王光远
我们所处时代是一个受托责任时代，社会和政府的存在与运行都处于一定的受托责任关系之中。社会公众作为委托人，赋予各级政府、政府官员以及公务员设计、执行公共政策和运用公共资金方面的重要决策权。同时对公共受托责任产生需求，他们希望政府公开解释、说明其使用权力的方式，并且在发生错误时能够及时纠正。在这里，公共受托责任具有两方面目的，即政治目的和运行目的：政治目的在于检查政治权力的执行情况，是一种使权力滥用最小化的机制；运行目的在于保证政府运作的有效性和高效率。各级政府和政府公职人员作为受托人，所承担的公共受托责任具体包括三个方面：一是负责以最大善意遵照法律的规定，执行国家的任务，杜绝一切以权谋私的行为；二是负责以最经济、最有效的办法管理和运用公共资源；三是负责使公共资源的配置和运用最大限度地达到预期目的。上述责任逐层递进，缺一不可。
作为公共资金的提供者，社会公众关心资金的使用效果，各级政府及其公职人员也必须对公共资金使用的效果进行解释、说明，以解除其承担的公共受托责任。当这种公共受托责任失效，政府破坏了与社会公众之间的契约时，就会导致许多问题：公共资金被滥用或偷窃、政府官员公开受贿、公共服务提供不当等等。因此，社会公众与政府之间的受托责任关系是国家治理的关键，也是健全民主制度的重要因素。当今政府改革的根本目的就在于塑造更向公民负责、更为有效地履行公共受托责任的政府体系。
随着社会主义进程的不断推进，不管是作为委托人的社会公众，还是作为受托人的各级政府和政府公职人员，都越来越关注政府的绩效。委托人和受托人对公共资金使用绩效的关注，使政府绩效评价成为公共受托责任的核心。长期以来，由于强调片面的绩效观，各级政府普遍存在只求速度、不问质量的行为倾向，甚至出现大量“政绩工程”、“面子工程”，造成了重复建设和资源浪费。因此，落实科学发展观和科学政绩观，全面、正确地履行政府职能，健全和完善政绩评价标准、考核制度和奖惩制度，形成正确的绩效导向是强化政府公共受托责任的必然要求。
确定绩效评价标准是对政府绩效进行评价的基础。没有科学的标准，就无法进行有效的绩效评价，如何健全和完善政府绩效考核标准？我们认为应该改变传统的绩效评价方法，在绩效评价标准中引入协调和均衡的理念，借鉴管理科学中的平衡计分卡原理，从顾客、内部业务流量、财务以及学习和成长等四个层面，综合评价政府及公职人员的绩效。这四层标准可以激励和约束政府官员的行为，使各级政府的运行达到实现短期与长期目标、内部与外部、投入与产出、经济与社会效益等四方面的平衡。具体地说，政府绩效评价标准应包括以下方面的内容：
第一，顾客方面。应明确社会公众是各级政府的最终顾客，是否最大限度地实现公众的愿望、满足公众的需要、维护公众的利益就是顾客层面所需评价的主要内容。这些集中体现为社会公众的满意程度，所以“整体满意度”可作为重要的绩效评价标准。整体满意度可通过评价服务的质量性和顾客参与程度加以考量：在质量性方面，各级政府应关注对顾客最为重要的服务质量问题，包括产出和结果的质量。评价的侧重点是政府提供各种服务的及时性、适当性、可靠性、便利性以及等待时间和反馈机制等；在顾客参与度方面，不能把社会公众看作政府服务的被动消费者，应考虑服务提供过程中公众的参与，保证公众参与服务的设计和提供，增强政府的回应性，从而使整个社会受益。
第二，业务流程方面。各级政府和部门在有限资源的预算约束下，应优化内部工作流程，以有效完成本职工作。主要包括确立本部门的使命和战略，确定为完成任务和实现目标所使用的计划、方法、程序和作业等。内部业务流程方面的评价应以政府内部控制和风险管理为重点，评价各级政府和部门内部控制和风险管理设计的充分性，以及实际执行的有效性，具体从控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及监督等要素入手，看其是否能够为政府资产的安全性、政府运行的效率性和效果性、财务报告的可靠性和法律法规的遵循性提供合理保证。
第三，财务方面。各级政府应管好、用好社会公众赋予的公共资源，落实到经济及社会发展和城乡建设的各项任务中去，实现全面、协调和可持续发展。经济性、效率性、效果性是衡量和评价财务方面的主要标准。其中经济性是指在适当考虑质量的前提下尽量减少投入；效率性是指投入和所能得到的最大产出，或一定的产出所需要的最少投入；效果性是指项目、计划或其他作业的预期结果与实际结果之间的对比关系，所关注的是组织产出和目标之间的关系。
第四，学习和成长方面。科学发展观强调以人为本，“人”是指社会公众，“本”是社会公众的根本利益，“以人为本”就是做任何事情都要以满意社会大众的需要为出发点和归宿。因此，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展，就需要特别关注学习和成长方面的绩效。学习和成长方面的绩效应从公平性和环保性两方面加以评价，其中公平性强调服务、产出和结果分配的过程要体现平等性；环保性就是追求对自然资源的有效利用和生态环境的有效维护，评价重点是公众环境质量评价、空气环境质量变化、森林覆盖增长率、环保投资增长率、群众性环境诉求事件发生数量等指标。
