清政府遣使常驻国外的举措，是经过惨重的外交失败后总结出来的。清朝官员在失败的痛苦中认识到遣使的必要性和紧迫性，中国如果向国外派驻使臣，就可在国际争端中处于比较有利的地位，而且还可以遏制外国驻京外交官们的越权行为。外患越频，外交越重，越不能没有外交，不能没有办外交之人。在国外建立驻外使馆机构，派遣一批外交人员，已被提上近代中国外交的议事日程上。
（一）美国对中国遣使的关注
美国政府每次派使来华，均要求中国遣使驻美。咸丰五年（1855）伯驾（Peter Parker）来华，转递美国总统皮尔士（Franklin Pierce）给清廷的国书，书中说：“假如贵国有钦差大员前来本合众国都城者，其延款之礼，断非如是。”这位总统建议，在修约时，“应须明立一款，使合众国驻扎中国之大臣，得以住居北京辇毂之下，而贵国不论何时简派大臣，亦可驻扎合众国华盛顿都城之内”。张永贵主编：《中美关系史料》（嘉庆、道光、咸丰朝），台北：中央研究院近代史研究所1968年版，第201页。这封国书已表白了相互遣派使臣的要求。
咸丰八年（1858）中美在天津谈判条约时，美国代表列卫廉（William Bradford Reed）向直隶总督谭廷襄建议，中国应该向美国派遣领事保护华工，但谭廷襄以中国没有向国外派遣官员的习惯为由予以拒绝。谭廷襄以中国富庶，无求于侨民，无需遣使设领。他的意见代表了当时清朝一般官员的看法。谭廷襄同美国海军武官杜邦（Samuel F。 Dupont）的谈话正好反映清朝官员的对外观念。参加这次谈话并任翻译的美国人丁韪良（William Alexander Parsons Wartin）记录了这段对话：
总督：敝国习惯，向不遣使国外。
杜邦：但贵国人民在太平洋岸（指美国西海岸）者人数甚多，不下数十万。
总督：敝国大皇帝抚有万民，何暇顾及此区区飘流海外之浪民。
杜邦：此等华人，在敝国开掘金矿，颇有富有者，似有保护之价值。
总督：敝国大皇帝之富，不可数计，何暇于此类游民，计及锱铢？ 李长傅：《中国殖民史》，台北：台湾商务印书馆1976年版，第293页。
由此可见，即使在列强叩开中国的大门，或是越来越多的中国人出外谋生的时候，清政府仍然严格执行海禁令，对出外谋生的华人亦持不闻不问的态度。
为了配合中国遣使国外，擅长国际法研究，并把国际法引进中国的同文馆总教习、美国传教士丁韪良特地把各国公使的派遣、职责、权利和义务、公使交涉的礼仪、领事馆的设立等等专门论文翻译成汉语，共有十多篇专文。计有：《通使总论》、《论各国应有专署以理外事》、《论通使之例》、《论使臣等级》、《论出使人员》、《论使臣之权利》、《论通使礼节》、《论使臣所任之事》、《论使臣升降解任事宜》、《论领事官之责任》、《论领事官所任之事分类》等。 邵之棠辑：《皇朝经世文统编》，台北：文海出版社1980年版，第1924-1982页。这些有关国际关系、国际准则论文的翻译，得到总署的重视，也大大提高清朝官员对遣使的认识，促使中国从传统外交朝着西方文明规范下的西式外交转化。
（二）蒲安臣对中国遣使的促进
时任美国驻华公使的蒲安臣（Anson Burlingame）在中国遣使驻外，尤其是遣使驻美的决策中，充当了重要的角色。他在任公使期间，曾向中国官员建议，中国只有在国外设常驻公使，才能处理好中外交涉事宜。在大势所趋下，清政府也意识到遣使“必应举行”，但苦于无专门人才。当蒲安臣任职期满要回美国时，清政府委托他扮演了一名“洋钦差”的角色，率领中国第一个使团走向世界，使团的活动及其实践的经验，证实了遣使出国是解决中外交涉的可行之策。
