7.2.1 西部大开发本身渴求西部地方政府依法行政和诚信行政
1.政府是西部大开发的决策者、主导者和实施者，依法行政和诚信行政是其题中应有之义
西部大开发作为一项推进全国改革和建设，实现党和国家长治久安的全局性发展战略，不仅具有重大的经济意义，而且具有重大的政治和社会意义。1999年6月9日，江泽民在中央扶贫工作会议上提出，“现在，加快中西部地区发展步伐的条件已经具备，时机已经成熟。在继续加快东部沿海地区发展的同时，必须不失时机地加快中西部地区的发展。从现在起，这要作为党和国家一项重大的战略任务，摆到更加突出的位置。”（《人民日报》1999年6月10日）。1999年6月17日，江泽民在西北五省区国有企业改革与发展座谈会上强调，“加快开发西部地区，对于推进全国的改革和建设，对于保证党和国家的长治久安，是一个全局性的发展战略，不仅具有重大的经济意义，而且具有重大的政治和社会意义”（《人民日报》1999年6月19日）。1999年10月，朱镕基指出：“在世纪之交，我国现代化建设即将全面实现第二步战略目标，并向第三步战略目标迈进的时候，提出加快西部地区大开发，是党中央高瞻远瞩，统揽全局，审时度势做出的战略决策，这不仅在经济上，更重要的在政治上，都具有重大的现实意义和深远的历史意义”（《人民日报》1999年11月1日）。党和国家历来非常重视这一关系中华民族伟大复兴的宏业。早在20世纪90年代初期，邓小平同志就提出了我国现代化建设“两个大局”的战略思想，后一个大局就是对西部开发的初步设想。1988年，邓小平说：“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局”（《邓小平文选第三卷》，人民出版社1993年版，第277~278页）。以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体继承了这一设想，并于1999年9月22日在党的十五届四中全会上首次正式提出了实施西部大开发的战略。2000年3月，五届全国人大三次会议将“实施西部地区大开发战略，加快中西部地区的发展”写进了政府工作报告。接着，先后制定出台了《国务院关于实施西部大开发战略的决定》、《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》、《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》和《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》等文件，提出了西部开发的重点、方向及措施。响应国家西部大开发的号召，各级政府特别是西部12个省、区、市各级政府也先后结合本地实际制定出台了一系列文件措施，为实施西部大开发战略提供了有力保障。
不难看出，我国目前实施的西部大开发与我国历史上任何朝代实施的西部开发是截然不同的，也有别于当年美国西部开发那样在蛮荒之地的拓殖。我国实施的西部大开发是在党中央和国务院的直接领导下进行的，是作为中华民族伟大复兴的一项重大战略决策提出并实施的。然而，对西部大开发的号召和憧憬并不等于西部经济开发本身。田文英、王军：《论西部经济开发中的依法行政》，载于《现代法学》2000年第12期。反思百余年来我国人民探寻西部振兴的艰难历程，贫穷落后的帽子甩得着实艰难。究其根源，已往的开发措施大都强调经济政策措施，忽视法律制度的重要作用。由于政策易受形势左右和个别长官意志干扰而出现朝令夕改的现象，无法避免因旧体制所形成的障碍而难以有效地协调各方面利益冲突的问题。单一的政策推进不能保证西部大开发长期、健康和有序地进行。解决东西差异在客观上就要求统一规划、部署、协调、组织，所有的规划、方针、政策都必须用法律的稳定性和强制力来保障。巩富文：《尽快制定〈西部开发法〉》，载于《光明日报》2001年10月5日。加强西部大开发的法治保障，是社会主义市场经济发展的内在要求，也是依法治国的重要实践。