自厦门PX事件以来，许多重大项目都因当地居民反对而下马。2012年，四川什邡钼铜项目以及宁波镇海PX项目等所引发的群体性事件轰动全国；2013年，在江苏扬州、云南昆明、四川彭州等地又发生当地居民反对重化工项目上马的群体性事件。公众担心重化工项目的环境风险，政府和企业则力证其安全。上马还是暂停，成了一个谁也说服不了谁的问题。而公众激烈表达的背后，实际上是未被尊重的权利、未被满足的诉求，是没有被听见的声音、没有被看见的情绪。正如《人民日报》所指出的，如果地方政府能转变危机应对的思维，在项目上马之前，积极搭建政府、民众、企业三方对话的平台，进而实现政府了解民意、企业尊重民意、民众理解政府企业行为的良性局面，则有希望做到化潜在危机于无形，最终履行好发展与稳定两个大局兼顾的管理者职责。在这方面，一些地方近年来做了一些探索，但还没有建立起制度化吸纳民意的渠道，没有形成公众参与决策的制度化平台。而2013年以来，四川、广州和南京分别出台地方规定，试图将公众参与的开放式决策方式制度化，展现了十八大后城市公共治理的新思维。
四川“开放式决策”推动公众参与公共事务
2013年2月25日，四川公布《四川省人民政府2013年推进依法行政工作安排》（以下简称《工作安排》），《工作安排》中要求，从2013年起，各市（州）、县（市、区）人民政府每年确定不少于5件，具有公共管理职能的省政府部门每年确定2—3件涉及公众利益的决策事项，实行有公众参与的开放式决策。
“实行有公众参与的开放式决策”这一新举措，有望打破以往政府闭门决策的惯例。“过去讲政府信息公开，强调更多的是公开结果，对开头和过程没有具体的要求。开放式决策则要求对决策事项的启动、过程和结果都要全方位公开。”四川省政府法制办主任张渝田说。他还指出，过去公众参与政府决策，政府部门想做多少就做多少。现在指明了具体形式，明确了具体件数，能逐步实现涉及公众利益决策公开的常态化、规范化、制度化。
重大决策广听民意，依法行政量化考核
2013年2月16日，新版《四川省人民政府工作规则》在省政府网站正式公布，其中明确规定，省政府及各部门要健全重大事项决策的规则和程序，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大决策的必经程序。
实际上，这一规定已在四川省许多市州“试点”运行多年。在全国社会稳定风险评估机制的“发源地”遂宁市，从2005年至今，当地被“民意否决”的重大项目和决定已超过50个。该市市长何华章举例说，2008年12月，射洪县水电安装部门拟提高水电气安装收费事项，就因为在群众满意度测评中支持率低而决定不予实施。
2013年3月13日，四川省政府办公厅公布了经省政府第三次常务会议审议通过的《四川省人民政府严格依法行政的规定》和《四川省市县政府依法行政评估指标》。其中规定，重大行政决策将广泛听取意见。凡是涉及群众切身利益的重大决策事项，都向社会公开征求意见；凡是重大、疑难和专业性强的决策事项，都开展专家咨询论证；凡是涉及重大公共利益、可能产生重大分歧的决策事项，都组织听证，并使听证参加人进行平等、充分的质证和辩论。
除重大决策广听民意外，四川省还将逐步扩大行政决策公开的领域和范围，以确保群众的知情权和监督权。根据规定，今后凡是涉及群众利益的重大决策都及时向社会公开，增强公共权力运行、公共资金使用、社会公益事业建设等的透明度，保证人民群众的知情权、参与权和监督权。政府常务会议决定的非涉密重大事项3日内在新闻媒体和政府门户网站公布。
从“听政于民”到“决策于民”的重大转变
