国有资本经营收入的再投资是国有资本经营预算支出的重要组成部分，是和产生国有资本增量有关的支出行为，反映的是国有资本的“进”。回顾国企改革近30年的历程，国有经济布局与结构调整事实上呈现出以“退”为主流的特征，因此，对于在国家层面上肩负国有资本“进”的国有资本经营收入的再投资必须慎重规划，要真正发挥国有资本经营预算统筹安排资金的优势，使国有资本经营收入再投资既立足国有资产保值增值同时又超越国有资产保值增值，切实在调整国有经济结构、做大做强国有企业、加快产业升级步伐、保障国家经济综合安全等方面起到重要作用。
一、国有资本经营收入将成为新的投资来源
经营收入的再投资要立足于国有资产保值增值同时又要超越国有资产保值增值，即国有资本经营性再投资的意义绝不是单纯的国有资本再运行、再投入并获得国有资产保值增值的国有资本运营方式，而是一种政府宏观调控的衍生手段，能够在促进国有经济结构调整、保障国家经济综合安全等方面发挥重大作用。究其根源，在于国有资本经营性的再投资拓宽了现行投资来源，使得一些公共财政资金不便或无力介入、市场性融资不愿介入的投资领域或企业有了一条新的投资渠道。
1.我国当前投融资渠道及其不足
产业投融资体制一直是我国经济体制改革中较为滞后的一个环节。按照我国当前的投资体制，资本的投资项目大致划分为竞争性、基础性和公益性三类，投资渠道来源主要包括财政预算内基金、银行贷款、资本市场融资、国外贷款、企业自有资金等。其中存在的主要矛盾是这些投资渠道无法满足某些重点行业国有企业的发展需要。在从计划经济向市场经济的转型中，客观上要求投融资资源的配置也要实现从政府为主向市场为主的转型，但是又存在着部分重点行业国有企业得不到市场投资渠道的“青睐”而亟须国家性资金扶持的事实。由于多种原因，目前的投融资体制处于事实的不到位或缺位的状态：①国家在实行“拨改贷”以后基本停止对国有企业的资本注入，财政已经不再承担向企业“输血”的职能。我国20世纪80年代中期开始实行固定资产投资由财政拨款改为银行贷款，即所谓的“拨改贷”，从1984年开始实行银行统管流动资金制度。财政拨款改为银行贷款以后，国家财政几乎不对国有企业直接增注资本金，即使是在有余力的情况下，也要受到WTO等国际贸易规则的束缚。②市场化的投融资机制还没有真正发挥作用或是无法满足产业发展的需要。这样，产生的问题之一就是一方面国有企业重点行业存在着大量的资金需求，另一方面市场手段无法帮忙、政府资金的支持又缺乏合理的来源和渠道。其后果既对企业的发展、壮大形成了“瓶颈”式制约，同时也导致了一些来自国外跨国公司对国有企业的“斩首”式并购。
2.经营性再投资要介入的是公共财政资金和市场性融资的不作为地带经营性再投资对于现有的投资渠道来源是一个重要补充，但是它的作用空间仅限于公共财政资金和市场性融资的不作为地带。对于财政而言，随着市场经济体制改革的不断深入，财政重点是履行公共理财职能，满足社会公共需要、实现社会公共目标。因此，对于国有企业的经营性再投资基本停止，支出项目中的经济建设性支出主要用于公共基础设施的建设，因此对于一些关乎国家经济安全、产业安全的投资行为很难得到公共财政资金的支持。同样，这样一些投资行为往往存在风险或短期内难以获得收入，因此商业性金融也不愿意涉足其中。国有资本经营预算的出现，首先通过对国有资本经营收入的集中具备了一定的资金实力，二是国有资本经营收入的再投资支出是一种“取之于企、用之于企”的国有资产管理体制内部行为，具备了合理性。因此，在坚持市场化运作的前提下，国有资本经营预算收入的再投资等于是为一些亟须得到资金扶持的国家重点行业和领域开辟了一条新的投资渠道来源。
3.经营性再投资追求适当增值回报和国家战略利益的统一
经营性再投资作为重要的投资渠道来源，其存在和发挥作用的基础是追求适当增值回报和国家战略利益的统一。因此，和财政性基金的无偿性、商业性融资（资本市场、商业性银行）的高回报相比，经营性再投资具有自身的利益诉求，即寻求合理回报，但要切实发挥国家宏观调控衍生手段的职能，直接服务服从于国家宏观调控需要，寻求国家战略利益层面的回报。
二、国有资本经营收入再投资的几大领域