清政府派出的近代中国第一个外交使团于同治七年（1868）初出发，去欧美各国修好睦邻，联络邦交。使团由“办理中外交涉事务大臣”们组成。他们是：前任美国驻华公使蒲安臣；总理各国事务衙门章京、花翎记名海关道志刚；总理各国事务衙门章京、道衔繁缺知府、礼部郎中孙家谷。因为是由蒲安臣带领，又称为“蒲安臣使团”。使团的班子还有两位外国人，这是清政府为了在欧美国家中保持平衡而派的，一位是英国人柏卓安（John Mcleavy Brown），另一位是法国人德善（Emile de Champs），两人为使团的左右协理。中国皇帝致美国总统国书中，表达了蒲安臣一行的任务：“熟悉中外情形，于办理两国交涉事宜，可期代达衷曲”。恭亲王奕等人相信这位“处事和平”，“遇有中国不平之事，极肯排难解纷”的美国前任驻华公使一定能不负所托。志、孙两大臣一起前往，“既彰和好，兼资历练”，将来中国与外国交涉，“自然有辙可循，易于举办”。
蒲安臣感到此行意义重大，这是世界上占人类三分之一人口的最古老国家破天荒第一次要和西方建立关系，而他正是在这一变革中起中间人的作用，他必须义不容辞地接受这一任务。这次欧美之行，也向西方国家送去一个信息：在东方有一个以龙为象征的古老中国。使团所到之处，悬挂着一面代表中国的龙旗，这是出发前蒲安臣建议缝制的。这面国旗三米多宽，黄底蓝边，旗正中绘有一条巨龙，从美国纽约州首府奥尔巴尼开往波士顿的列车上，迎风招展，使美国人民大开眼界。蒲安臣使团的活动，无疑增进了中外邦交，缓和了各国对华强硬政策，也使清政府看到了出使的功效。
五月九日（6月28日），蒲安臣使团到达纽约，纽约州长在纽约市举行盛宴招待中国使团，蒲安臣即席发表了长篇演说。他向美国人介绍了中国，说了一些对中国有利的话。他开头就说：“仅仅是昨天才从朦胧中出现的中国，突然便进入你们西方的大门，……她带来孔夫子的伟大学说，那是两千三百多年前所说的‘己所不欲，勿施于人’。”关于中国与西方的关系，他接着说：“她前来赞同你们自己的国际公法，她告诉你们她愿意遵照国际法建立对外关系，她愿意依照国际法的规定，为了权利而克尽义务。”在演说中，他始终不忘此行的任务，所以很快就进入主题，他说：“中国不希望战争，她请你们不要干涉他的内政，她请你们不要将无能的教师送给她。她请求你们尊重她的领海中立及领土之完整。总而言之一句话，她请求让她完全自由地在她最有能力的那种文化形式中去正确的表现她自己。对于那些在战争压力下所签订的条约，她请求你们给与一种宽大而文明的解释。” 蒲安臣演说的中译文见缪寄虎：《中美友谊奠基者蒲安臣》（下），台北《中华杂志》第14卷，第160期，1976年11月。
六月九日（1868年7月28日），蒲安臣与美国国务卿西华德（William H。 Seward）签订了中美《续增条约》，又称中美《天津条约续增条款》，或《蒲安臣条约》。该约对中国人移居美国以及中国派遣使领驻美国有具体的规定，条约有些条款，在当时历史条件下，对中国是比较有利的。《蒲安臣条约》是鸦片战争以来中国与西方国家在相对和平的条件下签订的第一个具有对等形式和内容的国际条约。说它形式上的对等，是指中国首次以主权国家的身份，而不是以战败国身份订约；说它内容上的对等，主要反映在第三、四、五、六、七条款上。第三条款是双方互设“领事官前往驻扎”；第四款指美国人在中国，中国人在美国均有宗教信仰自由；第五、六款指两国人民可互相来往，享有移民、贸易、居住的权利和义务；第七款包括双方可在对方设立学堂。关于遣使驻外的第三条款明确规定：“大清国大皇帝可于大美国通商各口岸任便派领事官前往驻扎，美国接待与英国、俄国所派之领事官，按照公法条约所定之规，一体优待。” 陈翰笙主编：《华工出国史料汇编》第1辑，第4册，第1319页。
（三）华工问题的凸起
