅制约了社会经济的发展，也影响着人们生活质量的提高。当前，我们应认真反思中国在推进城镇化过程中所面临的制度性障碍，并以实施新型城镇化建设为主题，推动中国社会制度的创新。
总的说来，中国推进城镇化所面临的制度性障碍主要有五大方面：一是传统户籍制度制约了城镇经济规模增长。二是土地流转制度制约了农村剩余劳动力有效转移。三是产业布局不合理导致城镇综合承载能力滞后。四是管理体制的不足造成城镇差异化不足。五是社会保障制度的缺失。
在这样的背景下，制度的科学性、正确性，直接关系并决定着城乡统筹的发展程度、发展水平和效果。当前，要紧紧抓住制约城镇化建设的主要矛盾，在以下几项制度的改革上力求突破。一是提早开始户籍制度的改革与创新试点工作。二是及早谋划建立完善的社会保障体系。为进城的农民设立安全的社会保障制度，最基本的就是为农民提供医疗保险、养老保险、失业保险等各种最低生活保障，以及为其子女提供良好的医疗、卫生条件和公平的教育机会。三是土地制度创新。要以科学发展观为指导，以市场为导向，进一步完善、创新土地制度。要建立健全土地产权制度，促使产权能够合理流动；要充分发挥价格机制的调节功能，坚持以市场为导向的土地制度改革，争取做到土地所有权的平等和不同所有制土地的等价交换；要树立可持续发展、全面协调发展的科学发展观，杜绝以牺牲农民和农村的利益、牺牲生态环境利益、以资源消耗为代价的传统经济增长方式。四是实现规划工作的系统性创新。新型城镇化是中国城镇各项建设的战略部署，它涉及社会、环境、文化、教育等多部门，一些重大问题的解决要以有关法律、法规和方针政策为依据并加以创新。同时，城镇规划需要统筹安排城镇的各项建设，由于城镇建设涉及面比较广，包括的行业较多，又涉及人们生活的各个方面，应以全面、发展的眼光着眼城镇规划，进行统筹安排，促进协调发展。
发展方向：推进城镇化的人文、绿色转型
近年来，中国许多地区出现雾霾天气，尤其是长三角、珠三角和京津冀鲁地区等区域，大气污染程度十分严重。按照2012年2月新修订的《环境空气质量标准》，全国有2/3的城市空气质量不达标。对雾霾的担忧尚未散去，地下水的污染又激起了巨大的波澜。有关部门对118个城市的连续监测数据显示，约有64%的城市地下水遭受严重污染，33%的城市地下水受到轻度污染，基本清洁的城市地下水只有3%。中国城镇化迫切需要向绿色发展转型。中国城镇化如何向绿色发展转型？要把生态文明理念和原则全面融入城镇化过程，走“集约、智能、人文、绿色、低碳”的新型城镇化之路。
目前，中国总体上正处在以工促农、以城带乡的发展阶段，亟须破除二元经济的桎梏，使城镇和乡村的全部资源在相互流动和动态融合中实现整体发展。城乡经济社会一体化，既是中国经济发展和人口素质提高共同导致的客观趋势，也应是未来城镇化进程中实现利益协调、摆脱资源环境制约的必由之路。可以说，人文、绿色城镇化的发展过程，就是城乡经济社会一体化逐步完善的过程。在城乡经济社会一体化下，不同地区的自然历史文化禀赋应得到最大程度的体现，具有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇将具有终极价值。同时，资源环境保护在城乡间不一致、不同步的现象能够有效避免。除此之外，城乡经济社会一体化还包括城乡发展规划一体化、产业发展一体化、劳动就业一体化、公共服务与社会管理一体化，这些方面都有助于绿色城镇化模式的构建和发展。
按照城乡经济社会一体化下的思路，人文、绿色城镇化既要实现城镇的绿色发展，又要实现农村地区的绿色发展。也就是说，城镇化进程中必须协调各方、各地的文化、资源和环境利益，并保证全国范围内的资源低耗和经济转型。人文、绿色城镇化模式的构建与推进，必须以城乡一体化的发展规划为起点，以城乡产业的统筹布局为空间保障，以治污排污和循环经济工作的集中化、高效化为突出任务，以发展绿色制造业、新兴产业、静脉产业为供给的重点导向，以树立城乡居民的绿色理念、建立健全绿色消费体系为需求的重点导向。