美国克利夫兰州立大学都市研究与公共服务学教授卡米拉·斯蒂福斯（Stivers）曾提出，行政合法性要求政府主动对公民负责……拥有合法性的行政国家必定要植根于积极的公民参与文化环境中。引入公民参与公共政策制定无疑是公民政策参与的核心。针对此次四川明确提出“开放式决策”，《中国青年报》发表评论“保障公众参与公共事务要有始有终”指出，通过搭建起坚固的互动互信平台，把以人为本的理念真正贯穿到公共政策酝酿、制定、实施和完善的全过程，是一种“双赢”的结果。政府更能充分听取来自公众的鲜活声音，群众利益的表达渠道也就更加畅通，政策决策的科学性、合理化以及政府的公信力都将大大提升。
开放式决策强调政府决策、办事情的公开性，是保障人民群众知情权、参与权、监督权的具体形式。四川省政府法制办主任张渝田认为，这可能给政府决策的理念和方式带来一些影响，各级政府及部门会有一个适应的过程。基于此，四川省政府对开放式决策的事项做了量化要求，以便于加强考核。
目前，“开放式决策”工作尚处于试点阶段，四川省级有关部门还将对推行开放式决策相关工作进行指导和督促检查，及时总结交流经验，待条件成熟时，再将试点经验常态化、规范化、制度化。
广州重大民生决策引入公众意见征询委
2013年3月11日，广州市政府常务会议审议通过《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度（试行）》（下称《制度》）规定，今后政府重大民生决策，均应以公众意见征询委员会的形式，吸纳市民公众代表，包括有利益关系的市民或团体代表参与对拟议决策事项的讨论。应当成立公众意见征询委员会而没有成立的，不得提交领导集体决策。
专家介绍，这些年广州重大民生决策引发民众强烈质疑事件接连不断。远些的如番禺垃圾焚烧厂选址风波、强推LPG之争、公交优惠方案、羊城通押金、珠江光亮升级工程、“黑漆路”、珠江新城APM线、“39号文”疑案、水价调整、珠江新城建连廊和海心沙规划“变性”等；近些的如白云山隧道工程动议、海珠环岛有轨电车项目、广州大桥扩建工程和“中考新政”等。这些备受诟病与争议的事项，无一不是决策程序出问题，教训深刻。
同时，广州市也一直在探索市民参与公共决策的办法，并形成了一些制度。此次重大民生决策公众意见征询委员会制度的出台，意味着今后广州市民参与公共决策将更深入、更有效、更为制度化。《南方日报》评论认为，重大决策广纳民意是政治文明进步和民主政治发展的必然要求。政府重大民生决策直接关系广大群众切身利益，广州此举将进一步规范政府重大民生决策的法定程序，有助于提高政府决策的民主化、科学化和法制化水平，有助于通过政民良性互动打造一个“可以商量”的政府。
从动议至政府决策，公众意见全程参与
广州有个传统，凡有大事发生，先让媒体报道，市民议论。早在2004年，广州市政府为研究“限摩”方案，举行了首场市民听证会。曾担任广州市法制办法规处处长长达8年的田路介绍，这是广州市政府层面召开的首场决策听证会。通过听证，广州市政府关于摩托车限行的决策充分考虑了市民要求循序渐进，以及给予车主损失适当补偿等合理意见，取得了良好的社会效果。
从那时起，听证会成了广州民主决策的重要途径。
2009年，广州又经受了一次重大行政决策的民主考验。在番禺垃圾焚烧发电项目选址的公众参与过程中，市民对垃圾焚烧的理解也不断加深，实现了政府和市民的良性互动，促进了政府对垃圾焚烧项目的科学审慎决策。2010年5月19日，广州市政府办公厅印发了《重大民生决策公众征询工作规定》，广东省在2012年也出台了《开展为民办事征询民意工作的指导意见》，这些制度规定丰富了征询民意的形式，规范了政府决策的程序。
从原有规定“重大民生决策征询公众意见”，到此次设立“重大民生决策公众征询委员会制度”，是公共决策程序的再进一步。广州市政府政策研究室主任谢博能介绍，公众意见征询委员会制度有两大调整和突破：一是重大民生决策事项征询民意的范围更广，形式也有所突破。二是征询民意的时机有较大突破，征询民意的时机大幅度前移至决策过程的初始阶段。
