提要
中国工业管理体制的变革从一开始的放权让利、财政包干、分灶吃饭到利改税、承包制，再到政府管理机构改革和职能转换，进而在加入WTO以后开放环境的促进下建立起符合国际规则的法制环境，经过30年的变革，从完全的计划管理体制过渡到了通过市场配置资源的体制。在新的工业管理体制下，企业的市场主体地位得到了确立，政府管理经济的职能已经转换，价格体制与机制已经理顺，并建立了适应市场经济运行的国有资产管理体制。目前所存在的主要问题有：市场机制发挥的问题，行业协会的定位和功能问题，对企业经营者的激励和约束机制问题，资源产权的管理问题。未来的工业管理体制必须强化资源产权效率，提高组织绩效，加强行业协会的作用，在科学发展观指导下，创造公平竞争的环境。
中国工业管理体制30年的变革集中体现为：从完全的计划体制转变为社会主义市场经济体制。从计划到市场，既反映了中国工业管理体制变革的方向、轨迹和历程，也体现了工业管理体制变革最核心、最本质的内容。30年来，工业管理体制与国有企业改革、民营企业成长和“三资”企业发展相互推动，从而形成了社会主义市场经济的工业管理体制。目前的工业管理体制在保证和推动中国工业和整个国民经济健康发展的同时，也仍然存在诸多妨碍公平竞争和效率改进的问题，需要在未来的发展中进一步深化改革，并逐步完善。2008年，强化综合管理的“大部制”已浮出水面，工业管理体制将出现新的局面。
一、工业管理体制变革的进程
自从1978年12月党的十一届三中全会以后，中国开始进入了从农村到城市的体制变革新时期。随着国家经济体制改革的全面展开，计划经济体制逐步向社会主义市场经济体制转变，工业管理体制作为改革的重点和中心环节，已经发生了深刻的变化。从体制变革的轨迹看，大致经历了以下主要阶段的变革过程：
1.放权让利与利改税（1979～1986年）
从1979年开始，工业管理体制的变革以放权让利为逻辑起点。主要表现为打破高度集中统一的计划管理体制，中央向地方下放权力，政府向企业放权让利，扩大地方的管理权和企业的经营自主权。工业企业自1979年开始扩大企业自主权的试点；1980年中央决定实行财政分级包干、分灶吃饭的管理体制。从1981年开始，国营工业管理体制开始进行“利改税”的试点工作，把税后利润留成部分用于企业技术改造和扩大再生产，以提高企业经营的积极性。在试点的基础上，1983年6月1日推行第一步“利改税”。按照国务院颁发的《关于国营企业利改税试行办法》，开征国营企业所得税，对不同规模、行业的盈利企业采取不完全相同的办法。1984年10月1日在全国全面实施第二步“利改税”。主要内容是：在完善国营大中型企业所得税办法的基础上，取消其他税后利润上缴办法，统一改征调节税；将原来的工商税一分为四，即分为产品税、增值税、营业税和盐税，充分发挥不同税种的调节作用。第二步“利改税”，将国营企业应当上缴国家财政的收入，主要通过税收的形式上缴国家，也就是由“税利并存”逐步过渡到完全的“以税代利”，税后利润归企业自行安排使用，使企业逐步做到“独立经营，自负盈亏”。总体上，在计划体制内尽可能下放管理权限和扩大企业权限是这一阶段工业管理体制变革的主要特征。
1984年10月，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》发布以后，建立社会主义有计划的商品经济成为体制改革的目标。增强企业活力，特别是增强全民所有制大中型企业的活力成为经济体制改革的中心环节。工业管理体制变革的显著特征是进一步下放权力，扩大企业经营自主权，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我完善的，具有一定权利和义务的法人。《决定》明确提出要实行政企职责分开，政府机构管理经济的主要职能是：制定经济和社会发展的战略、计划、方针和政策；制订资源开发、技术改造和智力开发的方案；协调地区、部门、企业之间的发展计划和经济关系；部署重点工程特别是能源、交通和原材料工业的建设；汇集和传播经济信息，掌握和运用经济调节手段；制定并监督执行经济法规；按规定的范围任免干部；管理对外经济技术交流和合作；等等。工业管理体制的改革从此开始有了明确的目标。
2.承包经营与利税分流（1987～1992年）
1986年12月，国务院提出把企业改革放在首位，“推行多种形式的经营承包责任制，给经营者以充分的经营自主权”。1987年提出改革重点要放在完善企业经营机制上，依据“两权分离”原则，实行多种形式的承包经营责任制，并通过法律文件将之确定下来。1987年底，全国预算内全民所有制企业已经有78%，其中大型企业80%实行了承包制。承包制主要按照“包死基数，确保上交，超额多留，歉收自补”的原则确定国家与企业的利润分配关系。用承包上缴利润的办法取代了向国有企业征收所得税的办法，由于实行的是含税承包制，因此，这一制度也没有解决税利不分的问题。