第一，在进行区位规划时，把文化、环境效益同经济效益放在同等位置。新型城镇化模式应重点考虑如何统一规划基本农田保护区、居民生活区、工业园区、商贸区、生态涵养区、休闲区等，使城乡发展互相衔接、互相促进。尤其是，在规划工业园区的位置、规模、结构、密度时，必须考虑到该地区的生态承载能力，继续坚持重大项目的环评一票否决制，同时要结合该地的风向、风力、水流等因素，照顾到原有城乡居民的居住布局和出行习惯，从而使工业生产造成的污染排放、资源消耗和生活干扰被控制在最低范围。
第二，以新兴产业为切入点，实现城乡产业的互补发展和最优集聚。城乡产业发展一体化并不意味着城乡产业的同构化，而是要求各产业在城乡之间进行广泛渗透融合、互为支撑。产业集聚无论定位于城乡，都应遵照公共设施利用和企业间经济联系最大化的原则，而不是单纯的空间集中，以避免造成对资源环境的额外压力。而且，探索产业集聚的最优模式，可以把绿色产业、新兴制造业和生产性服务业作为先行尝试，因为这些产业本身对资源环境的压力相对较小，而且它们在城乡间低碳化集聚发展的实践，可以促使其部门分类和分工更加细致，从而使循环经济和治污防污的开展模式更加成熟，其他产业在城乡间的绿色发展也有经验可循。
第三，增强城乡居民的文化传承意识，健全绿色消费制度，在社会管理和公共服务中体现出绿色理念。要突出文化特色，防止千城一面。要全面树立绿色繁荣的理念，引导企业和居民自觉采取绿色的生产、生活和消费方式，使其为实现经济、社会和生态的共同繁荣而积极地承担社会责任。同时，要规范绿色市场秩序，为绿色消费营造一个良好的氛围。另外，还必须要继续推进农村生态环境治理，切实解决好农村土地污染等问题，增强他们对低碳文明及绿色生活的理解和企盼，增强他们对高消耗和高污染生产行为的自觉抵制，增强他们对绿色城镇化模式的推动作用的发挥。
把握重点：把人的城镇化作为新型城镇化的出发点、落脚点
十八届三中全会召开前夕，一则“六分之一国人为流动人口”的报道引来各方高度关注，焦点也再次锁定流动人口这一特殊群体。不同于国际上普遍对类似群体冠以“国内移民”之名，中国学界普遍认为，流动人口是在中国户籍制度条件下衍生出的概念，即指离开户籍所在地，以工作、生活为目的异地居住的人口。
当前，由于户籍仍与教育、医疗、社会保障等密切相关，离开户籍所在地的流动人口往往背负着更高的生活成本，也面临着公共权益的普遍缺失。按照前述国家人口计生委的数据，2012年，中国流动人口已达2.36亿人，相当于每6个中国人中就有1名为流动人口。但上述国家统计局的数据中仅农民工总数就已经达到2.6亿人，把这两组数据加总，即使除去一部分重复计算的人数，流动人口也将是一个十分庞大的数字。且历年统计结果也显示，中国流动人口数量正在呈现上升趋势，同时，新生代流动人口已逐渐成为流动人口主体。随着流动人口规模趋于上升，这一群体的利益诉求、内部结构、受教育水平也都在发生着巨大转变，这在考验迁入地包容力的同时，也将日益加剧地域户籍限制和公共服务均等化之间的矛盾。
多年来，随着中国区域经济不平衡发展的不断加剧，大城市的国际化程度和就业发展空间已经具备了不可替代的优势，对于东部发达地区尤其是北京、上海、广州等一线城市而言，持续的外来人口涌入势必造成人口长时间处于超负荷承载，继而对教育、医疗、环境、交通、住房等公共服务的提供带来巨大压力，加剧大城市病的暴发。
实际上，在城镇化发展的初级阶段，因地域发展不均衡出现类似的人口流动是不可避免的。中国正处于高速发展和经济社会转型期，人口从农村向城市、从小城市向大城市的流动以及社会阶层间贫富轮替的流动性都较强，这也使得城市空间和社会阶层都还处于不稳定阶段，由此衍生出的一系列矛盾值得引起高度重视。
