国会虽然曾是袁世凯攫取权力的障碍，但没有国会，袁也就失去了招牌，因此他还要制造一个工具。11月5日，袁世凯发布政治会议召集令。政治会议原是一种行政会议，他的借口是召集中央和地方长官代表来讨论熊希龄内阁所提出的改革省制计划，实际上却乘机把这个会形成为一个抵制国会的机关。26日又发表政治会议组织令，规定会议的成员除各省及内阁各部代表外，尚有大总统指定8人，曾任清末云贵总督的李经羲就被指定为议长；会议的任务是“以免内外隔阂，俾得共济时艰”，讨论国家的“根本大计”。政治会议俨然成为暂行中止议事的国会的代理机关。12月15日政治会议开幕，全体议员首先“恭听”了袁世凯的一番说教，而后便无条件地言听计从，服服帖帖地甘做袁的驯服工具去了。
这个政治会议曾为袁世凯做了两件大事：一件是遣散残余议员。自从国会无形解散以后，尚有一部分非国民党议员还不断和国务院纠缠。于是就有黎元洪等地方军阀官僚提议资遣残余议员。袁世凯也就借口国会因人数不足，自身不能行使职权而故意做作地交给政治会议去讨论。1914年1月10日，政治会议即议复，主张应请大总统俯纳各都督民政长之议，宣布停止两院现有议员职务，并每人发旅费400元，饬令回原籍。就在同一天，袁世凯即据此正式命令解散国会。国会自成立至正式解散前后经过9年月而告终，这是自民国成立以来北洋军阀以非法手段解散国会的第一次，这个形式上号称代表民意的立法机关被如此轻易推倒，说明共和制度已经到了最危险的时期。在国会解散后，袁世凯又向地方自治机关和省议会进攻：2月3日，袁世凯根据各地民政长的一批经袁授意而发来的电文，给各省自治会加上“把持财政，抵抗捐税，干预词讼，妨碍行政”，“滥用刑罚，积怨酿变”，“把持税务，非法苛捐，冒支兼薪”等种种罪名，命令“立予停办”。28日，袁世凯又利用各省都督、民政长请停止省议会议员职务的电文，通过政治会议讨论，认为“省议会不宜于统一国家，统一国家不应有此等庞大地方会议”而将各省议会“一律解散”。政治会议的另一件大事是为袁世凯产生了一个造法机关――约法会议。袁世凯曾企图把政治会议直接变为造法的工具，而政治会议不敢冒此天下之大不韪，便于1914年1月9日，根据袁世凯特交的增修约法程序案议决，要设立一个以改造民国国家根本法为目的的造法机关。24日，政治会议议复袁世凯，将这个造法机关定名为“约法会议”，其职权以讨论大总统交议的增修约法案为限。仅就这一点，就可以看出这个约法会议的性质和目的了。26日，又公布了组织条例，于是袁世凯的造法机关――约法会议便由此产生了。为了使袁的意志得逞，在各省区名额的分配和选举人、被选举人的条件上都做了规定。按约法组织条例规定，议员共60人，其中京师4人，每省2人，蒙、藏、青海联合选举8人，全国商会联合选举4人。其实这不过是把戏而已，实际上这些议员大都是由袁指定或各省都督保荐、经他同意的。至于选举权，规定具备以下条件者才能享受：曾任或现任官吏通达治术者；曾由举人出身声望素著者；曾在高等专门以上学校三年以上毕业、科学有研究者；有万元以上之财产热心公益者。这个规定完全剥夺了一般公民的选举权。3月18日，约法会议在北海团城开幕，走了一番“选举”过扬，孙毓筠被选为议长，施愚为副议长，袁指派总统府机要秘书王式通为秘书长。孙毓筠是一个变了节的国民党员，早在辛亥革命发动前，他曾在南京策动新军起义，失败后就向清朝官吏端方写供词，叛卖革命，并表示要去当和尚，只要能保全他的生命，“妻儿财产一无所恋，任何党派概不预闻”。把这个孙毓筠提上约法会议的头把交椅，又是袁世凯的“政治机智”，意在向人们说明：袁世凯不是约法会议的独家老板，而是有革命党参加的。在会上袁世凯亲致颂辞，他不遗余力地反对《临时约法》，认为“临时约法为南京临时参议院各省都督指任参议员所议决，无论冠以临时之名，必不适用于政府也，即其内容规定，束缚政府，使对于内政外交及紧急事变，几无发展伸缩之余地”。“若长守此不良之约法以施行，恐根本错误，百变横生，民国前途，危险不可名状。”因此，他主张另立新法。5月1日，袁世凯的新约法――《中华民国约法》颁布了。袁世凯颁布了自己的新约法，取消了《临时约法》，表明他已经把辛亥革命所留下来的最后一点残余痕迹也抹干净了。
