一、哈尔滨“停水”事件
2005年11月27日晚6时，哈尔滨市恢复供水。在缺水危机中苦等了4天的近400万哈尔滨市民终于松了一口气。
如此严重的水危机，在世界城市发展史上也十分罕见。最初引发的恐慌和抢购现象，然而仅仅经过一天时间，全城便恢复了秩序，数百万市民以令人叹服的勇气和毅力挺过了难关，这堪称奇迹。地方政府应对这场公共危机的经验教训，给人很多启示。
（一）“停水”事件的由来
11月13日下午，吉林石化公司双苯厂一车间发生爆炸。事发后，吉林石化公司相关负责人表示，经环保部门连续监察，整个现场及周边空气质量合格，没有有毒气体，水体也未发生变化，松花江水质未受影响。但这一说法并没有被黑龙江省有关部门接受。就在爆炸后的第二天，黑龙江省水利厅向黑龙江省水文局发出“密切检测松花江上游污水团推移过程”的指令。
11月19日，吉林省环保局等有关部门知会黑龙江省：被污染的松花江江水正向黑龙江省流去。在此之前，黑龙江省的有关部门也检测到流入境内的江水已含有苯、无机苯等有毒物质。其中，潜在危机最为严重的要数哈尔滨市了，因为该市80%的自来水取自松花江。
“应该立即断水！”此时相关部门知情人士都紧张起来，但一旦断水，哈尔滨市近400多万人的用水怎么办？而且要不要公布真正原因呢？这在哈尔滨市政府内部引发了争论。在终于确定断水的前一天，哈尔滨市政府还专门就是否公开停水的真实原因开了一个长会进行讨论。黑龙江省水利厅的有关人士透露：“我们一直主张应该告诉老百姓真相。”但是哈尔滨市政府内有部分人极力主张不能公开，担心一旦公开真相，会引起社会恐慌。于是第一个公告就将断水原因说成是“供水管网检修”。
（二）“供水管网检修”的通告引发恐慌
11月21日早上，哈尔滨市人民政府发布了《关于对市区市政供水管网设施进行全面检修临时停水的公告》，公告称，自2005年11月22日中午12时起，市人民政府决定对市区市政供水管网设施进行全面检修并临时停止供水，时间约为4天，恢复供水时间另行公告。
谁也没有想到，这个意在避免引起恐慌的通知却恰恰引起了市民的大恐慌。“21日那天，可以说整个哈尔滨市的人都出动了，大家像疯了一样，班都不上了，要抢水、抢食物啊！甚至很多人都开始往外地跑！”出租车司机蒋玉涛回忆起21日那天的情形，还觉得有些后怕。
原来，从20日中午开始，社会上一直有哈尔滨近期将发生大地震的传言，虽然当地地震局进行了公开辟谣，但并未完全消除市民对地震的恐慌。而21日早上，第一个停水公告的出台，反而让市民猜测为地震前的征兆。“如果仅仅是维修供水管道，为什么要全市断水？市政府完全可以分区或分片断水啊！全市都断水，水利部门能修得过来吗？说没有地震谁会相信啊？”一些市民如此猜测。
这显然无法让民众信服，没人会相信检修管道不分区进行，而是一下子停掉全市的供水。结果，公告发布后，反而更加助长了公众的疑虑：地震消息始终未经政府证实，为何要突然停水4天。供水管网检修都是一片一片进行，怎会突然全市同时大检。在政府公告的“帮助”下，有关地震、投毒、污染等传言很快不胫而走，在冰城的大街小巷成几何倍数传播。一时间，哈尔滨满城人心惶惶，仿佛全城都处在巨大的、不知名的威胁之中，极大地威胁到社会稳定。市民开始了大规模的抢购。越来越多的市民觉得这则公告可能与地震有关。21日下午，超市、批发部等处的交通也出现严重拥堵。有的市民开始贮存水和粮食；有人不顾夜间的严寒，在街上搭起了帐篷；部分市民及外地民工开始离开哈尔滨，导致公路、民航、铁路客流大增。
（三）公布真实原因平息恐慌
面对市民出逃、抢水、抢食物的恐慌状态，第一个停水公告公布后的当天下午，哈尔滨市市政府不得不紧急召集有关部门召开紧急会议，最终拟定了新的通知——第二个停水公告。
在这份哈政法字[2005]26号文件及22日的第3份通知中，明确地宣告了停水的原因为：11月13日中石油吉化公司双苯厂胺苯车间发生爆炸事故……预测近期有可能会受到上游来水的污染。
当晚，哈尔滨市政府就通过媒体公告了停水的真正原因，各机关、单位也先后接到了重新发放的停水通知。同时，黑龙江省地震局再次公开辟谣：地震之说纯粹是谣言。随着停水真相的公布和外地桶装饮用水源源不断地进入哈尔滨，恐慌的气氛渐渐在市民中平息下来。