把人口城镇化作为新型城镇化的出发点、落脚点。一是坚持以人口城镇化带动工业化的转型升级，带动产业结构调整，由此将形成服务业发展的大环境。估计到2020年，中国服务业的比重有望提高到55%左右。二是坚持以人口城镇化带动城乡一体化。新农村建设不能脱离城镇化进程，通过人口城镇化拉动城乡一体化，应当成为城镇化转型发展的重大任务。三是以人口城镇化带动中等收入群体的持续增加。到2020年人口城镇化基本格局初步形成，对实现中等收入群体规模倍增将产生决定性影响。
中国（海南）改革发展研究院专家建议，应明确把到2020年人口城镇化不低于50%作为约束性指标。全面建设小康社会的重点在农村。人口城镇化率能够真实反映农村居民生活水平的改善程度，因而是全面建设小康社会的重要指标。目前，人口城镇化率世界平均水平为52%。从国际经验看，进入工业化中后期，人口城镇化率的均值为60%。如果到2020年，中国名义城镇化率达不到60%，人口城镇化率达不到50%，将意味着有一半的国民仍旧停留在农村较低的生活水平上。这样，不仅难以实现全面小康社会的发展目标，还会延误经济社会结构调整，失去发展的主动权。为此，需要把人口城镇化作为全面建成小康社会的战略重点，把到2020年人口城镇化不低于50%作为城镇化发展规划制定的基本依据，由此形成人口城镇化的战略目标和战略步骤。在政策导向方面，重点从以下六方面入手：
第一，着力推进规模城镇化向人口城镇化的转型。当前，中国的城镇化带有规模城镇化的某些特点：以工业化为主导、以做大经济总量和承载投资为主要目标、以土地批租为重要手段。这种城镇化模式在推动经济增长的同时，也积累了产能过剩、资源浪费、环境破坏等突出问题。未来5—10年，随着中国城镇化面临的条件、需求、角色的深刻变化，新型城镇化要重在适应人的发展需求，提升城镇品质。要推进由规模城镇化向人口城镇化的转型。
与此同时，要实现城镇化模式由生产主导向生活（消费）主导的转变，把城镇化发展转型的目标聚焦到提高中小城镇生活品质和积聚人口上来。实现城镇化模式由工业主导向服务业主导的转变，通过大力发展生产性服务业、生活性服务业扩大城镇就业容量，实现城镇化发展与产业转型升级的有机结合。实现城镇化模式由城乡分割向城乡融合的转变，更加注重打破城乡二元制度结构，实现城镇化发展与城乡一体化的有机结合。
第二，人口城镇化重在农民工市民化。城镇化要实现包容性增长，“重头戏”是解决好农民工市民化的问题。目前，农民工市民化已经到了临界点。一方面，农民工在城镇居住呈长期化趋势，他们中的大多数即使政府不放开户籍也要留在城镇。就是说，实现农民工市民化有很强的现实需求；另一方面，农民工长期融不进城市社会，长期享受不到应有的权利，累积了大量的社会矛盾和风险。尽快出台农民工市民化的国家规划是摆在我们面前的一个重要课题，我们必须：用2—3年时间，初步实现有条件的农民工市民化；用3—5年时间，通过放开户籍制度和城乡基本公共服务均等化的制度安排，基本解决存量农民工的市民化；用8年时间，即到2020年总体解决农民工市民化，初步形成人口城镇化的格局。
第三，推进以放开为目标的户籍制度改革。户籍制度承载着城乡居民的福利不平等和权利不平等，不是一般的改革创新，而是创造条件，逐步取消。在操作层面应从长计议，循序渐进。建议1—2年内剥离户籍制度的福利分配功能，在中小城镇全面取消户籍制度，建立人口登记制度；3—5年内，除了某些特大城市外，其他大中城市的户籍制度基本放开，全面实施居住证制度；5—8年内，全面实行以身份证代码为唯一标识的人口登记制度。