海外华人问题的沸腾，也成为中国派遣公使的重要原因之一。当时，美国、秘鲁和古巴华人问题尤为突出。
1860年来华的美国传教士林乐知（Young John Allen）对这个问题有较为客观的分析。他批评美国排华法案是“苛待业已在美之华人”的法案。1894年，林乐知写了一篇题为《中美关系略论》 朱维铮主编：《万国公报文选》，北京：生活·读书·新知三联书店1998年版，第290-301页。的文章，论述了当年华人赴美的真实情况以及美国排华的实质。他讲述华人赴美的两个高潮是道光二十八年（1848）美国的淘金热和咸丰十一年（1861）建筑铁路热。先是美国西部旧金山发现金矿，“山多金穴，取之不穷”。但从大陆东部到西部，路途遥远，许多不便，食物也难以购取，只能用六个月的时间，乘船绕过南美洲才能到达。欧洲人“嫌其修阻”，又加上旧金山“少务农之业，又鲜贸易之通”，对到旧金山工作“不甚踊跃”。但中国的情形就不同。当旧金山发现金矿时，美国与中国已有立约，中国的广东、澳门等处闻风而至。林乐知指出：“适承旧金山小工之乏。美之富室，以中美二国之在地球一东一西，遥遥相对，今其人惠然肯来，不特采金可恃，且洗衣煮饭等事，无不适宜。遂皆欣喜过望。华人则喜得糊口之方，互相招致，亦遂联樯继进。顾其时，华人专在西省，欧人则在东省。固如风马牛之不相及也。”后来，美国兴建横通东西的铁路网，但越到西部充满困难，“今则兴造于寂寞荒凉之处，地势又高低不等。或削或填，业已需人甚众。重以工段绵长，限期迫促，故不但在美之华工尽行罗致以承斯役，且又遣人至华四出招募。从此华工之在美者益多于乡”。 朱维铮主编：《万国公报文选》，第291-292页。 在艰难的路段里，雇用八九千以至一万名中国工人。 陈翰笙主编：《华工出国史料》第3辑，北京：中华书局1981年版，第278-280页。同治八年（1869年5月），当东西大铁路接通之时，曾招募华工的美国商人克罗克尔不忘指出华人在美国早期铁路建设中起着举足轻重的作用。他说：“我愿意提请各位注意，我们建造的这条铁路能及时完成，在很大程度上，要归功于贫穷而受鄙视的，被称为中国的劳动阶级——归功于他们所表现的忠诚和勤劳。”这就是美国移民史中著名的“一句话历史”。 邓蜀生：《世代悲欢“美国梦”——美国的移民历程及种族矛盾（1607-2000）》，北京：中国社会科学出版社2001年版，第202页。南加州华人历史协会在1976年9月5日在加州铁路某处立下一块金匾，写着：“加州铁路，南北贯通。华裔精神，血肉献功。”由此可见，华人对美国建设和经济发展起过举足轻重的作用。
然而，铁路完工之日，也是华人受害之时。因为淘金热和铁路建设的结束，对劳动力的需要相对减少，也因为铁路的贯通，东部通往西部过去需要六个月才能到达，而今只要五天的时间。如此一来，居住在东部的欧洲人，纷纷涌到工人少而工价贵的西部。往西部的欧洲工人，以英属爱尔兰人最多，他们打着白人的旗号，开始了排华的历程。志刚在美国，亲眼目睹海外华人在逆境中求生的境况，更促使清政府加快遣使驻外，保护华人的决心和步伐。他在《初使泰西记》一书中记述，金山“中国人已有十数万众。中国若不设官，一恐其滋事，无人弹压；一恐其久无统属，悉变为外国下等之人”。 志刚：《初使泰西记》，长沙：湖南人民出版社1981年版，第27页。
美国学者亨特在其《意识形态与美国外交政策》一文中谈及中国人在美国的遭遇以及美国的排华政策。他说：
中国人是出现在美国地平线上的第一种东亚人。最初，美国人是通过第二手材料认识中国人的：一批欧洲观察家透过中华帝国所看到的中国人，虽然这些观察家不免带有一些启蒙运动的先入之见。中国文化悠久，人民文化深厚，他们在艺术上的成就，及其对人民施以仁政的专制政府，都值得称道。……