袁世凯为能切实地集军政大权于一身，就在颁布《新约法》后的第8天――5月8日，公布了《陆海军大帅统率办事处组织令》，12日正式成立办事处，用以掌握全国军队的最高指挥权。它设在总统府内清朝军机处旧址，意味着这是中枢机要机构。但它比军机处的集权更进了一步。它由袁世凯这个最高统治者亲自主管，下设大办事员六人――荫昌、王士珍、段祺瑞、萨镇冰、刘冠雄、陈宦。另有参议八人：程璧光、陈仪、蒋方震、姚宝来、姚鸿法、张一爵、谭师范、唐宝潮。他们都是军事要员。大办事员下分设军政所、军令所、军械所，后又设立一军事处来调拨支付特别费。这种费用应用方面广、使用方式多、开支数目大，它既能支付军事费用，也能拨付政治费用，有时更偏重于后者。这些款项的来源有二：一是对外借款，大多由外国银行径拨；一是由北洋政府财政部拨付。袁世凯利用这类款项除加强其嫡系部队外，还建立了相当于一个混成旅的军事模范团，由袁世凯自任团长，袁克定、陈光远分任副团长。这个模范团主要的作用是准备作为实行帝制后的“御林军”。
袁世凯解散国会、省议会和自治会，以及颁布新约法、取消《临时约法》的过程，是他逐步破坏资产阶级民主制度和集中权力的一种过程。新约法的颁布，标志着辛亥革命的完全失败和袁世凯大地主大资产阶级独裁统治的完成。自此以后，袁世凯开始走向帝制自为的绝路了。
第三节 民主共和成空谈，强行帝制逆民心
黑龙会把欧战看做是侵华的“百年不易再得之大有为的机会”。
传说袁将签订“二十一条”交涉经过由人写成小册子密藏起来，待日后公布于世，为其洗刷。
“二十一条”签订后，袁世凯的仆从们大肆颂扬，说这是“元首外交成功”。
英、美、日帝国主义便是用了这些不同的处理手法，来导演这出“洪宪帝制”丑剧的演出的。
袁世凯设政事堂的目的，是要暗示其臣属，他要当皇帝。
“华甫（袁世凯）！你我多年在一起，难道不懂我的心事？”
由于袁世凯的徒党作好了应有的准备，“洪宪帝制”的帷幕即将正式揭开了。
日本对华的加紧侵略和“二十一条”的提出
正在袁世凯完成卖国独裁统治走向帝制自为的过程中，欧洲帝国主义国家之间爆发了为争夺市场和殖民地而准备已久的第一次世界大战。由于战争漩涡的日益扩大，列强国家暂时地放松了对中国的侵略。这样，就给日本加紧侵略中国造成了可乘之机。
1914年8月2日，即战争刚爆发后的几天，日本即表示了它对这次战争爆发的极大兴趣。它以英日同盟为理由，宣称要履行同盟义务，采取必要的措施。8月6日，中国政府宣告中立并在总统府政事堂内设中立办事处，公布局外中立条规二十四条，希望能借此不卷入各帝国主义间的争斗中。但中国政府自知并无实力保证“中立”，只好分别向日、美两国求助，遭到拒绝。这时，日本俨然以保护者自居，谴责中国不该直接向美国请求帮助。不仅如此，日本首相大隈重信还明目张胆地说明它们企图进攻山东的计划。他说：“德虽与日不表敌意，青岛舰队难免与英、法冲突，日以英国同盟关系，如东方有战，日本不能中立，总须东方德舰灭尽，海面方告和平。”就在发表这种计划的时候，日本已进行了如下的侵略准备：
一、日本与英、俄二使协商条件两项：（甲）英、俄在华利权，日本按约尽力保护；（乙）英、俄利权无关之中国各地，任日本自由行动，不加干涉。英、俄、日帝国主义在侵略中国的问题上达成的谅解，使日本能放手地进行侵略。