“利税分流”就是国家在参与国有企业利润分配过程中，开征一道所得税。所得税对所有经济成分的企业都是一样的，而后再以适当的形式参与国有企业税后利润的分配。国家参与国有企业（含国有控股企业）税后利润分配的主要形式有：股份制与国有股分红；承包制与税后承包上缴利润；租赁经营与租金等。利税分流是向现代企业制度和新的工业管理体制过渡的一个必不可少的环节。自此，“国营企业”逐渐演化为“国有企业”。
1987年，党的十三大提出“计划调节市场，市场引导企业”。政府的责任是按照规划和政策为企业服务并进行监督。贯彻这样的原则，从1988年开始，中央先后下放了外贸企业审批权、外资企业审批权，扩大外贸企业的自主权。在中央向地方政府逐步下放管理权限的同时，以承包经营为主要模式的企业经营体制开始全面推开。1992年以前的工业管理体制主要是把握好指令性计划和指导性计划的关系，推进国有企业的利税分流，简政放权，控制物价，加强短缺经济条件下的原材料供应和调剂，保证工业消费品的正常供应，保证紧张运行状态下的工业稳定增长和发展。
3.机构改革与职能转换（1993～2001年）
从1993年到2001年，工业管理体制的变革主要是政府管理机构改革和职能转换。1992年，党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度开始取代承包经营成为企业特别是工业企业改革的目标。与之相适应的管理体制改革是：转变政府职能，实行政企分开。职能转换的前提是政府机构改革。虽然作为政府工业管理部门改革的试点从1982年就已经开始，但是直到1992年才全面铺开。
1988年，政府机构改革的历史性贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。国务院在调整和减少工业专业经济管理部门方面取得了进展。如撤销国家计委和国家经委，组建新的国家计委。撤销煤炭工业部、石油工业部、核工业部，组建能源部。撤销国家机械工业委员会和电子工业部，成立机械电子工业部。撤销国家物资局，组建物资部。撤销航空工业部、航天工业部，组建航空航天工业部。撤销水利电力部，组建水利部。撤销隶属于原国家经委的国家计量局和国家标准局以及原国家经委质量局，设立国家技术监督局等。
1993年，党的十四届三中全会做出的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对从制度上解决政府与企业的关系起到了重要的推动作用。政府机构改革从此全面展开。1993年，国务院撤销了航空航天工业部，分别组建了中国航空工业总公司和中国航天工业总公司。国家轻工业部和纺织工业部撤销以后，分别组建了中国轻工总会和中国纺织总会，率先退出政府部委序列，实现向行业协会职能的转变，部分行政职能转变为工业局划归国家经贸委。1995年，中央提出进一步把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体或自律性行业管理组织。在此后的国务院机构改革中，加强宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强社会中介组织的建设成为工业管理体制改革的主旋律。
1998年，中国的工业管理体制进行了规模最大也是最彻底的一次机构改革，国家不再保留政府直接管理企业的职能。电力、冶金、煤炭、化学、机械、电子6个工业部被撤销，改为国家经济贸易委员会直属局。同时，军队、武警部队和公检法机关所办经营性企业于同年底全部移交地方，中央党政机关、政府各部门与所办经济实体和所管理的企业脱钩工作也如期完成。这为政企职责最终分开和政府部门的职能转换奠定了基础。
中央政府的机构改革为各级地方政府的改革做了开路先锋，1999年以后，各级地方政府机构改革中，按照中央的归口部署，撤销了各个工业局。以各级政府为主导的、直接管理工业经济运行的工业管理体制，从此发生了根本性变化。各种从生产到经营的直接控制越来越少，取而代之的是法规制定、计划引导、信息沟通和监管服务。
4.WTO与政府规制（2001～2008年）
2001年中国加入WTO以后，工业经济运行和发展的国际制度环境发生了根本性的变化，即从逐步开放转向完全开放，从计划主导、适度放开到计划引导、法规调整。中国企业，无论是面向国际市场的外向型企业，还是主要面向国内市场的企业，都要面对国际化的竞争，并按照国际惯例参与竞争，任何不符合国际规则的保护机制都必须根本改变。
为了使企业适应国际竞争的规则，工业管理体制必须彻底实行政企分开，把政府的宏观经济管理、国有资产管理和企业内部的经营管理从根本上理顺。2001年2月，国家经济贸易委员会宣布撤销国家机械、化学、纺织、轻工、冶金、石油、煤炭、建材、有色金属9个委管局。同年4月，国家经贸委取消了国有企业技术改造项目的审批制度，实行项目备案制度。2003年，国家又撤销了经贸委，改组为国家国有资产监督管理委员会。原国家经贸委的政府管理职能移交给国家发展和改革委员会和商务部，有关工业企业的运行和发展的宏观调控职能主要由国家发改委经济运行局协调；有关国内市场的运行调控职能移交给新成立的商务部，由商务部统筹协调国内外贸易和外商投资。国资委的成立意味着国家工业管理体制在“政企分开”的基础上进一步实现了“政资分开”。国家和各级地方政府有了国有资产管理的专门机构。这个机构不再是政府机关，而是代表各级政府行使资产管理的职能机构。
