中长期地方债券的发行，使地方财政有可能获得更大规模的机动财力。如何以发行地方债券为契机，推动地方经济的快速健康发展，是地方政府应该重点关注的问题。在实践中，地方政府应该拓展理财思路，不仅要通过债券发行为公共建设项目筹集资金，而且要合理利用信用资金支持本级国有资本运营，实施部分中长期债券转国有股本。地方政府要在规范预算管理的前提下，通过发行债券筹集资金，对符合条件的目标企业进行注资，从而提高国有资本的运营质量和保值增值能力。
一、实施部分中长期地方债券转国有股本
如果发行地方债券筹集的资金仅仅用于公共领域，那么地方债券所蕴含的潜能就得不到充分发挥，其推动经济社会发展的作用就要大打折扣，地债资金在支持公共项目建设的同时，也要充分关注地方国有资本的运营。
1.部分中长期债券转国有股本的宏观意义
部分中长期地方债券转国有股本，从理论上讲，是社会资源的重新配置过程，在科学决策的基础上理性地实施这一过程，将有助于优化社会的资本结构，提高地方政府的调控能力。
第一，部分中长期债券转国有股本是优化社会资本结构的需要。自从市场取向的经济体制改革进入实施操作阶段以来，“国退民进”一直是社会资本结构调整的主题，应该说，在国有经济一统天下的局面下，强调国有资本从竞争性领域的大规模退出无疑是正确的选择。但是，在实际操作中由于对国有资本的退出程度存在认识误区，也由于对国有资本的保值增值能力信心不足，相当多的地方政府采取了“一刀切”的极端做法，使地方性的国有资本特别是竞争性领域的国有资本大大削弱。事实上，社会资本结构应该是一个容纳力很强的动态系统，适度国有资本的存在不仅不会损害社会效率，反而有助于各种经济成分的共同发展，这一点已经为众多改制企业的成功经验所证明。在编制国有资本经营预算的背景下，地方政府应该重新审视国有资本在地方经济中的作用，对其中需要加强的环节，可以通过发行中长期地方债券筹集资金，并以增加国有股本的形式予以支持，这必将有助于国有经济的发展和区域性资本结构的优化。
第二，部分中长期债券转国有股本是提高政府调控能力的需要。虽然全局意义的宏观调控需要由中央政府统一实施，地方政府在经济调控方面的职能并不十分突出，但是，由于我国地域的广阔和区域发展的不均衡，也由于市场经济体制还没有达到十分成熟的阶段，地方政府仍然需要承担特定的经济调控职能。以公共交通为例，为缓解资源和交通的双重压力，一些地方政府要求公交公司大幅度降低公交收费，政府同时给予补贴，这种政策对于提高居民的福利水平、推进和谐社会建设无疑是有利的，但政府能够实施这一政策的前提，是公交公司的国有股权至少要达到控股水平，如果公交公司由民间资本控制，政府的调控意图就会失去操作基础。因此，地方政府要在关系本地域社会发展和居民生计的重要领域保持较强的控制能力，这些领域的国有资本不仅不能退出，反而要予以加强，在政府财力较为紧张的情况下，可以通过部分中长期债券转国有股本来提高政府在相关企业中的话语权，进而强化政府的调控能力。
2.部分中长期债券转国有股本的微观意义
部分中长期债券转国有股本，不仅在宏观层面上对地方经济发展和社会进步发挥推动作用，而且对地方国有资本经营预算的建立和发展具有重要意义。
第一，部分中长期债券转国有股本可以使政府更加关注国有资本预算。地方国有资本经营预算的编制，从制度上提高了国有资产管理水平，但是，国有资本经营预算要发挥预期的作用，真正成为政府复式预算体系中的一极，必须以覆盖适度规模的国有资本为前提，如果地方性国有资本存量很小，预算制度本身即使再完善，也会成为空中楼阁。在一些地方，政府对国有资本的认识存在偏差，忽视国有产权存在的必要性，其国有资产管理部门的主要职能就是变现国有资本存量，在这种状态下，国有资本经营预算的发展前景很难令人乐观。强调以部分中长期债券转国有股本，可以使地方政府从一味收缩国有资本战线的定式思维中解脱出来，重新定位国有资本的存在价值和发展目标，给予国有资本经营预算以更大的关注。同时，由于中长期地方债券与财政资金不同，需要按期支付本息，地方政府在实施债券转股权之后，将会从化解财政风险的高度来关心国有资本的保值增值，对国有资本经营预算提出更高的要求，因而促进国有资本经营预算的发展和成熟。