19世纪早期，一个距离遥远的、文雅的、异乎寻常的中国形象让位于一个令人厌恶的、反动的、信仰多神教的中国，这种形象是去过中国的美国人，尤其是成果累累却又固执己见的传教士们回国后传播开来的。……不久，19世纪50年代及其后，大批中国移民来到极需劳动力的美国西部，使天秤倾斜到对中国人不利的一边。同在其他外国人身上发生过的事情一样，接触外来移民越多，关系越密切，美国人对他们的评价越多否定。到了1880年，在美国的中国人已超过十万人，美国西部的中国人聚居区关系紧张，排外活动时有发生。美国人要求把中国人全部赶出去，结果发生了暴力活动，各级政府则为了达此目的不断施加政治压力。
排外主义的宣传使许多美国人轻视、漠视中国人。中国人提供了一种形象——从“一个半文明的帝国”里“爬”出来登上美国海岸的天生低劣、无法容忍的异国东西。……
排外运动在西部取得了胜利，对中国人的谴责十分猛烈，因此在许多地方被人们接受，其中包括白宫。……在1880年到1904年间所制订的一系列法规与国会议案中，排斥中国人的有关法令成为美国执行最严格的法令。这场运动产生了中国移民被完全否定的形象，在排外目的已经达到之后还久久留在美国人的印象之中。 迈克尔·H·亨特著：《意识形态与美国外交政策》，褚律元译，北京：世界知识出版社1999年版，第69-76页。
在排华的关键时刻，华人及其商会组织不断向祖国求救。也在那时，秘鲁、古巴华人问题也沸腾起来。鉴于排华的激烈，美国、秘鲁和古巴等地华人纷纷向清政府诉苦求救。李鸿章认为保护华侨已刻不容缓，于是在光绪元年七月十日（1875年8月10日）奏请派遣外交使臣驻美日秘三国以保护华民。他说：
我国苟有使臣在彼，执定条约与断断相持，则华工既有呼吁之门，自可暂免欺凌之弊。……但我若无使臣在彼，则华工相隔七八万里，其保护与否，除弊与否，乌从而知之，即知之又乌从而拯援之合无？仰恳天恩迅派正使副使前往秘鲁，……是此日在水火十数万之华人，将死而得生，既危而复安也。 王彦威纂辑：《清季外交史料》第1册，王亮编、王敬立校，北京：书目文献出版社1987年版，第45-46页。
总署也奏请派员出使美日秘国保护华工。奏曰：
诚以日国（日斯巴尼亚，即西班牙）、秘国于华工多方虐待，若不派员驻扎，随时设法拯救，不独无以对中国被虐人民，且令各国见之，亦将谓中国漠视民命，未免启其轻视之心。臣等参考各国情形，必须照约于各国就地设领事等官，方能保护华工。既欲设领事等官，必先简派大臣出使彼国，方能呼应。古巴境地暨秘鲁国之地，均与美国相近，……且近年奏选学生出洋肄习西学，所驻哈富（即Hartford， Connecticut），即系美国境地，亦有交涉应办之件。此时欲遣使日国、秘国，必先遣使美国，方能取程前进，逐层开办。是美国及日国、秘国遣使一层，均难稍缓，而三国同时遣使，不易骤得多人，似以请派使臣二员，合办三国事宜为较便。 王彦威纂辑：《清季外交史料》第1册，第77页。
由此可见，随着海外华工受虐，排华形势严峻的情况下，清政府的侨务政策有所改变，从消极转为积极。清政府派陈兰彬常驻美国、西班牙和秘鲁的主要理由，正是为了保护海外华人、华工。
（四）驻外公使的任命
中国遣派驻外公使始于光绪元年（1875）。是年，“郭嵩焘使英，兼法、义、比，陈兰彬使美，兼日、秘。是为中国遣驻使之始。日本无附近之国，次年特置专使，简许钤身副以何如璋，许旋罢，何任正使，张斯桂为副亦驻扎”。刘锦藻：《清朝续文献通考》，第5597页。首批三个驻外使节的委任，标志着晚清中国驻外使馆的建立，首批驻外公使采取正、副使制。这里说的“公使”，在清政府文书中称“钦差大臣”或“使臣”。