二、日本已调动军队进攻青岛，并拟至福建；又有军人怂恿孙中山等起事，以制造中国两种相敌对的势力。
三、对中国提出的直接向德收回胶州湾的意见提出“警告”，威吓中国说：“此事不向英、日咨询，直接与德商，必生出日后重大危险”。其目的是既可借口“英日同盟”，进攻德占租借地，又可不居侵略中国之名。
日本在准备停当后，于8月15日即对德国提出最后通牒，通牒的内容是：
一、即撤退在日本及中国海上之一切德国军舰，不能撤退者立即解除武装。
二、在9月15日以前，将全部胶州租借地无偿无条件交付于日本帝国官宪，以备将来交还中国。
通牒限23日正式答复，至期，德国未复，于是日本对德国正式宣战。同一天，德国代办马尔参向袁政府表示德国愿将胶州湾租借地无条件地交还中国，但袁政府这时不敢接受，电请美国政府代为接受，然后转交给中国。可是没有得到美国答复，日本已向胶州湾采取军事行动――派出海军封锁胶州湾了。
日、德在中国领地上交战，无疑是对中国的侵略和蹂躏。对于日本政府的逼人态势，袁世凯政府竟然自动解除武装，拱手相让，9月3日，又按照日、俄战争时期的老办法，划定战区供日、德交战。袁政府并照会各国使节：“此次欧洲战争，所有各交战国均系本国友邦，故本政府决意宣告中立，竭力奉行。兹先后据山东官吏报告，德国军队在胶州湾一带有行军战略各形状，日、英联军在龙口及胶州湾莱州附近一带，亦有军事行动等情，查本国与德、日、英三国，同居友邦，不幸在中国境内有此意外之举动，实属特别情形，与1904年日、俄在辽东境内交战事实相仿。惟有参照先例，不得不声明在龙口莱州及接连胶州湾附近各地方，确实为各交战国军队必须行用至久之地点，本政府不负完全中立之责任。此外各处仍悉照业经公布之中立条规定全施行。但以上所指各地方内所有领土行政权及官民之生命财产，各交战国仍须尊重。”袁世凯政府将国土、人民交付于列强，无异于送入虎口。日军从9月2日开始在山东半岛龙口登陆，相继攻占莱州、平度、潍县等地，并沿胶济线进攻，10月进占济南，占领了胶济路全线。它虽一再声明对中国毫无野心，而事实则俨然以战胜国自居，在占领区内干了许多令人发指的暴行。当在龙口登岸后，即通告在交战地内的中国人民，要为日军尽力，否则要遭到惩罚。并在水上警察局门首张挂日本旗，在附近村庄任意居住和强买物品，抢割庄稼作填道和喂马之需。在莱州时，抢劫邮袋，占据民房，把桌椅以及可焚之器具当作柴薪，用来烘衣烧饭。在平度时，曾威胁地方官吏在五日内预备牛1000头，鸡2000只，猪1000头，米面草料5000余万斤，大车1500辆，如有违误，即以军法从事。
日军在山东的侵略范围，事实上已经越过中国政府所规定之区域，即如潍县、济南以及胶济全线均不在划定区域之内，当时中国政府曾经作过几次无力的抗议。而日本则恃强狡辩，说占领胶济铁路是其行军计划之一部分，同时却又表示“极愿维持中国中立”。其自相矛盾之处，一望可知。中国的抗议，卒无结果，而日军的占领，仍然继续。
日军在占领胶济沿线各地后，即开始进攻青岛。10月31日，日、英联军对青岛进行总攻击，经数日之激战，于11月7日攻占青岛，这次战争的结果是德国在山东的势力范围最后失去，日本成为新的“主人”，而中国则遭受了不少的损失，根据一种统计，中国在战区内的损失有：（甲）生命损失：死者共97人，伤者238人；（乙）财产损失：动产共值379590余元，不动产共值648940余元，而青岛租借地以内之损失尚不计在内。