从2001年11月到2006年11月，是中国加入WTO的过渡期。在这一期间的工业管理体制变革主要是按照WTO规则和国际惯例调整政府规制，使之更加符合国际化的要求，以利于国内工业企业国际竞争力的提高。加强法规建设是工业管理体制变革的重要内容。2004年7月，国务院发布了《关于投资体制改革的决定》，将企业投资项目的审批制改为核准制和备案制，进一步完善了投资的监督管理和责任追究制度，确立了与企业作为市场主体地位相对称的权利、责任和义务，减少了政府对微观经济活动的直接干预。为了构建公平竞争的市场环境，国家统筹考虑，努力推动内外资企业所得税的统一。“两税合并”更加有利于企业的公平竞争。
进入21世纪，中国工业企业的可持续发展面临着资源、能源、环境的约束。在科学发展观的指导下，政府管理部门在打破行业垄断和保护竞争，加强煤炭安全生产管理，加强环境保护和综合治理，加快社会保障体系建设，加强劳动者权益保护等方面用功较多。与此同时，国有资产的管理与国有企业的改组改制相辅相成，相互促进，产权约束得以强化，资产运营效率也在逐步提高。
二、工业管理体制改革的成效
经过30年的改革，中国的工业管理体制已经根本改变。这种变革并不仅仅表现在管理的内容和方法上，即已经从直接管理变为间接管理，从指令管理变为法规管理；更主要的是管理职能的转换。企业的市场主体地位得到确立以后，适应市场经济的工业管理体制和国有资产监督管理体制正在逐步完善，工业的产业组织得到了有效调整，国有经济布局结构不断优化，国有经济的控制力、影响力和带动力进一步增强，具有效率约束的产权制度的形成和法人治理结构的不断完善等。新体制下企业的经营效率也有明显改进。
1.企业市场主体地位的确立
回顾工业管理体制改革的过程可以清晰地看到，从中央下放权力到政府简政放权，从利税分流到承包经营，从股份制改造到组建企业集团，从建立现代企业制度到转变政府管理职能，从政企分开到政资分开，实际上是企业市场主体地位不断确立的过程。在原来完全的计划经济体制下，企业只不过是政府工业管理部门的附庸。所有的生产和经营都按照上级管理部门的计划指标进行，企业在产品品种、产量、价格和销售渠道等任何方面都没有经营自主权。20世纪80年代，日本著名经济学家小宫隆太郎教授曾直言不讳地说，在他的印象中，中国没有企业，或者说，几乎没有企业。言下之意中国好像只有工厂和生产车间，中国的微观经济主体的经营权都在政府手中，工厂本身没有经营权，只是计划部门的生产单位。所有的生产经营计划都由中央政府的主管部门统一安排，再逐步层层分解到各个生产厂家。所以那个时代的企业 只能叫“国营企业”。
经过30年的改革，企业作为市场主体的地位得以确立。计划体制下的工厂变成了市场经济体制下的有限责任公司和股份有限公司，并按照《公司法》的规范进行运作。股票市场的建立为公开上市的股份公司提供了社会公众公司的运营模式。国营企业已经完全转变为国有企业或国有控股企业，企业已经成为社会主义市场经济体系里权责利相统一的法人实体。
伴随着民营企业的成长和“三资”企业的发展，国有企业已经完全摆脱政府机关附庸的地位。在产权明确的前提下，企业的经营自主权已经落实，企业完全可以根据市场需要确定自己的产品开发和定价策略。企业的劳动用工、人才聘任、项目投资等经营自主权也相继落实。在工业领域，不仅一般的工业企业，即使包括战略性产业的企业在内，各项权利也都基本落实到位。
2.政府管理职能的转换
从完全计划管理走向计划引导的市场调节过程中，企业主体地位的确立和政府管理职能的转换是相辅相成的。企业之所以在产品、价格、人事、财务和分配等经营管理方面具备完全的自主权，是因为政府管理工业的职能发生了根本改变。如果仅仅是放权让利，那么权力的根源就始终在政府手中，结果必然是收放循环。政府机构改革和职能转变从根本上解决了属于企业的经营自主权，与现代企业制度相适应的工业管理体制开始取得明显成效。政府管理工业经济的专门机构相继被撤销，相应的管理职能也得以转换，政府不再给企业下达生产计划和指令性任务，政企职责已经完全分开。政府用市场经济的法律规范进行调整，用国家中长期发展规划和产业目录进行引导，对高能耗、高污染的工业项目进行监管控制，限期整改和关停，加大技术改造和新产品开发的支持力度等。新的历史条件下，规范竞争秩序，增强工业企业国际竞争力，促进产业集中度的提高和合理布局，保护环境，保护劳动者的合法权益，促进经济、社会和自然环境的协调成为工业管理的主要目标。