尽管一再强调国有资本经营收入的再投资不能拘泥于国有资产保值增值，不宜用于“与民争利”领域，而是应当作为政府宏观调控的衍生手段，在促进国有经济结构调整、保障国家经济综合安全等方面发挥重大作用，但是，国有资本经营收入的再投资究竟应该怎样发挥这些宏观层面的作用，还需要表现为更具体、更微观领域的投资。而且，应该注意到，中央层面的国有资本经营收入再投资可以并能够发挥宏观调控层面上的作用；对于地方层面来说，更多是要承担地方级次的战略性投资决策以及国有经济结构调整的需要，所以各个地方显然要根据本地区经济发展需要来安排国有资本经营收入的再投资。就中央层面而言，从我国当前国有经济以及国家经济综合安全的角度出发，主要应该在以下几个领域投入国有资本。
1.支持国有重点企业在一些重要行业占据支配地位
我国在向市场经济转型过程中，在产业、行业的行政干预方面总体是一个逐渐淡化的过程。但是，随着一些重点行业主管部门的撤销，我国政府对该行业的宏观管理和调控功能有所弱化。特别是在部分关系国家综合经济安全的产业，很多国有企业都在产业整体升级、整合并购、科技研发方面面临着巨大的资金缺口。国有资本经营收入的再投资可以通过资金的再分配，对重点企业增资扩股，体现政府主导性，成为产业政策的衍生手段，在这些方面发挥重要的作用。例如，支持重点行业的重大技术装备和产品的研发、推动产学研之间的整合、攻关核心技术，另外在产业并购整合方面支持行业重点企业做大做强，形成行业的制高点和增长点；支持重点企业开展跨地区跨行业并购及并购后的深度重组；支持同一产业链条、规模相当企业之间的“强强联合”等等。
2.支持国有重点企业在国外获得矿山、油气资源开采权和经营权从20世纪90年代末期我国政府提出实施“走出去”战略以来，中国企业对外投资不断扩大规模和拓宽领域，逐渐成为全球直接投资领域的一支新生力量。数据表明，到2005年，中国对外直接投资净额达69亿美元；经商务部批准和备案设立的境外中资企业共计1 065家。其中有很大一部分是国有企业（以2004年为例，国有企业占境内投资主体比重的35%），而且主要是实力较强的国有大型企业。这些企业的对外投资业务中，有很多都是资源开采开发类型的项目。该类项目以及相关产品已经成为新形势下各国在国际贸易合作中最为重视的一个领域。对此，国有资本经营预算收入的再投资应该加大支持。就财政而言，目前对企业在国外从事有关油气资源、稀有矿石、森林等战略性资源的项目的新建或并购初步有了一些普惠性的支持，但是力度还不够（如中央财政对国内企业在俄罗斯开采森林资源项目并进口木材给予相应的资金补贴）。特别是对于一些偏远地区的资源开采权的取得与开采回运，其配套的交通、设施成本非常高，动辄需要数十亿美元的投资。在我国除了少数油气领域的大型国企外，其他企业（包括民资）很难开展这样的大项目。国有资本经营收入再投资如果能够针对具体项目，对相关企业给予资本金的注入或其他方式的资金扶持，有助于实现我国在资源方面的保障计划。相关企业的选择并不一定必须是国有企业，也可以对民营企业以参股入股的方式进行资金扶持。而且，当前我国外汇储备居高不下，国有资本经营预算收入到国外再投资，客观上还可以达到合理减少外汇储备数量的目的。
3.打造具有国际竞争实力的中国跨国企业集团
在经济全球化的趋势下，一国的经济实力一定程度上反映在有多少国际知名的跨国企业集团上。中国几十年的计划经济体制和国有经济高比重的事实决定了中国的跨国企业集团公司最有希望产生于大型国有企业。而目前看，国家层面采取的做法主要是利用行政力量干预来合并重组国有企业（公司）。其中有过两次高潮：第一次高潮是在20世纪90年代的初期和中期，按照国务院提出的“大公司大集团”战略，组建和发展了一批以国有经济为主体的大公司、大集团。第二次高潮是在2002年中国加入世界贸易组织前后。基于入世压力，无论是从各级政府、行业管理部门的角度，还是从企业自身，都迫切希望提高国企的竞争力，缩小和国外跨国公司的差距，培育应对国际竞争的国家队。因此，大公司、大集团战略重又受到重视，各级政府以及相关行业主管部门再次通过行政力量，实现了国有大型集团公司的规模扩大。经过这两轮重组合并高潮，中国出现了若干资产、人员、利润均居世界前列的国有企业集团。但是，我国的国有企业集团和真正意义上的“全球配置与分配资源”的技术进步和产业升级龙头的国际跨国公司还有很大距离，还存在着企业规模小、集中度低，竞争力不强、国内市场满足率低以及装备水平总体落后、单耗高、消费大等特点。因此，我国经济要实现国际化，要更有力地开展国际竞争，就必须努力形成和发展壮大一批能支撑起我国经济、具有国际竞争力和全球影响力的跨国企业集团。对此，经营性再投资要发挥“取之于企、用之于企”优势，集中选定几家企业，有意识培养打造又“大”又“强”的中国的跨国企业集团，提高中国企业在全球产业链条分工、全球性并购重组等方面的话语权。