据了解，目前中国政府重大决策普遍采取草案公示的方式，其中的部分事项采取听证方式征询民意，例如规划项目，以前都是把方案制订好了，然后把成熟的方案给老百姓看，向市民进行公示，也就是政府意见基本确定之后，才征询民意。而公众意见征询委员会制度，则是要求在重大民生事项决策之前，就必须成立公众意见征询委员会，从决策动议至政府决策之前，始终都有公众意见的参与，也就是说，日后广州市政府征询民意的时机将大幅前移至决策过程的初始阶段。按照制度，政府在决策之前将听取委员会的意见，是否采纳都会给予相应回馈。
谢博能表示，此制度是参考港澳经验，同时在同德围公众意见征询委员会的有效实践后，根据省委、省政府相关方针政策制定的。很多规划方案，如南北高架等建设项目，都经过征询委员会多次会议讨论，委员们也积极向市民进行意见征询，搭好政府与民众之间的沟通桥梁，这是一个很好的范本。
重大城建项目先行建立公众意见征询委员会
《制度》规定，委员会成员一般不得少于15人，主要由专业人士、人大代表和政协委员，以及市民代表和直接利益相关方代表共同组成。委员会成员的确定需要经过一定流程和遴选审核，首先是相关研究机构推荐、市民自荐报名以及政府特别邀请等方式，产生相关候选人，然后经过遴选与审核，向社会公示后，最终确定委员会委员的名单，所有过程都是透明的。委员会中，直接利益方代表和市民代表的比例不少于1/3.同时，各征询委员会的委员对相应决策事项享有知情、参与和独立自主地表达意见等权利，还将有权查看相关决策项目所涉及部门的有关文件、规划以及各类方案。
对于有媒体提出“民生决策‘重大’与否需立个标准”，谢博能表示，重大民生事项并不一定根据这个项目要投多少亿，才会成立公众意见征询委员会，而会根据民意走向来确定，但同时也不会仅因少数民意，便贸然成立相关委员会。“我们这项制度不是像人大、政协那样，有多少代表或委员联名了就可以。关键要看是否属于‘重大民生决策事项’，否则，大小事情市民都来提议，很多决策的效率会受到影响。同时制度更多是强调，各部门在涉及重大民生决策时要主动事先征询民意，相当于有这个义务，否则事情就不能提交到市政府层面集体决策。”相关负责人指出，“市民觉得有需要，政府觉得有必要，才会成立相关委员会，样样都成立也不现实。”
在广州市通过《制度》的同时，市政府还原则通过了《广州市重大城建项目公众咨询监督委员会组建方案》，今后广州在重大城市建设中拟参照同德围做法，成立公众咨询监督委员会，并形成制度。方案建议委员由人大代表、政协委员、专家学者、利益相关方代表、市民代表等几方面人士组成，委员规模约30人。其中对委员的基本要求“门槛”不高甚至比较低，包括“18周岁以上，具有广州市常住户口，没有不良行为记录，热心公众事业，关注民众呼声，能客观征集、反映意见，具备参加委员会相关活动和工作的时间、精力”。市民代表参加的方式是，将由有关部门委托市公证处通过报刊等渠道公开征集，由公开摇珠等方式随机产生。市民代表报名资料经初核符合条件后，将公开摇珠确定10名正式市民代表和10名候补代表。委员名单初定后应该向社会公示，经公示无争议后确定。委员享有多项“权利”，包括有权查阅相关档案资料、列席有关会议、参加相关调研，以完全掌握拟议项目的情况，可以就相关项目充分表达意见、提出建议，不受行政机关和其他外部因素影响和左右。
另悉，广州市相关部门正制定年度重大事项目录，凡是被纳入目录的重大事项都必须成立公众意见征询委员会。该目录的统筹制定工作，由法制办具体负责，各部门拿不准是否属于重大事项的项目，最终都将由法制办裁定。