适应市场经济的政府管理主要是综合部门的信息引导、法律规范和产业规制。在手段上，也逐渐倾向于采用宏观财政政策和金融政策。财政方面，通过调整税率引导产业发展和区域平衡，通过财政补贴对石油冶炼、农产品收购、肉类加工等给予扶持以平抑物价，通过财政转移支付实现公平分配等。金融方面，主要采取利率、汇率、中央银行再贴现率和法定存款准备金率，控制货币流通量，稳定市场物价，保持国民经济稳定运行和又好又快发展。
3.价格体制和机制的变革
在工业管理体制中，价格管理始终是改革绕不开的节点。在短缺经济时代，产品价格是市场最敏感的神经，1988年的“价格闯关”曾经导致全国性的“抢购风”，直到20世纪90年代，部分商品逐渐摆脱了短缺的局面，价格才从广东的农产品价格放开，并过渡到全国各类工业品的价格逐渐放开。随着社会主义市场经济体制的逐步确立，企业开始根据市场情况，终于走上了自主定价的价格形成机制。
在价格体系方面，除了能源价格还主要由国家控制，其他由国家统一定价的商品只有中央储备物资、国家专营的烟叶、食盐和民用爆破器材、部分重要的药品、中小学教材和军用物品等，其余商品的价格已经完全由市场定价。也就是说，一般工业品和工业消费品的价格形成机制已经完全摆脱计划的控制，而由企业根据市场自主定价。灵活的价格体系和价格形成机制是工业管理体制适应市场经济的重要表现之一。
完全市场化的价格机制的形成和确立，是市场机制和价值规律发挥作用的根本性标志。放开价格是工业管理体制具有实质性变革的关键。在价格机制形成的基础上，适应市场经济的供求机制和竞争才能发挥作用。
4.国有资产管理体制的改善
截至2007年底，全国市（地）级国有资产监管机构的组建工作已基本完成，国有资产监管的组织体系基本建立。国务院国资委以《企业国有资产监督管理暂行条例》为依据，共制定发布了企业改制、产权转让、资产评估、业绩考核、财务监督等16个规章和40余件规范性文件。各地国有资产监管机构也相继出台了1000多件地方性法规和规章制度，国有资产监管的法规体系基本形成。国务院国资委在中央企业实施了企业负责人经营业绩年度考核和任期考核，初步规范了薪酬管理。各地国资委也先后对所出资企业实施了业绩考核，并积极探索各种行之有效的考核激励方式和方法，国有资产保值增值的责任体系基本形成。
企业国有产权管理工作进一步加强。国务院国资委在企业国有产权管理制度建设方面，初步形成了以产权界定、产权流转和产权保护为主要内容的企业国有产权管理制度体系框架。国有资产管理体制的变化随着企业改革的深化也发生了根本性的变化。总体上已经从过去简单的实物管理转变到更加注重价值管理，从单纯地、消极地防止国有资产流失转变到主动鼓励国有资产流通，从单纯的存量管理过渡到注重资产运营的效率管理。各地精心组织、加强培训，认真做好产权登记及换发表证工作，共对83368家企业换发了产权登记证，基本摸清了国有资本分布状况。各地通过完善产权转让制度，进行产权交易市场整合，探索全方位、多层次、多形式的企业国有产权转让监督体系，切实提高了进场率和竞价率，充分发挥了市场在资源配置中的基础性作用。
国有资产的出资人财务监督体系基本形成。大多数地区基本完成了所出资企业的清产核资工作，为全面加强监管夯实了基础。各地积极建立完善出资人财务监督工作体系，开展企业财务预决算管理、财务动态监测、会计核算监督、经济责任审计、内部审计管理及中介财务审计监督等各项工作，加强了出资人财务监督。上海市初步形成了会计、审计、统计“三计结合”，企业财务决算批复意见书、审计责令整改书、统计评价书“三书联动”的财务监管机制。河北、天津、浙江、河南、宁夏、西藏等地以加快建立数据库为重点，逐步构建了全省区市监管企业的财务快报体系，加强了对企业资产运营状况的动态分析、提示和警示。各地采取有效措施，初步建立了本地区国有资产统计体系，按时完成了年度国有资产统计工作。
国有企业改制和产权转让得到进一步规范。针对国有企业改制和国有产权转让中存在的问题，国务院国资委会同有关部门制定并由国务院办公厅转发了有关文件，制定了一系列政策规定，加强了国有企业改制和国有产权转让的监督检查，同时推进了产权交易市场的建设和规范运作。各地国资委认真履行职责，严格把好国有企业改制和国有产权转让的各个关口，推动了国有企业改制和国有产权转让工作的规范有序进行。多部门共同参与，全方位、多层次、多形式的企业国有产权转让监督检查工作制度和企业国有产权进场交易制度逐步形成，国有资产流失得到有效遏制，职工合法权益得到有效保障，维护了企业和社会的稳定。
5.“条块分割”的管理转变为产业组织调整
“条块分割”是原有工业管理体制的典型特征。所有的工业企业按照条块分割归属，首先是中央各部委直属的企业，其次是省属企业，再次是市属或县办企业。全国的工业生产的产品产量、产值、利润等指标按照五年计划或年度计划制定生产指标，然后进行分解。所有企业都按计划排产，谁也不可能多生产，因为没有指标就没有原材料供应；也不能少生产，否则会影响计划的完成。毫无疑问，这种管理体制极大地限制了生产的积极性和创造性，造成“企业吃政府大锅饭，职工吃企业大锅饭”的局面。从1984年到2007年，中国工业经过一系列的转机建制，管理体制发生了根本性变化，最典型的特征就是从“条块分割”的管理转向产业组织调整。