选拔出使人才也令清政府颇费一番周折。总理衙门分别咨询各督抚大臣，由他们保荐，由总理衙门审查，最后由皇帝批准。光绪元年（1875）四月，总理衙门经多方采访，拟定一批出使大臣名单，在上奏中建议为了储备人才，平时就应广泛物色，朝廷各大臣亦有责任推荐，到用时达到“拔十得五”的效果就不错了。在这批名单中有陈兰彬，并说明陈“出洋有年，熟悉情形，现在堪膺是选”，是确定的出使人才。该奏曰：
……饬中外大臣各举所知，业蒙允准，除各督抚大臣已有旨饬令保奏外，兹由臣等查得主事陈兰彬、员外郎李凤苞、编修何如璋、知县徐建寅、道员许钤身、典簿叶源濬、编修许景澄、主事区谔良、同知衔徐同善共九员，另缮履历清单，恭呈御览。除陈兰彬出洋有年熟悉情形现在堪膺是选外，其余八员，系由臣等采访所知，多未经晤面者，原冀拔十得五，宽以储才，以备他日遴选之资。惟臣等耳目有限，鉴识难周，在廷诸臣，同有以人事君之责，平时物色所及，必有志节坚卓之才，堪备国家任使，应请旨下在京王大臣大学士尚书侍郎京堂等，遵照前谕不拘资格，切实保举，择其志节坚定才识通达或并能熟悉洋情边防者，将各员所长详细奏明，遇应请简用时，与各督抚大臣等保举各员一体遴选请简，如虑各该员才识虽极闳通而情势未能详悉，应于保奏后调取各该员至臣衙门随时探讨，以期谙练，如蒙俞允，即由臣衙门抄录原奏行文在京各衙门遵照办理，得旨允行。 ［清］朱寿朋编：《光绪朝东华录》第1册，总85页。
陈兰彬于同治十一年（1872）以出洋肄业局监督的身份，率领幼童第一次到美国。同治十三年（1874）又受清政府委派到古巴调查华工受虐事件。光绪元年（1875）初回国，在总理衙门任职，并协助总署与西班牙公使商议古巴华工协定。由于他在美国和古巴的丰富阅历，他也就顺理成章地成为中国派往美国的第一任公使。七月，总理衙门在奏中推荐了陈兰彬和容闳为驻美正副二使。奏曰：
查有四品衔花翎候选郎中前刑部主事陈兰彬，忠奋笃实，本系管带学生出洋肄习之员，嗣经派往古巴，备历艰险，所取各工人口供呈词等件，于虐待情事历历如绘，该员差旋后本拟奏请优奖。又查三品衔同知容闳，于密查秘国华工之役，能殚心竭力，不辞劳瘁，亦应酌予奖励，并据李鸿章称，容闳熟于洋语洋律，办事奋勉，堪备出使之选。所有三国情形，该员等业经涉历较为熟悉，可否以陈兰彬作为出使美国日国秘国大臣，而以容闳帮办一切事宜。王彦威纂辑：《清季外交史料》第1册，第77页。
十一月，朝廷“命郎中陈兰彬以三四品京堂候补并赏给二品顶戴”。 ［清］朱寿朋编：《光绪朝东华录》第1册，总158页。十一月十四日（1875年12月11日）朝廷正式任命：“以三品京堂陈兰彬，同知容闳，为出使美国日国秘国钦差大臣。” ［清］朱寿朋编：《光绪朝东华录》第1册，总162页。
遣使驻外是中国外交史上第一次尝试，总理衙门参考外国的经验，对遣使作了相关的规定，并获得批准。出使的经费由各海关六成洋税支出，派驻人员仿效外国使馆的数目，使馆人员采取月薪制，使馆的一切支出采取实报实销。具体规定如下：
此次使臣常驻各国，事期经久，与历届情形有异，现经臣衙门奏准，动支各海关六成洋税，尤宜撙节动支以昭核实。查泰西各国派驻中国人员，向以分别使臣及参赞翻译领事等官支给薪水，现在出差外洋，自应分别等差核给，臣等公同商酌定拟。除往来火轮车船租赁公馆寄信费用公会公宴一切公件难以预计应准随时酌核作正开销外，所有使臣并随带每月应需火食包车雇车价值跟役工价饭食等项，分别月给俸薪自二百两至一千四百两不等。 ［清］朱寿朋编：《光绪朝东华录》第1册，总275-276页。
