一、政府职能转变的涵义
政府的基本职能是对政府在社会系统中的职责、作用及其内在结构的认识，政府职能转变则是对政府职能的动态考察。
政府职能转变指政府职能结构的重心发生的重大变化，以及与之相应的职能方式、职能体系的变化。所谓职能结构指政府职能的构成及各类职能在政府职能总体中所占的比重和相对地位。政府职能转变意味着：其一，随着时空的变化，政府职能结构的重心从某个职能转向另一个职能。从各国政府职能的演进历史看，传统社会政府职能结构的重心在于政治职能，通过暴力和专政来保证统治阶级的统治地位，因而镇压和暴力统治是政府的主要职能。而当代社会，各国政府的政治职能逐渐弱化，暴力手段在“悄悄地”弱化并处于相对次要的地位，经济职能和社会职能趋于加强并上升到主要地位，随着社会的进步，政府的社会公共管理职能会愈加强。其二，在政府职能结构的重心位移的同时，政府职能结构中各职能的内涵会发生或多或少的变动，收缩或扩张。这是政府为适应不同时期社会环境对政府职能重心的不同要求而做出的整体性结构调整。传统社会中政府的社会职能简单且具综合性，主要是有限地调节社会纷争和灾后救济等，而现代社会中政府的社会职能极大扩展，出现了传统社会中不曾有的或不显得重要的社会公共事务，如人口、环境和社会保障等。其三，政府职能行使的方式发生变化。职能方式是实现政府职能所采取的手段，实现职能的保证，它与职能的要求要相吻合。职能重心发生变化，职能行使的方式也会随之调整。比如，传统社会政府对社会事务的管理方式是政治性、行政性和直接性的，现代社会，政府对社会事务的管理则是采取经济性、法律性、间接性的方式。其四，政府职能体系发生变化。政府职能重心变化，使得职能部门的设置、其权责的配置和职能关系也会发生相应的变化与调整，以适应新的需要。
需要指出的是，任何历史阶段，任何性质国家的政府，其基本职能均涵盖政治职能、经济职能、文化职能和社会职能四个方面，政府职能转变，职能重心的调整，并不意味其他职能的消失和不重要，它们仍然与处于职能结构重心地位的职能是一个不可分割的整体，围绕处于重心地位的职能发挥作用，彼此间相互联系，相互渗透，一起构成职能体系，共同行使其职责。例如，政府职能重心转向经济建设后，政治职能就主要转向调节好社会各种利益矛盾，维护政治安定，为经济发展争取稳定、良好的政治环境。
二、中国政府职能转变
1.转变的必然性
改革开放以来，中国政府职能是在两个层面上发生转变。从1978年到1982年中共十二大，党和国家实现了指导思想和方针政策的转移，党和国家的工作重心从“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”。多年来被人为扩大的专政、镇压职能得到控制，国家的社会管理和经济建设职能很快得以扩展。这意味着政府职能实现从政治职能为重心转向以经济职能为重心的第一重转变。在此基础上，经济体制改革得以展开。尤其是党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标后，我国的经济体制开始发生根本性转变。经济基础的这一重大变化必然要求包括行政体制在内的上层建筑进行适应性调整，以转变政府职能为突破口的政府体制改革被推向改革的前台。由此促动了第二重意义上的政府职能转变，即政府的经济职能从计划经济取向向市场经济取向转变。这重意义上的政府职能转变成为推进政府机构改革和行政体制改革，进而推进更深层次的政治体制改革的起点。显然，我国政府职能转变是经济体制改革的必然要求。
2.政府职能转变的内容
在我国建立社会主义市场经济的背景下，政府的职能重心、职能方式和职能关系发生了根本性变化。政府职能重心从重政治统治职能轻社会管理职能以及重阶级斗争轻经济建设转向以经济建设为中心。以经济建设为中心意味着政府职能重心转向为市场运行、为经济发展提供政策环境、制度环境、基础设施环境方面，履行好公共管理与公共服务职责。因而，中国政府职能转变主要是围绕政府与市场关系这一轴心展开和确立的。首先，政府作为公共产品的提供者，要为市场发育、运行创设公共基础设施条件，为经济发展营造必不可少的良好的硬环境。其次，作为制度的供给者，政府要为市场经济提供政策、制度、法规及包括政府效率在内的软环境。再次，作为宏观经济的调控者，政府运用财政政策、货币政策、产业政策等宏观经济政策，调控宏观经济，弥补市场缺陷，防止市场失灵，引导经济平稳、协调地发展。概言之，政府的经济职能要转变，社会职能要加强，服务职能要强化。党的十六大报告明确地将政府职能界定为“调节经济、监管市场、社会管理和公共服务”，为深化我国行政体制改革确立了目标和方向。
与政府职能重心的转移相适应，政府职能方式、方法上也发生了转变，这就是从旧体制下的直接管理、微观管理转向间接管理、宏观调控，政企分开，政事分开，将企业的自主经营权还给企业；从运用行政手段为主转向以经济手段、法律手段为主，并辅之以行政手段。所谓经济手段是指政府按照客观经济规律的要求，应用价格、财政、税收、信贷、工资、利润等经济杠杆，来组织、调节和影响经济活动，实现经济管理的任务。所谓法律手段，是政府通过行政立法和行政司法活动，借助国家强制性的法律、法规来规范管理经济生活。