第二，部分中长期债券转国有股本可以为国有资本经营预算培育财源。编制地方国有资本经营预算，使地方政府预算完成了从单式预算向复式预算的转变，实现了与现代预算制度的接轨。但是，预算体系的完善不能仅仅停留在形式上，当框架结构初步搭建起来之后，取得预算收入的能力便成为决定国有资本经营预算发展和成熟的关键因素。在地方性国有资本额度较小的情况下，国有资本经营预算不可能在政府预算中占据重要地位，复式预算体系也将有名无实。部分中长期债券转国有股本可以为国有资本经营预算培育财源，从而使其真正支撑起地方政府预算体系的半壁江山。一方面，债券转国有股本可以扩大地方性国有资本的总量，使国有资本在平均收益率不变的情况下，能够通过外延的拓展为国有资本经营预算提供更多的收入。另一方面，债券转国有股本可以改善地方性国有资本的结构，使区域性国有资本布局更加合理，从而提高国有资本的保值增值能力和对国有资本经营预算的贡献能力。
二、地方债券转国有资本或股本的条件
以中长期地方债券转国有股本，较之以债券资金支持公共项目建设，具有更大的操作难度和操作风险，因此，这一政策思路并非无差别地适用于各个地方政府，地方政府和相关企业要从此项政策中获益，还需要具备相应的基本条件。
1.地方债券转国有资本或股本的政府条件
地方债券转国有资本或股本，需要地方政府具备相当的理财能力和经济调控能力，只有在政府能够对本级国有资本进行有效的预算控制并且能够对国有资本布局进行动态调整的前提下，才能展开实施操作。
第一，政府能够对本级国有资本进行有效的预算控制。在中长期地方债券转国有股本的操作中，地方政府以借贷资金作为出资注入目标企业，意味着政府要在目标企业中分享经营收益，共担经营风险。而要分享经营收益，必须以政府能够对目标企业进行有效预算控制为前提。首先，政府要理顺与所出资企业的分配关系。由于在原有的管理体制下，国有企业的税后利润一般作为政府的再投资留在原企业，企业向政府上缴利润的意识较为淡薄，同时，由于利益的刚性化，企业往往对上缴利润持抵制态度。在这种情况下，政府需要与出资企业理顺分配关系，稳定分配比例，以保证国有资本经营收益的及时征收，进而偿还中长期地方债券的本息。其次，政府要能够对所出资企业的财务进行监管。政府作为出资人，有权对所出资企业的财务进行监管，但在很多情况下，由于监管力度不足，国有企业经常出现“内部人”控制的现象，企业的实际控制者通过歪曲瞒报财务信息等做法截留应上缴利润。政府必须能够实现对这些企业的有效监管，防止国有资本经营预算收入被侵蚀，影响债券的及时还本付息。
第二，政府能够对国有资本布局进行动态调整。政府通过发行中长期地方债券对目标企业进行注资，不仅仅具有拓展财源的微观效应，而且具有调整国有资本布局，提高国有资产保值增值能力的宏观效应。在操作中，政府要避免盲目实施债券资金转股，以防止国有资本规模过大，战线过长，影响地方的经济结构。首先，地方政府要能够理性选择目标行业和目标企业。地方政府通过发行债券筹集的资金有限，在确定使用方向时要慎之又慎。地方政府要根据国家产业政策和自身的实际财力，制定本地区国有经济发展的中长期规划，对规划中确定的重点行业和重点企业集约使用资金，避免资金的过度分散。其次，地方政府要建立国有资本的流动机制。地方的国有经济布局是一个动态概念，地方政府不仅要能够对目标企业进行增资，当特定领域的国有资本盈利性减弱时，也要能够及时退出以避免损失。地方政府要以建立地方性的产权交易市场为基础，完善国有资本的进入和退出机制，保证国有资本在流动中增值。
2.地方债券转国有资本或股本的企业条件
在地方债券转国有资本的政府条件具备之后，如何选择目标企业便成为关键问题，对目标企业的选择，要重点关注两个方面。
第一，国有资本或股本的承接企业必须符合地方的发展规划。地方政府对企业注入资本金，需要以保值增值为前提，在这一点上，国有资本与民间资本不存在本质区别。但是，由于国有资本的特殊性，并不是所有的盈利行业都适于国有资本进入。在选择债券资金转股的目标企业时，要避免短期的逐利倾向，防止与民间资本争利，更不能违背中央政府的宏观调控意图，把债券资金投入已经过热的产业。政府注资的目标企业，要根据地方的发展规划谨慎选择。地方政府在制定区域性国有经济发展规划时，要重点关注投资规模大、建设周期长、经营风险高、民间资本无力或不愿进入的行业。当然，为提高国有资本的盈利能力，也可以适度进入资本回报率较高的竞争性行业。地方的发展规划一经制定，就要保持连续性并形成较强的约束力，除非宏观经济运行和国家产业政策发生较大变动，政府注资的目标企业，一般不得游离于地方发展规划之外。