不过，在确立运用法治思维和手段来推进和规范西部经济跳跃式发展这一基本方略的前提下，还必须解决“法治保障模式甄别问题”。蒋安：《西部大开发：平衡协调论的一次伟大尝试》，载于《经济法学、劳动法学》2002年第1期。即法治保障体系核心制度（或主导制度）的识别和确认问题。我们必须客观、综合分析西部地区经济、政治、生态等背景环境的特征，针对西部大开发所面临的时代特点，选择最有利于西部地区社会经济全面、快速、健康、持续发展的主导法治轨迹和核心法律制度。因此，在实施依法治国、建设法治政府是其核心的今天，作为政府直接决策、主导和实施的西部大开发，依法行政和诚信行政自然而然就成为其题中应有之义了。
2.西部地区的特殊性决定了西部地区远比东部发达地区更加渴求政府依法行政和诚信行政
在客观方面，我国西部地区12个省、区、市国土面积676.74万平方公里，占全国国土面积的71.5%，耕地面积占全国耕地面积的36.9%，总人口3.63亿人，占全国总人口的28.0%，根据《2008中国统计年鉴》及第二次全国农业普查主要数据第6号公报提供的相关数据计算得到。人口密度相对不高，且由于历史和自然的原因，目前西部地区生态环境脆弱，水土流失严重，土地荒漠化加剧，森林资源和某些矿产资源过度开发。在经济发展方面，西部地区大多还处于不发达状态，农业人口占很大比重且主要依靠手工劳动；经济市场化程度低，自然经济半自然经济占很大比重；科技教育文化落后，文盲半文盲人口占很大比重；人民生活水平较低，贫困人口占很大比重；地区经济社会发展滞后，且很不平衡。在法制保障方面，西部开发明显缺乏有效的、稳定的和完备的法律制度保障，还主要停留在靠政策保障的层面上，整体法制环境不如东部地区。西部地区又是我国绝大多数少数民族聚居、分布地域比较广的区域，各民族在宗教信仰、生活习惯、消费习惯等方面存在着较大的差别。在主观方面，西部地区思想观念保守僵化，缺乏创新精神和冒险意识，由此导致的是决策上的被动性和缺乏灵活性及发展上的滞后性，工作效率低，发展速度相对较慢。
由于上述主客观两方面的原因，决定了西部开发更是一场在政府主导和推动下进行的开发，也更需政府特别是西部地方政府的加倍努力。因此，西部地方政府只有切实做到依法行政和诚信行政，西部大开发的各项任务才能顺利完成。
7.2.2 依法行政和诚信行政是西部地方政府管理创新的重要路径
1.依法行政和诚信行政是西部地方政府管理创新的必由之路
我国的国情决定了西部大开发是有计划、有组织、有目的的政府性开发行为，离开了政府的直接参与和支持，离开了政府的规划、投入、调控和管理，西部大开发将不可能顺利实施。无数事实如西气东输、西电东送、南水北调、青藏铁路、西部退耕还林还草等重大生态环境保护等不断证明，政府的直接参与是顺利实施西部大开发的有力保障。但政府如何参与西部大开发，参与到什么程度，怎样才能做到权力不越位、不缺位和不错位，这却是一项需要认真调查研究的重大理论和实践课题。到目前为止，实践不断地证明，政府特别是西部地方政府只有不断进行管理上的创新——全面依法行政和诚信行政，才能适应西部大开发的实际需要，才能把西部大开发战略实施好。因此，西部地方政府管理创新是顺利实施西部大开发的必然要求和有力保障，依法行政和诚信行政是其必由之路。
2.依法行政和诚信行政是西部地方政府管理创新的核心内涵
政府管理创新是一项全新的课题，涉及政府管理的方方面面，内容十分庞杂。选择什么切入点进行创新，怎样创新，创新到什么程度才能做到有的放矢，适应西部大开发的实际发展需要，这是需要做出明确回答的。就我国实施西部大开发的外部环境来看，我国加入WTO，成其正式法定成员多年，必须严格按照WTO法定规则和程序做事。通俗地说，WTO本身就是一套较为规范和成熟并带有强制性的规范国际贸易的法律制度，这就要求我国各级政府按其法律制度依法行政。就国内环境来看，我国把依法治国、建设社会主义法治国家确立为治国的基本方略，因此，各级政府依法行政必然成为其题中应有之义，依法行政成为各级政府进行管理创新的基本核心内容之一。依法行政本身首先要求政府是诚信的政府，没有诚信的政府也不可能忠实于法律，当然也就不可能依法行政。反之，诚信行政的政府则必然是依法行政的政府。二者是相辅相成、互为表里的，共同构成政府管理创新的核心内涵。