政府职能重心和职能方式转变要通过职能关系调节的途径来实现，这是实现政府职能转变的关键环节。职能关系是指不同的管理职能该由谁来行事，以及管理主体的职责权限的划分问题，涉及职责、权限、结构等。结合我国职能转变的实际，在职能关系调整中，政府与社会的关系、中央与地方的关系、政企关系、政府内部各职能部门的关系是着重要解决好的问题，也是难点问题。其总的要求是：清理职能、调整结构；下放权力，理顺关系；微观放开搞活，宏观调控服务。
首先，要理顺中央和地方、上级与下级的关系。其基本的方向是权力下放。旧体制下权力格局的特征是各种管理权限主要集中在中央、上级，形成头重脚轻的职能构架。一方面，地方与下级没有自主权，其积极性难以发挥，另一方面，中央集宏观与微观管理于一身，不仅陷入繁重的微观事务而削弱了宏观调控的职能，也因信息易失真、不及时带来决策失误。理顺中央和地方、上级和下级职能关系的原则是既要维护中央的权威，保持政令统一，又要充分调动地方的积极性，使之有因地制宜地解决问题的自主权。此外，在政府与社会的权力关系中，要把属于社会的权力还给社会，国家和政府对社会集中、全面控制的范围缩小了，“体制外”的空间增大了，才有助于推进公民社会的发展。
其次，理顺政企关系。这是政府职能转变的核心问题，也是难度最大的问题。建立社会主义市场经济体制要解决政企分开问题，政府不再管企业，使企业真正成为按市场法则的硬性预算约束，而不是靠外在的政府的软约束运转。政企分开的关键性前提是政府不再是所有权主体，至少不再是大多数企业的所有权主体，也就是说，国有制的所有制形式在整个经济中不再为主体，否则所有权虚置的问题不可能从根本上解决。改革国有制形式与公有制为主导并不矛盾。正如十五大报告中指出的，公有制实现形式是多样的，国家可以通过参股、控股的形式在企业决策中起决定性作用，而不必自己去直接经营企业，去抓生产，搞流通，政企不分的问题才能真正解决，政府也才能专注于自己的本职。因此，深化国有企业改革，培育多种性质的经济成分，也是政府促进自身职能转变的重要职责。
再次，理顺政府内部各职能部门的关系，合理配置政府职能体系。依据政府职能重心转变的要求，对职能进行分解与分析，明确各自的职责与分工，克服职能不清、职能交叉、人浮于事、推诿扯皮的弊端。
3.政府职能转变的制约因素
政府职能转变是一个系统工程，涉及其他诸多领域和方方面面的配套改革，其进程、力度要受制于政府系统内部与外部的许多因素，因而理想目标的实现不可能一步到位。
首先，政府职能转变与市场经济的发展相互促动。经过多年努力，中国社会主义市场经济体制的框架已基本建立起来，但是仍与成熟的市场经济体制的要求相差很远。尽管商品市场发展很快，但生产要素市场如劳动力市场、企业家市场、技术市场、资本市场等发育迟缓、残缺不全，处于半市场、半行政的运行状态。因而中国的市场经济是一个渐进发育过程，政府职能转变也是一个渐进过程。在传统的计划经济体制得到彻底改造和社会主义市场经济体制完全建立起来之前，政府职能转变不可能按照理想的目标去操作，也不可能真正到位。但是这并不意味着政府职能转变处于消极被动地位，只能跟随经济体制的改革亦步亦趋。恰恰相反，政府职能转变在经济体制改革中居于关键性地位。
中国的具体国情决定了中国市场经济体制的建立不是自发形成，而是要在政府的主导和推动下进行，因此，培育市场是政府的一项重要的特殊职责。培育市场体制就是要培育市场主体和市场体系，减少政府对企业的行政干预、设关设卡和不必要的审批事项；转变旧的行为方式，为维护市场秩序，保证市场竞争中的公平交易和优胜劣汰机制发挥好监管作用；提高自身效率，降低企业的运作成本，以各种手段发育市场等等。因此，政府应尽快从旧体制下的职能模式中走出来，转向为市场经济的运行提供政策环境、制度环境、基础设施环境，履行好公共管理和公共服务的职责，推进市场经济体制的发展。
其次，政府职能转变要受观念、利益和旧的行为方式的制约。在中国传统文化价值观念中，封建文化根深蒂固，等级观念、官本位意识比较浓厚，而与市场经济要求相适应的服务观念、法制观念比较淡薄。加之长期以来，行政人员习惯于计划体制下的一套下计划、下指令管理方式，政府职能方式要从权力支配型向社会管理和社会服务型转变，需要克服文化价值观念的障碍。另外，按照公共选择理论，政府公职人员并非天然的公仆，他们也有追求自身利益最大化的倾向，政府部门也有自身的特殊利益。这样，政府部门手中的权力常常成为获取个人利益、部门利益的资本，以致为寻租、设租的腐败行为提供便利。政企分开，政府权力下放，意味着政府一些实权部门既得利益丧失，权钱交易的纽带也被割断，因而不可避免地会受到来自政府内部各方面的阻力。比如在政府行政审批制度的改革中，一些部门不愿放弃手中握有的审批权，采取将原有的审批权分拆为多项，再砍掉那些无关紧要的事项；而“上有政策，下有对策”也常常使中央的改革政策难以顺利推行。
总之，中国改革的渐进性特征决定了政府职能转变不是一蹴而就的，涉及权力、机构、利益、体制方方面面的问题，需要各个方面的协同作战。但是，中央所确立的行政体制改革的方向是明确的，只要我们按照这个方向坚定不移地走下去，一定会达到改革所设定的目标。
思 考 题
1.简述政府与社会间的关系。
2.为什么说市场失灵并不是政府干预的理由。
3.简述财政政策调控宏观经济的机理。
4.简述货币政策调控宏观经济的机理。
5.简述政府的基本职能。
6.简述政府职能转变及其内容。
7.结合政府与市场关系的理论与实践，谈谈你对政府与市场关系的认识。
8.谈谈西部开发中地方政府职能转变的地位、作用及内容。