新的工业管理体制更加有利于国有经济布局和结构的调整。国家宏观经济管理部门和国有资产管理部门努力推动中央企业结构优化，使中央企业创新能力不断增强，增长方式进一步转变。2006年，中央有10组20家企业联合重组，中央企业户数已由196家减到159家。目前，中央企业在国防军工、石油石化、电力、电信、民用航空、航运、重要矿产资源开发等关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域中的企业户数占全部中央企业户数的25%，但资产总额占到75%，国有资产占到82%，实现利润占到79%。2007年，中央企业的利润增长幅度进一步加大，央企进一步突出主业，剥离辅业，压缩管理链条，优化了资源配置。
各级地方管理部门也采取多种形式加大产业组织的重组力度，积极推进国有经济布局结构不断优化，控制力、影响力和带动力进一步增强。国有资本向重点行业、关键领域和优势企业集中。各地结合实际研究制定了“十一五”国有经济布局结构调整规划，明确了布局结构调整的方向和国有资本集中的领域。一是通过改制重组，调整了国有经济的布局结构。吉林省国资委监管企业，改制前资产分布在20个行业，改制后主要集中在冶金、机械、森工、粮食、能源等10个行业。深圳市国资委直管的25家企业，主要分布在基础设施、公用事业和关系国计民生的重点领域。二是通过引入战略投资者，做大做强了一批优势产业。如湖南、贵州、新疆等地积极推进监管企业与中央企业的联合重组，优势产业持续做大做强。三是通过调整重组，发展了一批优势企业。青岛市积极实施大企业集团发展战略，培育了海尔集团、青啤集团、海信集团等一批具有知名品牌的优强企业。国有企业政策性关闭破产工作取得重要进展。
6.中央、地方与企业投融资关系的变化
长期以来，工业管理体制的不顺主要表现为政府管理者、企业经营者和出资者之间的越位、错位和缺位。集中起来就是政府，特别是地方政府在实际投融资活动中操控着决策权，企业法人治理结构不完善。从1992年到2007年，经过近15年的不断改革和探索，特别是2003年以后，这种情况逐步得到了改善。
（1）法人治理结构的建立为投融资体制的变革奠定了基础。中央企业及其下属企业的公司制股份制企业户数比重已由2002年的30.4%提高到目前的64.2%。石油、石化、冶金、电力、电信、民航、海运等行业中的一批中央企业先后在境内外上市或增发股票，促进了转机建制和公司治理结构的完善。中央企业控股的上市公司股权分置改革稳妥有序推进。截至2007年底，190多家中央企业控股的上市公司中，已有179家完成或启动了股权分置改革工作，对资本市场的稳定运行起到了积极作用。国有独资公司建立和完善董事会试点工作稳步推进。宝钢、神华等19家中央企业相继建立和完善了董事会，建立了外部董事制度，公司的法人治理结构不断完善。
（2）企业融资机制有了根本性变化。各地企业以产权改革为突破口，积极引进战略投资者，通过增资扩股、并购重组等多种方式，拓展了企业融资渠道。河南省97%的国有工业企业实现了股权多元化。湖北省列入规划目标的50家大型国有企业都已改制为混合所有制企业。中国交通股份、中煤能源、招商能源运输、大唐国际发电、中国通信服务、大连港、首创置业等一批国有企业通过境内外上市，筹集了发展资金。各级政府不再是企业的融资主体，企业完全可以根据自己的发展战略进行多种形式的融资。
（3）企业或企业集团的投资决策权名至实归。一般的项目投资，企业完全可以根据市场预期进行投资论证和决策，国家根据项目规模的大小实行项目备案制。大型项目，由于关系到国民经济的整体发展布局，关系到区域和国家长远的发展规划，政府部门还要进行审批。同时，对于工业项目，还要考虑到资源（包括土地）的占用问题、环境保护问题，相关部门作为公共利益的保护者也需要履行审查的职责。但是这并不影响企业在法律法规允许的范围内行使投资决策权。
三、工业管理体制现存的问题
目前的工业管理体制基本上是适应社会主义市场经济运行和发展的，但是仍然存在一些妨碍效率和公平的体制性障碍。主要表现在市场机制作用的发挥不充分，政府机构的定位和功能不明确，行业协会作用发挥欠佳甚至扭曲，对国有企业经营者的激励和约束机制不到位，资源产权约束乏力等。
1.市场机制发挥作用的问题
市场经济中的管理体制一定要适应市场运行机制的要求，才能获得合意的效率。现行中国工业的管理体制，应该说基本上能够适应经济的运行和发展，但是，在许多方面，仍然存在着市场机制作用发挥不够充分的问题。
（1）价格机制。价格是市场机制发挥作用的最主要表现。我国绝大多数工业品的价格是由市场决定和调节的，但是由于历史的原因和产品的特殊性，也有一些“关系国计民生”的产品，在价格的形成机制上存在着一定的障碍，典型的如电煤价格的确定。电价直接牵涉到生产的稳定运行和居民生活，长期以来是计划价格。这种定价机制并没有构成电价的各种成本进行系统分析评估和论证，致使电力行业的人工成本长期居高不下，一旦煤炭价格上涨，则最具盈利能力的电力行业居然面临亏损的风险。电信价格亦复如此，长期受到社会各方诟病的手机双向收费和漫游费等之所以难以取消，根本原因在于行业垄断。只有1～2个供应商的行业实际上很容易形成垄断，哪怕是区域性垄断也是对市场机制的直接损害。这不利于资源优化配置和社会公平。