（四）通告实情，稳定社会
了解真相后，市民心态趋于平稳，心里有了底，慌乱局面很快缓和下来。大家赶紧囤水备荒，一场社会危机逐渐平静下来。市委、市政府决定从24日起，每天召开新闻发布会，通报停水后的重要信息，让百姓在第一时间了解实情。省环保局也以每天两次的频率，通过媒体通报污染变化情况。
通报和说明尽可能做到了通俗易懂。停水前，很多群众拿不准家里仍在出水的自来水是不是已经受了污染。市供排水集团负责人在电视上解释时，不用复杂的科技术语，而是这样说：“自来水管里只要能流出水来，就可以饮用，就是安全的。”
不久，曾在一夜之间涨到全价的离哈机票重新恢复了折扣价，许多原本打算离哈的市民前来退票。其中，市民王亮说：“这几天我亲身感受到了政府处理水污染事件的力度，而且有关部门也公告说哈尔滨市不会发生地震，心里不慌了，决定退票不走了。”
正如省委常委、哈尔滨市委书记杜宇新说，这样一个范围之大、时间之长、哈尔滨市历史上前所未有的“水危机”，是一次严峻的考验。只有向群众说实话，相信群众，依靠群众，才能万众一心，共渡难关。
二、应对“停水”的基本对策和措施
（一）控制和调配水源，稳定市场、稳定人心
21日下午，很多市民在哈尔滨一些商店、超市争相抢购饮用水。道里区麦德龙超市摆放瓶装矿泉水的货架已是空空荡荡。服务员说，有的顾客甚至一次买了5000元的矿泉水。在香坊区一家社区食杂店里，市民袁女士非常气愤：“刚才还12元一箱的矿泉水，转眼就涨到了20元，最后竟然给多少钱也不卖了，这不是发国难财嘛？”
群众抢购商品、商贩哄抬物价，是危机时期常见的现象，也是对社会恐慌最具煽动力和破坏力的因素之一。数月前，遭受飓风袭击的美国南部几个城市就曾饱尝其害。
为稳定市场，此次遭遇水危机的哈尔滨市政府采取了多种手段。哈尔滨市副市长史文清说：“百姓亲眼看到水源充足，心里自然会不发慌。所以政府必须保证市场饮用水供给充足，才能占据主动。”
稳定市场先要控制水资源。21日市政府发布的第一份公告就要求市内洗浴、洗车等高耗水行业从21日起停止用水。
稳定市场必须保障供给。21日晚，市政府紧急通知附近的“冰露”、“娃哈哈”、哈药总厂等大型矿泉水、纯净水生产企业把所有货物控制起来，连夜组织车辆运往哈尔滨。这些企业的饮用水产能共计每天2500吨，全部满负荷运转。同时，向沈阳市政府紧急求援。第二天，沈阳的10车箱、1300吨矿泉水运抵哈尔滨。当天下午，全市多数超市和商场就结束了饮用水断货现象。稳定市场，规范市场不能少。市政府给6个受停水影响较大的区各拨出100万元价调资金用于购进矿泉水，再以平价卖给市民，以引导市场价格。每个区开设了3～5个平价饮用水供应点，并在当地报纸上公布其具体位置和服务电话。由物价局、工商局等部门组织多个联合检查组，对囤积居奇、哄抬物价、扰乱市场秩序的不法商贩进行集中打击。同时广泛印发通知，向市民公布举报电话。
这些措施立竿见影，哈尔滨市饮用水等商品价格很快就回落到停水公告发布前的水平。各大超市、批发市场和大街小巷的杂货店中，最抢眼的地方都是各种品牌的瓶装饮用水，24瓶装的“娃哈哈”价格已降到23元每箱。
（二）抓住关键问题，突出重点，保住全局
公共危机来临时，社会生产生活各个环节都会受影响。要想稳定社会，首先要确保关键部位不出问题——这是哈尔滨市政府应对此次危机最大的收获。
在这个夜间最低气温已达零下10摄氏度的北方城市，供热在一定程度上讲就相当于“保命”。哈尔滨市供热面积有1.2亿平方米，如果停了水，如何保证供热不断档、不冻伤人，是一个十分严峻的考验。
自来水一断，有人就会从暖气管里放水去冲洗厕所。21日一个晚上，全市的锅炉比平时多流失了3万吨水。必须设法补充水源。停水前，市政府要求各供热单位做好停水期间需要补水量的统计，将居民小区生活水箱、供热补水箱、软化水箱、消防水池等容器注满水，作为应急备水。停水后，各家国有大型供热企业利用自有水源解决供热补水，供热面积较小的社会供热单位在所在区政府帮助下解决水源。
