80年代末以来，西方发达国家组成了“导弹技术控制机制”（Missile Technology Control Regime，MTCR）。这是目前国际军控领域中唯一约束导弹扩散的国际制度，也是唯一反导弹扩散的多边安排。美国的弹道导弹防御计划与MTCR一起构成了美国在后冷战时代防止发展中国家导弹力量威胁美国本土和全球利益的两个重要方面。那么，BMD和MTCR之间究竟存在着什么样的联系呢？
70年代以后，掌握有导弹技术的国家不断增加，装备有导弹的国家则更多。由于导弹是核武器的最有效的运载和投掷手段，以美国为代表的部分西方国家逐渐感受到导弹扩散可能带来的威胁。70年代末期，美国军控与裁军总署向美国政府提交报告，提出导弹可以携带核弹头，是大规模杀伤性武器之一；导弹扩散会增加核武器扩散的危险，对导弹不应该以管制传统武器出口的方法来对待。该报告提议应将导弹列为优先管制的目标。1980年，印度成功地发射了人造卫星，这意味着在理论上印度也具有了发展洲际弹道导弹的能力，美国对此深表关切。美国等西方国家就着手研究相应策略，以便能够对其他国家导弹技术的发展和扩散起到约束作用。1981年，美国政府专门成立了跨部门小组，讨论和研究导弹及其相关技术的扩散问题，准备首先防止能够携带核弹头的导弹的扩散。1982年11月，美国总统里根签署了“国家安全指令第70号”，提出导弹在发展中国家的扩散问题非常迫切，为此要求美国军方和外交部门研究必要的对付措施。该指令还指示与英国政府协商有关导弹扩散问题。①
1982年底到1983年初，美国与英国就控制导弹扩散问题进行了磋商。两国一致同意应该对导弹及其技术的国际间转移实行管制，并决定将此磋商扩大到西方发达国家七国首脑会议的与会国。1983年6月，G-7集团的七个国家——美国、英国、联邦德国、日本、意大利、加拿大和法国——正式召开了第一次多边协商会议。到1985年3月，七国对国际导弹管制达成了一致，决定建立MTCR，制订导弹和相关技术产品的管制清单，进行国际出口管制。此外，七国还决定在MTCR正式成立之前，各国先采取针对导弹和导弹技术的出口管制措施。1986年年底，七国对MTCR的管制规则和程序达成共识。1987年4月，美、日、加、英四国通过发表外交函件的方式，公开宣告成立MTCR，并公布了导弹技术管制的有关原则和范围。在1987年4月之前，MTCR一直处于西方七国秘密协商程序。所有的讨论，都是在七国之间以秘密、不公开的方式进行的。前苏联在1990年2月的美苏莫斯科外长会议上，曾表示同意遵守MTCR规则。1990年5月美苏首脑会晤后，当时的苏联总统戈尔巴乔夫也表示接受MTCR的导弹出口管制规则，并有计划申请加入MTCR。
MTCR的基本原则集中体现在七国所公布的《敏感导弹相关技术转移规则》（Guideline for Sensitive Missile-Relevant Transfer）之中。该规则第一条明确规定，其目的是“通过控制导弹技术的转移来限制大规模杀伤性武器的扩散所产生的风险。导弹技术扩散有助于改善投掷系统武器的发展。”②1997年MTCR成员国东京会议后公布的宣传册进一步解释了该组织的目的：“大规模杀伤性武器的扩散普遍被认为是对国际和平与安全的一种威胁。与这种威胁作斗争的方法之一是：对可用于形成投掷大规模杀伤性武器的系统能力的导弹生产设备、原材料、相关技术的转让保持足够的警惕。针对这些技术所进行的国家出口管制措施，将会使得那些极力寻求发展和拥有大规模杀伤性武器的国家的想法变得更加困难。其结果是，许多国家，包括所有的MTCR伙伴国，都已自愿选择对弹道导弹和其他的无人驾驶飞行器运载系统或者相关技术、原材料和设备实施出口管制措施。”③这一点也体现了MTCR规则中的“共同行动原则”。MTCR的基本职责在管制导弹技术出口方面，所管制项目的清单和管制的口径在MTCR的所有成员国和伙伴国中要求完全一致，实行统一行动。管制项目清单以《设备与科技附件》的形式与《规则》一起出现。
《设备和科技附件》明文规定了MTCR管制出口的导弹技术，共有两类22项管制产品。其中第一类属于极端敏感类的“管制项目”，分为两个方面：