（2）竞争机制。过度竞争已经成为中国工业领域存在的主要问题，具体表现在不顾成本底线相互压价，致使企业难以保证正常的利润，为了生存就故意压低工人工资，导致某些经济发达的地区出现所谓的“民工荒”。从根本上说是由于各级地方政府不顾一切盲目发展，导致了低水平重复建设严重，工业项目缺乏先进的技术支撑和特殊的产品市场定位。超低价格的竞争导致的直接后果是产业缺乏持续发展的能力，能源和原材料供应紧张，工业污染严重，环境承载能力受到削弱。
2.行业协会的定位和功能问题
随着企业改革的逐步到位，行业协会的职能转换也取得了很大进展。工业领域行业协会在市场经济中发挥着不可替代的作用，主要有：行业信息搜集传播、行业标准制定、行业人力资源管理和培训、行业产品质量检测和发布、行业竞争秩序维护等。但是，从目前的情况看，行业协会的定位和功能仍然不够明确。
我国行业协会的产生有两种渠道，一种是原来的政府部门改制而成；另一种是在政府的指导下由同行业企业联合产生。后者产生于市场体制之下，自成立之日起目标就很明确，机制也比较灵活，作用发挥比较好。如温州烟具协会1993年以来，对本市的打火机企业进行统一资质管理，建立权威的打火机质量检测站，进行同行议价避免本地区内部的恶性竞争，10多年来收到了很好的效果，比原来政府管理的效果要好得多。特别是我国加入WTO以后，为了应对欧盟对我国打火机的反倾销诉讼，温州烟具协会发挥了主导作用，打赢了中国加入WTO以后反倾销应诉的第一仗，受到了全国企业的好评。这样的协会当然是深受同行业企业欢迎的。但是，绝大多数的行业协会是政府部门转制而成，无论是全国性的还是地方性的协会组织，往往还带有浓重的政府机关色彩，喜欢发号施令，缺乏服务理念，有的甚至成为政府部门安排退休官员的地方。因此，在行业信息搜集传播、行业标准制定、行业产品质量检测、行业竞争秩序维护等方面都没有能够充分发挥作用。
从我国市场经济的发展和完善来看，行业协会不能是“二政府”，它应该而且也有可能发挥更大的作用。在未来的工业管理体制中，在国际市场竞争的协调中，行业协会都有很大的作用空间。关键在于如何定位，只有定位准确，才能使行业协会的功能在市场经济得到尽可能地发挥。但从目前的情况看，行业协会的作用远没有得到充分发挥。
3.国有企业经营者的激励约束机制问题
国有企业改革过程中对于企业经营者的激励和约束问题始终没有得到很好的解决。由于没有建立起比较可行的激励约束机制，“59岁现象”和高层管理精英“跳槽”现象频仍。在一个开放的经济体系里，如果不同的所有制之间存在比较明显的激励和约束机制的差异，由此对经营者造成的心理影响是不言而喻的。云南玉溪红塔集团的褚时健和深能源的劳德容是这种情况，三九集团经营过程中的高负债同样孕育着相当高的风险，以致出现了震惊全国的“三九事件”。从三九集团的事件可以看出，国有企业法人治理结构并不完善，而且管理粗放的深层次矛盾没有解决，特别是没有能够从约束机制上达到事前防范，事中监督，仅仅靠事后的检查处理是不够的。
就工业管理体制而言，对于国有企业经营的监督和约束，一是管账本，二是管人。不管公司多大，账本必须透明，审计工作是必须要加强的。而更重要的就是要管住人。不能等出了错再去换人，包括那些长期不在状态的经营者，一经发现，就应该及时调整。所以要加快建立规范的法人治理机构，由董事会去挑选经理。当然这是一个世界难题，尽管美国的法律法规制度都很完善，但还是出了“安然事件”。无论这个问题多么复杂和艰难，都是一个必须要解决的问题。
激励问题同样如此。对于经营者的考核体制问题，在全流通以后一个改进就是股票市值列入上市公司高管的指标考核中。所以在推出期权激励的问题上，应该在试点的基础上加快推广。当然，期权也是一把双刃剑，有有利的一面，也有不利的一面。激励要把握比较合适的度，某些国有企业的总经理年薪动辄数千万或上亿元，不一定是最合适的激励。
4.资源产权管理问题
资源产权是工业管理体制面临的重要问题。从目前的实际情况看，在资源产权的管理上，既缺乏产权约束应有的资源使用效率，也缺乏对资源占有使用的公平性。无论是土地资源、矿产资源、水资源、能源，还是信息资源和教育资源，都在一种要么过度垄断，要么过度竞争的混乱状态中产生着种种矛盾、摩擦和不公平，从而导致资源失去应有的效率。问题的根本在于资源产权管理的缺位。
当前普遍存在的土地批租问题、矿产资源的乱挖滥采问题都与公权力的设租和寻租有直接关系。加上地方保护，少数手眼通天的特权阶层利益，官商勾结，腐败成习，就形成了不同的利益集团。药品管理部门从中央到地方暴露出来的倒批号的腐败大案同样能够充分说明，权利寻租在资源产权管理中所产生的腐败是无孔不入的。