“同德围模式”开始大力推广
说起公共咨询监督委员会，不得不提在广州城市管理中已经小有名气的概念——“同德围模式”，这也是今天广州公咨会的雏形，这个概念最早由中国城市规划学会会员、暨南大学管理学院教授胡刚提出。同德围位于广州市西北角，当地30万居民戏谑地称同德围为“痛得威”“话题小区”“被遗忘的角落”等。近两年，广州市才痛下决心要彻底治理同德围。但同德围居民复杂，历史遗留问题多，如何平衡各方利益，让治理措施得到当地居民的支持，成了摆在广州市面前的一道难题。
2012年新任市长陈建华提出，居民代表是同德围的主人，“同德围怎么整治？你们说了算！”于是，由长期关注同德围地区发展的广州市政协委员韩志鹏任主任的同德围地区综合整治工作咨询监督委员会（简称“咨监委”），于2012年2月26日正式设立，委员会由37名来自各方面的代表组成，任何方案必须要在这个委员会达成一致意见后，才能最终通过。经过讨论，按照从易到难的原则对同德围难题进行梳理，最终确定了“9+1”工程。截至2013年9月，10项工程中5项已完工启用，另外5项也正有序推进。
咨监委的设立，是同德围治理能够顺利开展的关键所在。咨监委实际上是由各利益方组成的一个议事机构，通过这一机构来协调各方利益诉求。咨监委也代行政府的部分决策权限，咨监委通过的方案，政府基本采纳。咨监委成了政府与市民之间的一个缓冲器。该模式开启之初，一些人颇有微词，理由是效率太低。后来他们发现按照政民互动的“同德围模式”决策，能让居民都满意。有些项目实施中虽有波折，但却得到当地居民的支持和认同。
“同德围模式”很快得到政府认可并被复制。2012年，广州市开始大力推行垃圾分类，为了让广大居民积极参与到其中，广州市参照“同德围模式”，成立了废弃物处理公众咨询监督委员会，30名委员中有社会公众代表19名，技术专家代表11名。19名社会公众代表从社会征集报名的市民中优选产生，11名专家代表则从省内固体废弃物处理领域的专家中优选产生。该委员会充分行使知情权、表达权、参与权、监督权，直接参与广州市城市废弃物处理民主决策，让社会公众充分参与城市废弃物处理和全过程监督。
据2013年4月25日召开的广州市城市废弃物处理公众咨询监督委员会工作座谈会透露，自2012年8月4日该委员会正式成立以来，通过完善组织机构和学习实践平台，畅通建言献策渠道，创办垃圾分类处理公众论坛等方式，有效搭建了公众沟通的桥梁，改善了垃圾分类处理的舆论环境，推进了垃圾分类处理，也促进了广州生态文明建设。
在2013年1月23日广州市十四届人大三次会议后举行的市长记者招待会上，广州市市长陈建华对“同德围模式”及韩志鹏给予了充分肯定，并表示准备参照“同德围模式”，在慈善事业、限牌、城市建设等领域建立公共咨询委员会。短短一年时间内，广州已陆续由政府部门牵头成立了多个公众咨询监督机构，包括各区城市废弃物处理公众咨询监督委员会、中山一路片区排水改造工程公众咨询监督委员会、越秀区东濠涌（中北段）综合整治工程公众咨询监督委员会、市社会医疗保险公众咨询监督专业委员会以及市重大城建项目咨监委等。它们多被视为“同德围模式”的复制或升级版本。其中，东濠涌（中北段）综合整治工程公众咨询监督委员会中，知名政协委员孟浩特别获邀担任“公咨委”委员。
“‘同德围模式’只能算是一个试点，是一种自发的行为，而这个制度颁布以后，公众意见的表达得以有依有据，可以说是‘同德围模式’的2.0版。”同德围咨监委主任韩志鹏说。
南京城市治理公众参与制度化
城市人民建，又该由谁管？这仅仅是城管部门的分内事，还是需要更多的主体协同管理？市民是否有权利且有责任参与城市管理？南京在这些问题上迈出了探索步伐。2013年3月1日，《南京市城市治理条例》（下称《治理条例》）正式实施，成为全国首部关于城市治理的地方性法规。