为开辟新水源，全市918眼地下水井全部启动，并加速开凿新井。为防止部分锅炉房临时供水不足，由市政府指定水源，调剂车辆运水解决，并打井81眼用于补充锅炉用水，从外地和市内调配了140多台补水车辆。同时要求各大企业降低车间生产线耗水量，先保居民，后保生产。在这些努力之下，4天内，尽管室内暖气温度略低于往常，哈尔滨仍不失为一个温暖的城市。
这么大的城市已经断了水，如果再断了燃气，居民生活将无法维持。位于哈尔滨依兰县的达连河气化厂，担负着供应整个市区和周边县居民生活燃气的任务。省、市政府给这个企业定下的原则与其他企业相反：先保生产，再保居民，关闭向当地居民供水的管道，企业工业用水不能停，使用活性炭过滤江水，确保正常的生产经营。
学校和医院人流集中，市政府果断决定市属中小学全部放假，以减轻供水压力。要求各大院校多打自备水井，不够的用消防车、洒水车调水。对于医院，省消防支队调了30台消防车，由市里统一调度，专门保证全市200所医院用水不断档。
停水期间，全市没有发生一起饮水和食物中毒事件，肠道传染病发病率与松花江水污染发生前持平。媒体评价这是一个了不起的成绩。事实上，停水前，市政府对卫生防疫工作已经进行了充分准备，专门就苯、硝基苯中毒救治问题请教了中国疾病预防控制中心的专家，组织15家医院建立起救助网络，并公布电话，随时接受群众咨询。全市救护车随时待命。所幸这些都没有派上用场。
在这场危机中，困难群体得到了特殊照顾。市政府专门拨出近千万元资金，用于给低保户、残疾人、老退伍军人等免费供应饮用水，另外，政府还为其中家里缺少储水设备的提供了储水用具。68岁的丁玉兰老人说：“停水后，我们喝上了瓶装水，有了政府的帮助，我们踏实多了。”她身旁躺着偏瘫在床的儿子，这对母子每月只有280元低保金收入，根本买不起干净的瓶装水喝。
对于像丁玉兰这样的低保户，政府制定的免费供水标准是第一天每人3瓶，第二天4瓶，第三天5瓶，拿着低保证就可领到水。停水期间，哈尔滨市免费领水的困难群众多达31万人。
值得一提的是，哈尔滨在应对水危机过程中得到了各方的大力支持。国务院成立工作组和专家组分赴哈尔滨，协调组织、指导做好有关善后工作。来自清华大学、哈尔滨工业大学、中国东北市政设计院等22位专家经过昼夜试验论证，制定出了《关于恢复哈尔滨市政供水的实施方案》；国家发改委为哈尔滨市恢复供水，连夜组织货源调运活性炭；交通部、铁道部大力支持，建立公路、铁路绿色通道，确保将瓶装饮用水以最快速度运抵哈尔滨。铁道部安排单机单列，人歇车不歇……
为争取时间，武警黑龙江总队和空军某部接到指示，迅速调集了1000多名官兵，火速赶往制水三厂、绍和净水厂，在零下10摄氏度的夜晚连夜清掏并运出上千吨无烟煤滤料。哈尔滨锅炉厂连夜部署任务、组织人员施工，在仅仅12个小时内生产出10台粉末活性炭投加机送到安装现场……
三、案例评估与分析
1.政府的公信力和公众的知情权
此次“断水事件”中，哈尔滨市政府起初的表现有欠缺之处，也有值得褒奖之处。欠缺之处在于危机发生时，其忽视了公众的知情权，初期处置失准。无论出于怎样的考虑，也许市政府这样做的用意是好的，即怕引起社会的混乱，但实际的效果却与用意相反，同时也违背了危机管理的基本原则。在20日甚至早些时候，哈尔滨市就已经有传言说将会发生大地震或松花江水有严重的污染等。这时，政府尚未意识到这是一种公众危机，对于影响社会的地震谣传并没有采取得力措施予以彻底澄清。而且，对于吉林石化的爆炸可能造成的松花江污染避而不谈。雪上加霜的是，为保障哈尔滨市供水安全而决定停水时，政府没有及时将停水的真正原因告之公众，造成了群众对于停水原因的无端猜测。从现代管理学来看，公众对于政府信息、社会信息享有的知情权。漠视公众的知情权，一方面会导致公众对社会信息产生不当理解；另一方面，严重时会导致公众对公共管理者的严重不信任。哈尔滨市政府初期行为由于忽视公众的知情权，造成了群众对政府的信任危机，使社会整体心理产生了相当程度的混乱，进而引发了更大的社会危机。