如果说过去在资源占有和使用上效率低下和有失公平同时并存是因为资源产权缺位造成的，那么现在存在这种情况则是政府部门的行政公权力超越甚至替代了资源产权所造成的。这种情况如果不能得到根本改变，不仅工业管理体制难以完善，科学发展观也难以落实，构建和谐社会的目标也难以实现。
四、工业管理体制的未来展望
1.进一步明确行业管理部门在市场体制下的定位和功能
市场经济中的行业管理应该定位在为各类企业创造公平竞争的市场环境。行业管理要加强对自由企业制度的市场准入创造条件，维护各类市场主体在公平竞争的环境中从事生产经营；加强产业政策引导，为产业结构的升级和协调发展创造条件，为增强产业的国际竞争力创造环境；推动节约能源和资源，减少污染物的排放，保护生态环境；在产业发展的同时推动经济社会协调发展。
加强工业企业创新能力的培育。自主创新能力是今后我国工业企业参与国际市场竞争所依赖的主要手段。工业管理体制应该为增强企业创新能力多提供有利的体制环境和条件，包括提供技术信息和技术协作网络，培养技术人才，组织国际交流与合作。只有大批的创新型人才，在适合于创新的企业组织中充分发挥作用，才能建立起真正的创新型国家。如何才能够有效保护各类企业的创新积极性？培育企业的创新能力？这需要从制度、法律、机制和政策等方面的设计上重视对于创新者的知识产权和各种利益进行保护。这也正是未来工业管理体制变革中需要加强的地方。
加强劳动者权益保护。就整个工业部门而言，劳动者的基本权益还有很多方面没有落实。雇主的一些短期行为，比如，劳动时间过长、劳动强度过大、劳动场所缺乏基本的安全保障等。这就给政府管理部门提出了出于社会公正的监管要求。首先，政府要运用监管手段进行事先的干预，以防止其发生问题；其次，一旦出现问题要追究当事人的法律责任。在劳动合同的执行方面，政府管理部门应该扮演一个执法人的角色，督促并监督企业主与职工（特别是农民工）签订合理合法的劳动合同。在农民工作为弱势群体缺乏组织的力量与侵害自己利益的一方相制衡时，应该鼓励农民工在政府的指导下，形成社群组织力量，增强自我维权的能力。
加强社保基金的监管。社保基金直接关系到职工群众的利益问题。上海社保基金案所暴露出来的问题同样反映出管理体制方面的漏洞。受托管理职工“养命钱”的社保基金只能追求低风险的中度长期回报；同时社保基金本质上所具有的监督企业经营的功能没有得到发挥。社保基金的管理者可以依法要求财务信息公开和会计透明化、规范化。他们也可以提起和推动股东代表诉讼以维护自己的合法权益不受侵害。社保基金可以促进公司董事会中经理职能与监控职能的分化，增强治理结构的效率和守法精神。只有这种在法治基础上形成的信用和安定性，才能真正改变短期的投机行为。我们这些年主要注意了西方的“所有权与经营权分离”的所谓“经理革命”，但对于“经营权与监督权分离”这个第二次革命没有充分重视。基金托管有助于形成一个有激励和约束力的监督机制。如果社保基金非常关注企业绩效、风险和信息披露，那么程序公正也就蕴涵其中了，同时也可以促进金融市场的改革。
此外，加强有关产业规制的规范和领导，加强环境保护，推动节能减排取得切实成效，都是行业管理必须深化的地方。
2.强化产权效率与组织绩效
随着国有和国有控股企业的产权逐步明确，国有资产的产权约束会提升资产运营效率。但是资源产权和知识产权的保护工作需要进一步加强。中国工业的发展越来越遭遇到自然资源的强烈约束，无论是土地资源、矿产资源还是水资源，我国都面临高度紧缺的状态。能源更是供不应求，国际依存度越来越高。因此必须加强资源的产权约束，来逐步提高自然资源的使用效率。特别是对于那些具有自然垄断性质的产业如铁路运输、电网、电信、媒体等，应该在引入有效竞争机制的同时，使产权效率达到最大化。
知识产权在未来的国际竞争中占据越来越重要的地位。加强知识产权保护不仅是遵守WTO基本规则的要求，也是规范我国市场竞争秩序，提高产业组织效率的必要手段。无论是综合经济管理部门，还是专门的知识产权保护部门和国有资产监管部门，都应进一步加强知识产权的保护工作，以确保竞争秩序和市场效率。
随着经济全球化的发展和我国产业结构的升级，市场竞争在加剧。如何通过产业配套、产业关联和产业集中度的提高来提高组织绩效，是未来我国工业管理体制必须切实加强的重要方面。网络经济的新形态正在改变着人们的社会生产方式、生活方式和价值观念，并不是一定要做大才能够做强，而是要通过产业组织内部和组织之间信息沟通和协作，进一步加强产业组织之间的配套、协调和关联，从而提高组织效率。
中国的最终产品市场已经完全开放，然而，资本、土地、劳动力、能源和信息等要素市场仍然在政府的严格管制之下。如果说市场经济的本质是通过市场实现生产要素的定价和配置，那么未来中国市场经济的进一步发展和完善才是对工业管理体制改革和完善的真正考验，而考验的基本标准就是产权效率和组织绩效。
3.进一步强化行业协会的作用