对于使馆人员的工资，清政府也作了明确的规定。现就1876年和1907年使馆官员月薪作一比较。使馆官员月薪比较表（单位以两计）沈师徐、席裕福辑：《皇朝政典类纂》，台北：文海出版社1982年版，第11208页。
官职光绪二年（1876）光绪三十三年（1907）头等出使大臣14001400二等出使大臣12001000三等出使大臣三品1000800(续上表）官职光绪二年（1876）光绪三十三年（1907）三等出使大臣四品800－署任出使大臣600－总领事官600500正领事官500400副领事官400300署领事官400－头等参赞官500500二等参赞官400400三等参赞官300300头等翻译官400400二等翻译官300300三等翻译官200240领事处翻译官300－商务委员－240一等书记官－300二等书记官－240三等书记官－200随员医官200－
上述使馆人员每月伙食费、包车费等都在每月薪俸内，其余武弁、供事学生每月每人约须百两以内，由出使大臣酌定准数作正开销。如有未尽事宜统由随时核实办理。这样，出使各国每年薪俸等项需银五六十两。总署还有规定，驻外公使不得随便减扣随员的薪水。但是，实际上有些随员仅发四成，以驻英美的使臣为甚。
清政府首次选派驻外使团与外国驻华使团有较大的不同。
第一，中国驻外使团采取正、副公使制，正职都是翰林。按国际惯例，任何国家的常驻使节都是一个，中国却偏偏两个。驻英公使郭嵩焘，副使刘锡鸿；驻美公使陈兰彬，副使容闳；驻日公使何如璋，副使张斯桂。追其原因，中国在以前出使朝贡国的时候，都是正副使制，这次是沿袭了成例，公使在外，朝廷不易控制，派正副二使，互相监视，有利于朝廷的控制。其实，这是清政府不熟西方外交惯例的表现，驻在国认为公使只有一个，对副使不予接待，或误以为是秘书，造成不少纠纷，成为笑柄。光绪七年五月二十八日（1881年6月24日），陈、容任期结束，奉命回国，由郑藻如接替。从第二任开始，中国即取消驻外公使的副职。美国传教士丁韪良认真地分析这一特色。他说：“中国人采用新习惯时，总是尽可能保留旧传统。他们的惯例是，不仅成对派遣公使，而且要从翰林中挑选。上述三个使团，正职都是翰林。当然，中国认识到，开展外交，坚实的资格优于精妙的汉学基础；但二者结合的选择尤佳，例如最近的驻日公使汪凤藻。前文提到，汪出身翰林，且为同文馆毕业生。” ［美］丁韪良著：《花甲忆记——一位美国传教士眼中的晚清帝国》，沈弘等译，桂林：广西师范大学出版社2004年版，第260页。
第二，中国早期遣使采取兼使制。《清史稿》介绍这一过程：“光绪建元，郭嵩焘、陈兰彬诸人分使英美，是为中国遣驻使之始，其时以使俄者兼德奥，使英者兼法义比，使美者兼日斯巴尼亚、秘鲁，而日本无附近之国，则特置使。甲午以后增置渐多。迄于宣统，俄英法德和比义奥日本皆特置使，日斯巴尼亚则改以法使兼，秘鲁墨西哥古巴则以美使兼，韩国置使。旋废有约之国，惟葡萄牙瑞典那威丹马诸国无驻使，有事则以就近驻使任之。国际交涉大至和战之重，细至节文之末，为使者罔弗与闻，关国家休戚者固至重也。” 赵尔巽：《清史稿》，第2691页。随着中外交往的频繁，兼使制显然带来诸多的不便，各国亦希望中国能派出专使就地办理外交事宜。光绪二十一年（1895），御史陈其璋上奏陈述，自从光绪元年郭嵩焘、陈兰彬初次出使以来，除日本派专使外，其余都是以一使兼数国使臣。近来中国又向法国、德国先后派专使，因而各国亦纷纷要求派专使。陈氏希望重新修订章程，以适应外事的发展需要。他建议，对出使大臣给予京堂衔，对各处办事大臣给予都统衔副都统衔，其薪俸准照二等使臣支领，三年期满，有功无过，再行酌授实职，量予升阶。通过这种鼓励办法，鼓励驻外使臣更加尽职为国效力。 沈师徐、席裕福辑：《皇朝政典类纂》，第11225页。