一是载重500公斤以上、射程超过300公里的弹道导弹系统、太空发射运载工具、超高速火箭以及无人驾驶的飞行器。④无人驾驶飞行器包括巡航导弹、遥控飞行器和侦察飞行器。可以用于制造和生产上述系统的设备也列入第一类管制项目的清单之中。
二是可用于第一类系统发展中的完整火箭次级系统，以及可以生产这些系统的生产设备。这些系统是指分体火箭、重返大气层飞行器、固体或液体燃料的火箭推进器、导航设备、冲力控制器，以及弹头稳定、填装、点火和发射导弹的机械装置。第二类管制项目共涉及到18种产品，基本上属于军民两用产品，主要是指太空科技与设备。它们包括推进器组件、推进器燃料和组合物、火箭推进器燃料的生产科技与设备、特殊材料、航空仪表、惯性导航的软、硬件与生产设备、航空控制系统、航空电子设备、发射与地面支援设备、导弹所装载的电脑、测试仪器设备、遥控观测的科技与材料、防核效应设备以及有关的电脑硬件和软件。《规则》和《设备和科技附件》共同构成了MTCR的基本架构。
因此，MTCR是一个以出口管制来防止导弹扩散的国际制度。美国之所以以出口管制作为防止导弹扩散的主要办法，是因为这既符合美国的实力地位，又便于操作。导弹是高科技产品，要研制和开发导弹，不仅需要资金、技术和原材料，更需要设备和相应的软、硬件。美国和西方发达国家，特别是原先的西方七国集团成员国，是当代世界高科技的集中地，美国本身掌握有世界最先进的导弹技术。以美国为主导，联合西方七国首先建立以出口管制为导向的反弹道导弹扩散机制，就意味着首先可以切断导弹技术出口或者转让的最大来源。
此外，美国自二战结束以来一直贯彻对军民两用的高科技、高科技武器的出口管制制度。冷战使得美国对任何有损于美国战略安全的技术转让都保持高度警惕。1954年，美国就联合西方国家成立了“多边出口管制协调委员会”（Coordinating Committee for Multilateral Export Controls，英文简称为COCOM）。这就是我们通常所说的“巴黎统筹委员会”，专门负责禁止和审查高科技产品对非西方国家的出口。在这方面，美国已积累了长期的经验，而且与其他西方国家目标相同、利益一致，并具有长期合作的传统。美国本身更是具有相当完整的出口管制制度。该制度在冷战期间对东西方贸易发挥了相当重要的影响。⑤最后，利用出口管制的方式来防止导弹扩散对美国来说，也是最简单易行的办法，可以绕开与发展中国家进行多边谈判或将其纳入联合国系统而极可能给美国带来的集体反对声浪。
按照规则的设定，MTCR是一个“非正式的、自愿型的国家协会”。它由在不扩散无人驾驶大规模杀伤性武器投掷系统方面采取共同立场的国家所组成，其目的是协调各自国家的出口管制努力，防止导弹技术扩散。因此，在组织结构方面，MTCR非常松散。它既没有一个国际公约作为各国法律义务的约束力的来源，也没有一个常设的组织机构来进行监督和协调各成员国之间的活动。其效力基础，主要来自于成员国在防止和反对导弹扩散方面的共同认识，也来自于主要成员国的积极活动和干预。直到现在，MTCR还没有一个总部所在地。在活动程序上，MICR强调所有的成员国都必须遵守《MTCR规则》和《设备和科技附件》的要求。所有的成员国在MTCR行动架构中都具有相同的立场。所有的MTCR决定，都必须以成员国的一致意见来作出。作为一个国家组织，MTCR并不采取集体性的出口管制决定，而是由各个国家自行根据主权、国内立法和有关实践，负责执行MTCR规则。各成员国定期根据MTCR的整个目标要求交换意见，探讨各自国家出口管制执行过程中的问题与方案。
在具体的工作程序上，MTCR基本是以各个成员国自身责任和义务为中心。它规定其成员国必须在考虑所有的管制出口清单的基础上对导弹技术转让实行限制。任何这些转让要求都必须在一件一件的基础上予以审查。第一类管制出口项目必须给予严格限制。而在第二类管制项目方面，MTCR成员国在同意实施限制的同时，有较大的伸缩性和灵活性来考虑转让和出口申请。但是，MTCR成员国同意在与其法律和实践相一致的情况下，根据MTCR规则，应该在一个被管制项目正式转让之前获得以下承诺：（1）所转让技术的最终使用国的声明。该声明必须将用途和最终使用地明确化；如果有必要的话，声明还应该附有解释其商业用途和使用的商业组织的文件。（2）一项来自导弹技术转移申请方的保证。该保证应该清楚地说明所转让的技术将不会用于发展和生产大规模杀伤性武器的投掷工具。（3）如果有可能、并且有必要的话，要有一项售后保证。这项保证将允许出口方、或者出口者的政府进行检查。