近几年，在南京城市建设中，公众先后在移树、护绿、交通、基建等多方面发声、献策，对城市良性发展起到了公民共建的推力。《治理条例》对推动公众参与城市治理进行了强化，这也是其最大亮点。《治理条例》着力打通政府和公众双向交流的渠道，吸纳公众参与城市治理的事前、事中、事后整个过程，为国内其他城市治理提供了有益借鉴。
公众参与的理念为城市管理探新路
《治理条例》对公众参与的突出强调，首先体现在理念层面。公众参与城市治理理念并不是南京的独创，但以地方法规的形式将之确定下来却有着显著的创新意义。理念层面的相关规定，为城市治理确定了根本性的指导方向和原则。
条例名称从传统的“城市管理”转变为新型的“城市治理”，这一表述也是条例最显而易见的亮点，其实质就是对公众参与的强调。狭义的“城市管理”即“城管执法”，是针对城市生活中影响市容市貌的“脏、乱、差”问题行使街头执法权的行为。与之相对应的“城市治理”，强调多主体共治的作用，认为市民也应在城市管理中发挥积极作用。
条例的主要起草人、中国人民大学法学院教授莫于川表示，过去讲“城市管理”，而这次讲“城市治理”，从“管”到“治”，一字之差，彰显了城市管理的崭新理念。南京市政府法制办副主任杨以群也表示，在管理方式上，“城市治理”让公众成为城市公共事务的管理者，真正体现了“人民的城市人民管”这一思路。杨以群称，“城市治理”突出以多元主体共同参与为核心，具有更强的现代性、民主性、开放性、包容性、互动性和有效性，是对城市管理的一次超越，反映了政府在立法理念、执法观念上的巨大变化。
《治理条例》第一章第一条开宗明义规定了本条例的三个立法目的，第一个目的就是“为了推动公众参与城市治理”，并明确了“公众参与、共同治理”的治理原则。
莫于川指出，“公众参与”作为立法目的具有远见卓识和重大意义。中国《宪法》第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。”可见，《治理条例》把推动公众参与城市治理确定为首要的立法目的，保证市民有权依法管理公共事务、共同治理城市，符合宪法和法律精神，体现了从城市管理走向城市治理的民主行政理念。
城市治理委员会——独创性的制度设计
较之原则性层面，现实的城市治理更缺乏的是制度层面的突破性创新。在这一点上，《治理条例》更加引人注目，不仅提出了公民参与的原则，同时也对公民参与的实现形式、程序和效力等方面进行了规定，为公民参与的实现提供了法律保障、制度保障。其中最大的亮点莫过于城市治理委员会的设立。
《治理条例》中明确规定，南京将设立城市治理委员会，委员由市政府及其城市管理相关部门负责人担任，其中的公众委员则由专家、市民代表、社会组织等共同组成，其中公众委员比例不低于50%，并赋予其特定的法律地位。委员会承担组织、指导、监督考核、协调关系、依据授权决策等多项重要职能，对城市治理中的重大事项处置做出决定。这在全国是首创。
南京市城管局法规处人士介绍说，城市治理委员会是市政府下设的组织，随着公众意识和素质的提高，这个50%的比例还将逐步提升，以充分吸纳民意。这也是和国际接轨的表现。比较起来，与之性质相似但无任何决策职能的美国行政会议，公众委员所占比例仅约40%。可见就立法原意而言，《治理条例》赋予城市治理委员会的民主程度是很高的。专家指出，公民参与社会管理的理念在近年来屡被提及，地方上也进行了一些实践，但往往流于形式，很大程度上是因为没有将其以法律形式规定下来。在这一点上，社会治理委员会及相关的制度设计具有全国首创的进步意义。
专栏 南京城市治理委托第三方立法