4.支持跨地区和跨企业并购
自十五大以来，中央一直强调要在战略上调整国有经济布局，要推动国有资本向关系国家经济安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，增强国有经济控制力，发挥主导作用。近年来，整体上国有企业呈现出加快向国民经济重点及关键性领域转移的势头。在这一过程中，也应该看到，国有资本在部分行业的控制力正在面临着挑战，特别是一些难以准确定性的行业和领域的龙头企业面临着民资及外资并购的挑战。国有资本经营收入的再投资要向这些企业集中，保证国有资本在涉及国家经济安全领域保持总体控制力，特别是在一些涉及经济综合安全领域要支持国有企业有效防御外资并购。随着国有大型企业进入改革改制的攻坚阶段以及资本市场上股权分置问题的解决，日益活跃、形式不断创新的并购集中出现已成必然之势，包括外资在内的并购将成为优化资源配置的一条主要途径。对此，在宏观层面上，一方面要鼓励国有企业通过资本市场、通过引入外部投资者来优化企业资本结构、解决可持续发展问题；另一方面，要利用好国有资本经营预算这一平台，发挥好国有资本经营收入的再投资功能，通过不同的提供资金方式，支持本土企业合并和重组，要有意识打破地方保护主义的束缚，积极开展跨地区的企业重组和并购。
三、国有资本经营收入再投资要积极探索市场化运作的新方式在国有资本经营预算支出的编制中，国有资本经营收入的再投资的规模和方向由预算的执行部门（财政部门、国资部门）来进行规划。但是，无论是财政部门还是国资部门，都是行政机构或类行政机构，都不是专业的投资运营部门。而在再投资的实际运行中，行政机构更适合从国家战略利益出发来把握投资的方向和规模，即决策国有资本再投资的领域和行业的优先次序；而不能也不适合去具体评估和介入资本投资的具体对象、方式等微观层面的经营事宜。因此，在转变政府职能的大趋势下，在市场经济秩序逐步净化的背景下，国有资本经营收入的再投资要积极探索市场化运作的新方式，寻求资本的市场化运作和专业化经营的新路径。
1.市场化运作的内涵
提出市场化运作主要是为实现两个目标：①促进国有资产保值增值。国有资产保值增值不是国有资本经营性再投资的最终目标，也不是第一目标，但是国有资本经营不能脱离资本的保值增值而存在。无论投资到哪一个领域和企业，都有责任实现保值增值的要求。因此，选择投资领域和对象并进行专业化运营十分重要。②防止出现新的政企不分、政资不分。应该说，经历近30年的改革，我国的政府职能转变已经在政企分开、政资分开等方面有了很大进步，市场正在逐步成为配置资源的主导力量；有限政府、责任政府、有效政府等理念要求各级政府要把主要精力放在提供优质的公共产品（服务）以及创造良好的市场秩序方面来，要逐步远离具体的投资行为，避免政府的“有形之手”来操纵价格、产出和投资，特别是避免产生新的垄断性领域。
2.市场化运作的具体方式选择
国有资本经营性再投资的市场化运作可以有很多种选择，其最终目的是要由真正的投资人、行业和产业专家来进行运营。首先，成立资产经营公司。国有资产经营公司在一些地方级次存在较多，其成立的初衷就是为了解决政企不分、政资不分的矛盾。而在运行中，很多地方的国有资产经营公司承担的实际是本地区重大项目建设的任务。在中央层面，十六大之后形成的国有资产管理体制是一种“两层”式管理，没有设置国有资产经营公司，现有的从事资本运营业务的少数央企所从事的业务反映的是企业行为和企业利益。因此，当前的国有资产管理体制下，现有的国有资产经营公司和国有资本经营预算所需要的资产经营公司还有差距，还应当成立新的资产经营公司或改组原有的资产经营公司，使其服务于国有资本预算的管理需要，履行国有资本经营预算、变现预算的相关规划目标，直接对国有资产保值增值负责。其次，设置专项基金支出并投资成立产业基金。除直接委托国有资产经营公司外，国有资本经营性再投资还可以委托产业型基金进行运营。即可以在“国有资本再投入”科目下列次级科目“专项基金支出”，并为该科目设立相应的专项账户，直接从该账户拨付相关产业基金（或发起或认购）。产业基金和资产经营公司相比，是更直接的金融平台，可以更直接有效地发挥对产业政策的引导作用，而且退出机制相对灵活，更适于对一些重点企业的救急性支持。