MTCR成员国也同意，任何转让的技术、设备和原材料在再度转让给第三方之前，应该保证获得出口国的同意。
对于MTCR成员国之间的贸易，MTCR规定：其成员国地位并不给予任何国家获得其他国家技术转让的权利，也没有给任何国家施加提供导弹技术的义务。MTCR的成员国都确认该项原则，被希望不单单在成员国与非成员国的贸易中，而且也在其成员国之间的贸易中实行反弹道导弹扩散的出口管制。
MTCR还强调，出口管制并不是完全禁止出口。出口管制的唯一目标是阻止会用于大规模杀伤性武器投掷系统的技术转让。为此，MTCR标榜无意于损害太空和平开发计划，或者为推进这一计划而进行的国际合作。只要导弹技术的出口被确认为只用于太空和平开发计划，则不在受管制之列。MTCR也不想妨碍这些计划的发展。相反，MTCR的《规则》有利于增加导弹技术提供者的信心，使得它们不用更多地担心这些导弹技术会转用于大规模杀伤性武器投掷系统的开发。
在成员国和非成员国的待遇上，MTCR的实际界限相对来说是比较模糊的。在吸收新成员问题上，MTCR规定，接受新成员必须得到所有现有成员国的共同认可。在作出接受新成员国的决定时，必须考虑到新成员国是否会加强国际反导弹技术扩散的努力，说明该国家一直承担的、并仍将继续承担的反导弹扩散的义务，以及证明该国家已经建立了一个有法律依据的、有效的出口管制体系；该体系不仅实行了MTCR规则和程序，而且有效地管理并实施了MTCR所要求的出口管制。对于还没有成为MLTCR成员国的国家，MTCR都鼓励进行符合MTCR规则的出口管制。这被认为是对国际社会共同安全的贡献。为此，一个国家可以不选择加入MTCR，但自觉承担相应的义务。MTCR成员国也欢迎同这些国家举行扩散问题的广泛对话。
MTCR的定期会晤是年度成员国会议。每年的会议都由现有成员国轮流主持和召开。1994年以来，MTCR的年度会议分别在斯德哥尔摩（1994）、波恩（1995）、爱丁堡（1996）、东京（1997）、布达佩斯（1998）和荷兰的诺沃德奇（1999）等地举行。年会的主要内容是交换导弹扩散的信息，讨论会员国间出口管制的经验，检讨加强防范导弹扩散的措施以及研讨和制定MTCR的应对办法。由于涉及信息交流，因此MTCR年会活动与会议记录都不公开。除此之外，近几年来，MICR每个月还在巴黎举行“接触点会议”（Point of Contact Meeting），就出现的某些问题或者信息交换意见。由于没有常设秘书处，MTCR的工作文件都是通过“接触点会议”来进行散发的。法国外交部负责组织这类会议。MTCR还承担了做非成员国工作的任务，以便让更多的国家认同和遵守MTCR规则。这些工作旨在让非成员国了解MTCR的活动，并向它们提供实际的帮助来阻止导弹扩散。从1996—1997年间，MTCR在华盛顿组织了3次“转运”问题的研讨会。来自非成员国的塞浦路斯、中国香港、约旦、马耳他、韩国、新加坡和阿拉伯联合酋长国的代表与MTCR代表一起参加了研讨会。会议主要探讨的是如何防止受管制的技术“转运”到第三国的问题。
MTCR在冷战的末期发展缓慢。1989年12月，西班牙被接受为第一个新加入的成员国。进入90年代以后，随着冷战的结束，MTCR的成员国范围不断扩大。到1992年，又新增了14个成员国，使得MTCR的成员国一下子达到了22个国家。但是，新增国家主要集中在西方发达国家，它们是澳大利亚、新西兰、比利时、卢森堡、荷兰、丹麦、挪威、瑞典、芬兰、爱尔兰、希腊、葡萄牙、瑞士等国。MTCR成为了发达国家以反导弹扩散为目的的出口管制俱乐部。1993年，匈牙利加入MTCR，成为了加入该组织的第一个非西方国家。紧随其后，阿根廷也加入。MTCR有了第一批发展中国家成员。1995年，巴西、俄罗斯和南非三国加入了MTCR。1997—1998年，波兰、捷克和乌克兰加入。到1999年年末，MTCR已经拥有了32个成员国。另外，中国和以色列在1994年和1991年，分别成为了MTCR的“遵从国”（adherent country）。⑦