3月初，酝酿已久的《南京市城市治理条例》正式实施，在全国范围内首次提出从“城市管理”走向“城市治理”，其中最重要的创新就是让公众成为城市管理的主体，在法规中明确规定，即“城市治理委员会由公务委员和公众委员组成，其中公众委员不少于50%”。
据了解，《南京市城市治理条例》与该市其他法规相比法律效力上具有龙头法地位，南京近期还将出台《南京市城市治理委员会议事规则》《南京环卫设施办法》《无物业小区托管管理办法》《生活垃圾分类管理办法》《城市管理行政执法协管员制度》5个配套细则。
2012年，南京市会同国务院法制办公室发起专题研究完善城市综合管理及其立法课题，由中国人民大学法学院协助承担课题任务。课题研究报告和立法建议稿提交委托单位被采纳后，转化为地方性法规草案，经南京市人大常委会二审通过、江苏省人大常委会批准的《南京市城市治理条例》成为国内首部关于城市治理的地方性综合立法。对此，南京市人大法制委主任夏公喜介绍表示：“以前地方性法规，一般都是地方自行起草立法条例的，这次通过第三方立法，是一次很成功的立法创新。”
对城市治理委员会和公共委员的构成，有市民提出了“被代表”的担忧，更有网友指出其存在“作秀”嫌疑。对此，南京理工大学社会学副教授王兰芳表示，政府部门的出发点无疑是好的，相对于官方，民间力量有机会发出体制外的不同声音，能促使政府集思广益，借力民意正能量，大大提高城市管理的效率。不过，公众委员的阶层越广泛越好，尤其是要推选出意见领袖，不能是没主见、胆小怕事的，更不能是为官方抬轿子的；否则，公众委员便失去了存在的价值和意义。公众委员和政府职能部门的功能不一，需要建立健全有序化的沟通机制，重视公众委员的话语权，避免走形式，弥补城市管理和市民之间的割裂，并且见到实际的功效，这样才能经得起民众的考验。
多样化的公众参与治理方式
除城市治理委员会外，《治理条例》的第二章还规定了10多种适用于基层、社区、市民和社会组织的参与治理方式，如第四章规定了承担宣传教育、信息收集、劝阻违法行为等事务性工作的行政执法协管员制度。切实的制度保障，能有效地避免公众参与流于形式。莫于川表示，通过条例的制度设计，南京市民可以法定的形式，主体性地参与城市治理，从此前意义上的“被管理者”变为直接参与城市治理的决策者。城市管理者和市民形成共同治理城市的共识，互相信任，会倍增式释放城市发展的生产力。
此外，在《治理条例》中，公众的监督权也得到了强化。条例规定，城市管理相关部门应当建立举报投诉制度，向社会公布统一受理举报投诉的电话、信箱和电子邮箱，对收到的举报、投诉应当登记在案，并在五个工作日内将处理情况告知当事人；案情特别重大或者复杂的，经批准可以延长处理期限，但最长不得超过15日。对于不属于本部门职责范围的，城市管理相关部门也应当向当事人说明情况，并在两个工作日内移送责任部门处理。
《治理条例》的实施效果还有待观察。对此《南京日报》评论指出，“公众参与”是善治之基，但也不会因写进法规就立马尽显成效。确保良法带来善治，还需要处理好三对关系：一是善作善成，处理好部署与落实关系。“城市治理”意味着把相应权利还给百姓，也等于是行政机构“革自己的命”，务必以严格督查防止“选择性执行”。二是不懈推进，处理好坚持与深化关系。从“城市管理”到“城市治理”，是在全国开先河之举，尤其需要以创造性精神深入推进。三是统筹兼顾，处理好点与面关系。要梳理出重点和难点集中力量加以攻克，为全面实现善治开路。
总之，从四川、广州、南京等地出台公众参与的相关制度来看，随着政府行为模式从政府单方管制到官民共同治理的转变，城市治理理念及制度的发展使公众参与不仅成为逻辑上的应然，更是转型时期中国社会发展、社会管理创新的必然选择，这也是城市管理发展的大方向，是实现城市善治和社会善治的开始。