7.2.3 依法行政和诚信行政是西部地区深入贯彻落实科学发展观的重要着力点科学发展观不但是一个内涵极为丰富的重大理论问题，而且是一个关乎国家和地方发展的重要实践问题，是深入推进西部大开发的指导思想，也是西部地方政府依法行政和诚信行政的指导思想。科学发展观的四个基本点对于政府依法行政和诚信行政都具有重要指导价值。“发展”是科学发展观的第一要义，表明政府依法行政、诚信行政必须以推动经济社会发展为标的，同时也促进着依法行政、诚信行政内容的不断发展；“以人为本”是科学发展观的核心，内在规定着政府依法行政、诚信行政的根本目标和实现原则；“全面协调可持续”是科学发展观的基本要求，揭示了依法行政、诚信行政的基本原则的多层面、多维度性；“统筹兼顾”是科学发展观的根本方法，必然成为政府依法行政、诚信行政建设的路径模式。深入贯彻落实科学发展观，促进西部地区经济社会又好又快发展，必须加强政府自身建设，对于关系人民群众切身利益的重大行政决策，要建立健全听取意见制度、听证制度、合法性审查制度、集体决定制度和实施后的情况评价等制度。没有政府依法行政、诚信行政，就不可能深入推进西部大开发，不可能实现西部地区经济社会的又好又快发展。
7.2.4 依法行政和诚信行政是西部地区构建和谐社会的基本条件“社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”2005年2月19日，胡锦涛同志在中共中央举办的省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班开班式上的重要讲话。政府行政权力涉及经济、政治、文化和其他社会生活的各个领域。依法行政能否以公平正义为价值尺度，调整社会关系，平衡社会利益，整合社会资源，维护社会秩序，直接关系到构建和谐社会的成败。政府是构建和谐社会的最大的责任承担者和服务提供者，解决当前面临的不和谐问题也需要政府主导。从社会结构变迁角度说，改革开放以来，随着体制改革的深入和社会主义市场经济的逐步建立，我国的社会结构正在由单一型社会向分化型社会变迁，整个社会出现剧烈、持续、深刻的分化，表现为社会异质性增加、社会不平等程度扩大和不和谐因素增加。西部大开发战略实施八年来，中央对于西部的支持力度持续不断加大，一系列财政，税收政策的实施不但有力地促进了西部地区的基础建设，加快了西部的发展速度，而且有效地提高了西部地区人民的生活水平。而西部各地在中央政策的号召下，也在发展中总结经验，不断创新，西部地区的面貌发生了巨大的变化。但是，由于西部地区的市场化和民主化进程还具有较大的弱势，“和自己比，西部地区的发展在加快；和全国其他地区比，差距不是在缩小而是在扩大。西部仍然是我国经济最落后的地区。”全国政协经济委员会副主任、国务院西部地区开发领导小组办公室原副主任段应碧在全国政协2006年9月5日召开的“推进西部大开发”专题协商会上接受采访时表达了他这样的担忧。西部地区生态环境恶化、资源破坏、荒漠化加重等等问题都体现出了种种不和谐。究其不和谐的原因，固然有国家政策的因素，但与西部地方政府依法行政、诚信行政的意识和能力不高也有很大关系。需要西部地方政府牢固树立科学发展观，正确认识中央与地方、政府与企业、政府与市场、政府与社会等基本关系，切实纠正以往在执政理念上存在的偏差，树立总揽全局、统筹协调、为民服务、求真务实的管理理念，转变政府职能，在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，强化地方政府的社会管理与公共服务职能，强化依法行政和诚信行政，以实现西部地区经济社会的全面、协调、可持续发展。