第二，国有资本或股本的承接企业必须建立严密的内控制度。在锁定注资的目标行业之后，对于承接国有资本的目标企业还要提出严格的要求，国有资本或股本的承接企业必须建立严密的内部控制制度。首先，如果目标企业是股份制公司，其股东大会、董事会、监事会等机构必须健全并按照现代企业制度的要求进行运作。企业的产权结构必须合理，对于一股独大，国有资本进入之后难以对大股东实现有效制衡的公司，一般不要注资。其次，目标企业的财务管理制度必须规范透明，投资者能够比较便利地获得企业的真实财务信息。在以往若干年度的审计中没有发现违规操作，也没有偷漏税款等不良行为记录。再次，目标企业的人才选拔机制和薪酬激励机制比较完善，能够对员工形成有效的正面激励，企业的整体凝聚力较强。
三、地方债券转国有资本或股本的预算平衡
地方债券转国有资本或股本，有利于突破国有资本自我积累不足的约束，支持国有经济与其他经济成分的共同发展。但是，由于债券资金是以股权形式投入目标企业，这部分资金不具有直接偿还性，只能在未来期间内以分红的形式逐年回收，这就有可能造成债券还本付息周期与投资回收周期的脱节，加大短期内的债务偿还压力。为应对债务风险，保证预算平衡，需要寻找稳定的偿债资金来源并进行相应的制度安排。
1.平衡预算的资金来源
由于债券资金是以增加国有资本或股本的形式投入国有资本的再循环，按照收支对应原则，债券的还本付息资金也应该来自国有资本经营领域，由国有资本经营预算安排支出。
第一，国有资本经营收益应优先用于偿还转股债券本息。在以国有资本经营收益支持地方公共事业建设的情况下，国有资本经营预算收入也可以承担部分地方债券的还本付息任务，但其安排预算支出的次序是首先保证本级国有资本的再投资支出，结余部分可以适度提取偿债基金。如果地方债券不是用于公共项目，而是转增国有资本或股本，情况就会相应发生变化，国有资本经营收益应该优先用于偿还转股债券本息。这既是平衡预算、保护债权人利益的需要，也是国有资本经营预算继续取得信用支持，实现可持续发展的需要。根据这样的思路，在债券资金转股的背景下，国有资本经营预算支出的优先顺序应该调整为：首先提取转股债券清偿基金，其次安排本级国有资本再投资支出，再次提取公共事业债券清偿基金。
第二，部分国有产权变现收入也可用于债券清偿。在国有资本经营预算的收入构成中，包括相当规模的国有产权变现收入。国有产权的变现收入主要来源于两个方面：一是历史性产权变现收入。在国有企业改制过程中，通常会取得一定额度的国有产权变现收入，由于这部分变现收入来源于历史积累，维系着企业职工生存和社会稳定，其支出方向必须受到严格控制，只能用于支付国有企业人员的经济补偿金及社会保险费用等，不能用来安排投资，也不能用来归还债券本息。二是新增产权变现收入。随着地区性产权交易市场的不断完善和国有资产管理水平的不断提高，国有资产管理必将突破实物形态，向产权形态演进，国有资产管理部门可以通过灵活的产权交易不断调整所持有的国有产权结构，并据以取得产权的变现收入。这部分收入没有对应的历史负担，因而可以用于债券清偿。
2.平衡预算的制度安排
明确平衡预算的资金来源，使债券清偿具备了财力保证，在此基础上，还要通过规范化的设计，为债券清偿提供制度保证。
第一，根据债务偿还进度按时提取偿债基金。为保证转股债券的及时足额清偿，在编制国有资本经营预算时要进行中长期的统筹规划，根据到期的债务规模倒推出各个预算年度的还本付息总额，进而从预算收入中提取相应额度作为偿债准备金。需要说明的是，由于债券转股的目标企业存在不同情况，可能自身盈利能力有限但社会效益较高，也可能在短期内回报率不高但具有良好的发展前景。在提取偿债基金时，应该把本级国有资本作为整体来对待，而不必过于强调微观层次的收支对应关系。偿债准备金应该从全部的国有资本经营预算收入中按照统一比例进行提取，没有必要对不同企业实行差别管理。
第二，偿债基金按不同性质实行分别管理。在地方政府同时发行公共建设债券和转股债券的情况下，偿债准备金的提取和管理应该按照统一账户、分别管理的方式运行。首先，偿债基金应该纳入财政部门设立的统一账户。采取这种管理模式主要基于三点考虑：一是避免多头设立账户提高管理成本，二是财政部门在资金管理方面具备成熟的基础设施和管理经验，三是统一账户有利于立法机关和审计部门进行监督。其次，两种不同性质的偿债基金应该实行分别管理。两种基金虽然在提取和支付程序上没有区别，但毕竟对应于不同领域，其绩效评价标准和经济分析价值存在较大差异，因此，两种基金可以纳入统一账户，但不能混同管理，而应该实行分别核算、分别评价。