日、英联军攻占青岛后，日军在山东的军事行动即告结束，中国也拟废除中立区域，要求日军撤兵。事先征求日政府意见，未得结果。1915年1月7日，北京政府外交部乃照会日、英两国，将中立区域“声明取消，回复原状”。10日，日使照复称：“中国政府即不取消此通告，日本军部之行动施设，于必要存留期间，依然存继，不能因此通告受何等之影响，亦不能因此而受拘束”。中国政府虽于16日仍然作文字争辩，但日本人于18日即提出二十一条之要求，中日之间又起一巨大波澜，废除中立区域问题反不为人所注意了。
日本在进攻山东的同时，还在筹划另一个更大的侵略阴谋，那就是向袁世凯政府提出足以灭亡中国的“二十一条件”。“二十一条件”不仅要肯定日本既得的利益，而且是进而实行灭亡中国的一个计划。
“二十一条件”是日本经过长期的酝酿发展而形成的侵华政策的具体体现。早自1905年日、俄战后，由于俄国对它转让了“南满”权益，就萌发了把侵华作为重点的思想。所以在1908年9月，日本政府在《对外方针政策决定》中便确定了日本在满州的“特殊地位”。1911年10月，当日本政府再次确定“对华政策”时，不仅要确立“在满州的地位”，而且更进一步要确定在“中国本部”的优势地位。1913年日本外务省在其《对华外交政策纲领》文稿中就把这种侵华政策的思想具体化了。文稿中说：“关东州（即辽东半岛）租借地我国对满蒙方面利权的根底活动的重点……须以永久不动的心处之”，“南满州铁路，是帝国在满州进而在内蒙古利权的根本源流……必须以永远把握的决心……努力支持和发展我之地位”，“特别是华中及华南，人口稠密，物资丰富，因而列强竞争激烈，要谨慎周到地推进我之步伐，巩固地盘”；“福建和我台湾（当是为日本所侵占）的关系，更是不容他国觊觎”。日本驻华官员在这种国策的指导下，也展开了积极行动，1914年8月26日，日本驻华公使日置益向外相加藤高明建议对华应提的具体要求：
一、将关东州（即辽东半岛）的租界期限，进一步延长为九十九年；
二、南满铁路在上述期限内归还或卖给〔中国〕；
三、安奉铁路的一切关系，以南满路为准；
四、日本的援助下，〔中国〕逐步改善南满及东部内蒙古的军政及一般内政；
五、承认日本国民在南满及东部内蒙古的居住和营业自由，并为此而给予一切必要的便宜；
六、由日本借款建筑九江至武昌及南昌至衡州、杭州间的铁路。
日本的军方人物也提出了内容大致类似的无理而狂妄的要求，如参谋本部第二部部长福田雅太郎于1914年8月7日向外务省政务局长小池张造提交的《日华协约方案纲要》，其中列举中日“共同防卫”；中国承认“南满及内蒙自治”；“委任日本改善〔中国〕军政、民政和币制”；“中国让与外国权利或借款时预先照会日本”。8月16日，参谋本部次长明石元二郎致函陆相冈市之助，要求中国“尊重日本政府在南满、内蒙的优越权”，“委任帝国改善〔中国〕行政军事”和“中国让给外国利权或借款时，要预先征得帝国政府同意”等等。
至此，日本的侵华政策已日趋成熟与具体。它比较完整地包含在一个名为黑龙会的阴谋团体的一个秘密文件中。这文件是黑龙会在1914年9、10间提出来的，在“二十一条”被迫签订后的八个月被揭露。
黑龙会在秘密文件中主张不要只顾目前，而要有长远打算，认为“仅汲汲于胶州湾之攻击，而于战后大势，稍懈其注意，则误我国家百年大计。”黑龙会把欧战看作是侵华的“百年不易再得之大有为的机会”。在秘密文件中提出了所谓中日《国防协定私案》，其中列举：“中国将南满及内蒙的统治权委任给日本”；“日本占有德国所占有的铁路、矿山等全部利益”；“将福建省沿岸的要港，作为日本海军基地；将福建的铁路敷设权、矿山采掘权给与日本”；“中国委任日本进行陆军改革及教练”；“中国委任日本进行海军建设及教练”；“中国委任日本进行财政整顿及税制改革”；“日本教育家任教育顾问，在各地设置日语学校”；“中国与外国借款、租借割让领土，与外国宣战、讲和等均得日本同意”。这些内容实际上已具备了第二年“二十一条”的初稿形式。