第四，推进城乡基本公共服务制度对接。由于城乡经济发展、生活水平上的差距，城乡基本公共服务水平在大致相当的前提下可以有一定的差距，但要尽快解决制度不公的问题。因此，在国家规划层面应明确全国统一的基本公共服务均等化政策，提高基本公共服务统筹层次，实现城乡两套基本公共服务制度的对接融合；应以农民工整体融入城市基本公共服务体系为核心，推动农民工“个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会”；用多种方式解决农民工基本公共服务问题；充分发挥国家和社会两个积极性解决农民工的就业和住房问题。第五，推进农地物权化的制度创新。这些年，城镇化中暴露出来的农地问题，与法律尚未赋予农地使用权完整的物权性质直接相关：一是农村征地强拆、补偿标准过低等问题，深层次的原因在于农地实际上为债权而非物权，农民难以成为征地中的谈判主体；二是农业产业化、规模化经营受制于农村土地交易市场发育滞后；三是企业可以通过自身资产抵押获得银行贷款，但按照《物权法》规定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”，使得农民通过土地使用权抵押获得银行贷款面临法律障碍；四是由于农地和宅基地的物权性质不完整，农民难以通过承包地和宅基地流转，带着资本进城，由此导致人口城镇化严重滞后。考虑到2007年出台的《物权法》已经将包括农村土地承包权、建设用地使用权、宅基地使用权等列入用益物权范围，接下来，有必要进一步修改土地管理法，以确保农村土地使用权具有完整的用益物权性质；在严格用途管制的基础上，赋予农民土地用益物权主体地位，实现农村土地承包关系稳定并长久不变；建立城乡统一的土地市场，形成农村土地使用权转让、出租、抵押、入股的相关制度安排。
第六，实现公共资源由按照行政级别配置向按照人口规模配置的转变。人口城镇化严重滞后于规模城镇化，深层次的原因在于公共资源按行政级别配置，而非按人口规模化配置，并由此形成了公共资源配置向大城市集中，中小城镇公共资源严重不足的局面。其结果是，大城市公共服务质量高和就业机会多，但农民工市民化安置成本高；中小城镇农民工市民化安置成本低，但对农民工缺乏吸引力。有鉴于此，需要按照人口在城镇集聚的规模测算不同城镇公共资源配置标准，实现大、中、小城镇公共资源配置均等化；改革财税体制，加大各级政府对中小城镇的转移支付力度，实现新增财政城市建设资金主要用于中小城镇，实质性地提高中小城镇人口集聚功能；推动行政体制上的省直管市县，赋予市县在公共资源配置上的平等地位；以公益性为重点优化国有资本配置，发挥国有资本在提升中小城镇基础设施、公共服务水平上的重大作用，改善投资环境，激活社会资本在中小城镇的投资。
打破瓶颈：土地制度改革助力新型城镇化
目前，中国新型城镇化面临的一个重要问题是高房价，而政府过分依赖卖地收入，在一定程度上推高了房价，严重阻碍了城镇化的进一步推进。同时，现有土地管理体制下，土地使用效率下降，土地供应不足，不但难以保障城镇化的土地需求，而且可能影响到粮食安全。
中国土地实行社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。与其他多数国家不同，中国土地制度的基本特征是一种城乡分割的土地制度，城市市区土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。从实践看，现行土地管理方式至少引发了五方面问题：第一，城镇建设用地使用效率下降。第二，农村土地闲置状况比较严重。第三，农地质量下降，影响粮食安全。第四，土地财政问题突出。第五，大量征地与被征地主体之间的利益平衡越来越困难，由于补偿或者安置问题导致的群体性事件逐渐突出。
与此同时，城镇化快速发展面临大量的土地需求。到2020年，中国城市化率应该在60%左右，城镇人口大约为8.5亿，比2012年底城镇人口净增加1.4亿人。目前中国城镇工矿用地规模已突破10万平方公里，如果按人均100平方米为新增城镇人口提供工矿用地，城镇工矿用地总量将突破11万平方公里，该数据大大突破了国土资源部土地利用总体规划中2020年城镇工矿用地达到10.65万平方公里的控制目标。为了适应这种城镇化对城镇建设用地的需求，必须寻找土地制度改革的新思路。