市场经济中的行业协会，其作用并不仅仅限于调研培训、咨询服务、产品展览、信息发布、技术交流等，作为企业与市场、与政府、与国际间的桥梁和纽带，发挥作用的范围是非常宽泛的。协会在为会员服务方面，可以广泛组织开展各种行业研究、交流和协作活动，维护会员的合法权益，实行行业自律。在为政府服务方面，可以协助政府主管部门做好行业调查、起草行业发展规划、管理条例、技术标准、技术规范、人才岗位规范及考核标准。在维护市场秩序方面，应该制定行业规范，反对垄断，打击盗版与侵权，创造公平竞争的市场环境。协会还应该大力支持横向联合，做大做强企业，推动产品创新，鼓励企业创立自主品牌，提高产品的国际市场竞争力。此外，协会还可以通过多种方式，为会员业务的发展与提高，提供咨询、辅导及其他服务。
行业协会有为才能有位。未来企业的竞争已经不是简单的产品竞争或技术竞争，而是品牌和社会形象的比拼。关键在于能否促进企业承担起应有的社会责任，能否遵守新世纪联合国倡导的“全球契约”，能否通过自己的实际行动做合格的“企业公民”。只有这样，才能推动自主品牌的建设，提升行业国际竞争力。
专栏3—1
国务院机构改革方案公布 组成部门调至27个
新时期以来的第六次国务院机构改革拉开帷幕。根据2008年3月11日披露的国务院机构改革方案，国务院将新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。这次国务院机构改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个。具体内容包括：
——合理配置宏观调控部门职能。国家发展和改革委员会要减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系。
——加强能源管理机构。设立高层次议事协调机构国家能源委员会。组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。
——组建工业和信息化部。组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理。不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室。
——组建交通运输部。组建国家民用航空局，由交通运输部管理。国家邮政局改由交通运输部管理，不再保留交通部、中国民用航空总局。
——组建人力资源和社会保障部。组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。不再保留人事部、劳动和社会保障部。
——组建环境保护部。不再保留国家环境保护总局。
——组建住房和城乡建设部。不再保留建设部。
——国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。
国务院机构改革是深化行政管理体改革的重要组成部分。党的十七届二中全会强调，到2020年要建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。专家普遍认为，国务院这轮机构改革是在以往改革基础上的继续和深化，体现了积极稳妥的指导思想。
专栏3—2
商务部高度警觉FDI调控
中国2008年1月份的FDI（实际外商直接投资）出乎意料的巨额增幅，使政府有关部门对热钱涌入的关注再度升温。商务部公布的1月份我国FDI高达112亿美元，同比增长110%。2007年全年的FDI总额为747.68亿美元，其中12月份为130亿美元。商务部外资司透露，2007年中国吸收外资有如下特点：制造业吸收外资下降，服务业增速较快，中西部吸收外资增幅较大。如2007年1～11月，外商投资制造业新设立企业1.8万家，实际使用外资金额328亿美元，比前年同期分别下降20%和5%，而服务业新设立外商投资企业1.5万家，同比增长7%，实际使用外资262亿美元，同比增长58%。同期中、西部地区实际使用外资分别为44亿美元和28亿美元，分别增长31%和62%，均高于东部地区11%的同比增长幅度，中西部地区占全国总量的比重同比提高约2个百分点。
业内人士指出，对制造业的冷落与对服务业追捧恰恰是国际游资的特点，因为投资制造业所进行的固定资产投资会加长游资变现的时间，加大变现难度。而中西部地区极为优惠的税收政策不但使资本看到了更大的利润空间，当地政府官员对于招商引资的渴望，也使得他们放松了对游资的警惕，甚至毫不设防，前期被媒体集中报道的外资溢价收购中国二线城市水务资产现象就是明证。
商务部外资司的官员曾指出，“控制FDI中潜藏的热钱（游资），最关键的就是要控制他们进入楼市和股市。”尽管政府高层对热钱涌入的后果已高度警觉，但微妙而复杂的国内与国际经济环境，令政府考虑向FDI开刀之时多少有些投鼠忌器。
一方面，抑制通胀与经济过热就要控制投资，尤其是固定资产投资；另一方面，如果投资不增长，出口又下降的话，经济就会转冷，就有可能出现有些专家预言的今年下半年通缩重现局面。对投资调控政策火候的把握，无疑考验着政府高层的智慧和判断力。