为解决土地制度引发的一系列问题，支持新型城镇化发展，改革中国现行土地制度势在必行。土地制度改革的具体目标：一是提高土地利用效率，包括改善农业用地质量，提高城市建设用地使用效率；二是促进房价合理回归，过高的房价已成为影响城市国际竞争力，引发社会矛盾的主要因素；三是确保中国粮食安全，以粮食进口比例控制在10%以内作为安全底线；四是解决城镇化融资问题，减少政府对土地收入的依赖，把城镇化建设未来的收益适度“平移”到目前来使用，形成市政建设、公共服务水平提高和土地增值收入增加相互促进、良性循环的正向激励机制。根据上述目标，中国金融四十人论坛（CF40）内部重大课题《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》之子课题《土地制度改革与新型城镇化》（征求意见稿）提出了具体建议及配套措施。
总之，城镇化进程的推进已经形成对土地改革的倒逼之势。土地政策更大的突破已经和正在酝酿。其中最主要的一个思路，就是要建立平等的城乡建设用地市场、规范征地，以及促进农村集体土地流转两个环节。当然，在这个过程中，保护耕地红线、不突破建设用地指标、保障农民权益是政策制定的前提。同时，由于涉及征地制度的改革和相关法律调整，加之地方政府阻力重重，要在短期内实现城乡用地的“同地同权同价”，仍有较大的难度。为弥补国有建设用地的用地缺口，主管部门更倾向于内部挖潜的思路，即促进城镇低效用地再开发，提高单位土地的GDP产出。事实上，上述方案提出的多项改革措施，均被认为需要逐步推进，而难以在短时间内一蹴而就。而相比之下，在农村集体土地环节，加快农村集体土地流转将是大势所趋，且更有可能取得实质性突破。在这一方面，广东、浙江、海南、福建等省份均有过较为成熟的尝试，并得到国土资源部的认可。
2013年以来，各地正在不断推出有关土改的尝试，并受到市场的持续关注。《广州市南沙新区条例（草案）》正式在官方文件中明确探索集体建设用地流转试点，并强调重大科技成果研发和产业化项目可以通过租赁、入股和联营联建等方式使用集体建设用地。深圳则在近期鼓励引导符合规划的合法工业用地和尚未完成征地补偿手续的工业用地，通过政府指定的公开交易平台，以挂牌方式进入市场，从而调配土地利用的结构性缺口。海南于此前研究制定《海南省农民集体建设用地管理办法》，对经批准纳入流转试点的农村集体建设用地，允许农村集体经济组织或者村民自主开发经营，或者由农村集体经济组织以转让、租赁、联营合作、作价入股等方式进行流转，用于旅游、农贸市场、标准厂房等非农业建设。同时，作为将土改与金改结合的重要尝试，国内首款土地经营权流转信托——中信·农村土地承包经营权集合信托计划1301期也已正式面世。此外，江西、山东等地也出台相关文件，加快农村集体土地的流转。
值得注意的是，此前一些较为成熟的模式，未来也需要新的政策破局。如浙江的杭州、宁波等地实行的“土地换股权”模式；浙江嘉兴在土改中推出的“两分两换”（宅基地和承包地分开，搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障）；广州在土地流转中曾推出的“地票”制度，等等。
综上所述，土地制度的改革及相应配套措施的完善是新型城镇化建设的核心内容之一，土地作为关键要素，能否通过市场实现有效配置直接关系到城镇化的成功与否。只有从根源上提高土地使用效率，扩大建设用地供给，减少政府对土地收入的依赖，才能解决当前城镇化过程中出现的房价高企、社会矛盾凸显、“土地”城镇化而非“人口”城镇化等问题。我们应充分吸取国际经验，实现可持续的新型城镇化发展，尊重特大型城市和功能性城市的自身发展规律，对城镇化不搞一刀切，最终实现资源配置的高效，使更多的人享受到城市生活的便利，进而促进中国经济的可持续健康发展。
§§第四章 2014全国两会与全面深化改革清单