值得褒奖之处在于，哈尔滨市政府闻过则改，卓有效率，正所谓“亡羊补牢，为时未晚”。21日上午，哈尔滨市政府公告产生误导，数小时后，哈尔滨市政府就纠正了先前的“不透明”行为，将停水的真实原因告之于众。其实，哈尔滨市政府初期行为也是出于稳定人心，也是为了保障公众生命健康。可是为什么群众却不买账呢？就是因为公众知情权与政府公信力密切相关，伤害公众知情权必然有损于政府公信力。现代政府的管理经验是：政府决策和行为越是透明，越是值得信赖。政府的行为如果遮遮掩掩的话，公众必然会产生合理的怀疑，导致社会心理危机，进而将引发社会秩序的混乱。而政府行为公开透明则会给社会心理以安抚，公众对于政府行为及措施也会比较理解与配合。诚如哈尔滨市政府纠正行为后，社会公众很快稳定了原本慌乱的情绪，主要精力集中在“囤水备荒”上，社会秩序得以基本稳定。
“断水危机”启示我们，政府遭遇危机时，必须采取有效的化解策略，或者采取得当的公关活动。政府危机公关必须要坚持以下原则：
一是直面现实，不能回避。危机面临时采取回避政策是非常不明智的，必须勇于正视面临的困难。政府在管理公共事务中，无论对于何种公众危机都应当直面而上，为维护广大人民群众的利益积极出谋划策，以切实解决问题作为所有工作的核心。
二是勇于认错，承担责任。如果先前政府行为有不当之处，切记不能否认，也不可回避。任何投机取巧的、逃避责任的方法都是不明智的，也会被公众认为是极不负责任的。因此，政府如若想维护自身的权威，必须勇于承担自己的责任。像“非典”肆虐时期，国家撤换了一些防治“非典”工作不力的政府官员，很快扭转了部分地区“非典”防治的被动局面，就是一个很好的例证。
三是行为透明，公众知情。危机时期，最紧要的就是信任，尤其是公众对于政府的信任。公众的恐慌往往是因为对即将到来的“不明威胁”的恐惧。如果政府行为不能端正视听，反而遮遮掩掩，只能使群众对政府行为充满疑虑，加剧公众的恐慌，又何谈政府的公信力？所以消除危机，唯有行为透明，保障公众的知情权，才能打破笼罩在公众心头的重重迷雾，树立起政府的威望，共同克服面临的危机。
2.公共行政管理理念的转变
“断水事件”中哈尔滨市政府的反应，更深刻地反映出许多地方政府还没有完全建立起现代市场经济环境下的公共行政管理理念。在以往的计划经济条件下，政府包打天下，包办一切事务。与其说政府是公共事务的管理者，不如说政府更像一位操心的家长，事无巨细，掌控着经济、社会领域的角角落落，为公众打点一切。然而市场经济的发展要求政府转变职能，找准自己的职能定位，更多地为社会发展、经济发展提供保障。政府不能再以单纯的管理者的角度去考虑问题，而是要更多地从人民的视角出发，从市场因素考虑，尊重个体权利、提供社会服务，告别传统的指挥式、命令式的管理。如何从家长政府转变为服务政府，恐怕才是“断水事件”中最值得我们学习的宝贵经验。
3.收获
哈尔滨市政府经过处理此次水危机事件，积累了宝贵的经验，通过反思所带来的教训，也更加理解和认识到政府在处理公共危机事件中的角色和作用。正如黑龙江省省委常委、哈尔滨市市委书记杜宇新所说，应对水危机，我们也收获了宝贵的精神财富，作为一个城市，经历了这样的过程，我们应该聪明起来。同时，在应对危机过程中涌现出的很多典范，其精神都值得继续发扬，并成为城市精神的一部分。
四、思考与讨论
1.根据案例，分析政府公共应急管理的基本要点和关键原则，你认为政府在处理公共危机过程中如何实施信息管理与公共沟通？
2.你如何理解政府在处理危机信息过程中的两难境地？根据应急管理基本原理，如何解决其两难问题？
3.从案例中，我们应该吸取哪些经验教训？假设在将来再遇上类似事件，你认为政府应该怎样实施应急管理？能否策划出一个比较完整的公共沟通方案？
本章学习要点
本章的主题是危机的综合管理，选编了三篇有关公共危机管理的公众沟通及媒体沟通的案例。前面两篇为我们提供了在应急管理中如何实施公众沟通，如何与媒体沟通，并与媒体合作成功化解危机，转“危”为“机”的借鉴和指导性经验。最后一篇是我国政府在应对危机时如何实施公众沟通、转被动为主动的典型案例，为我们带来许多的思考空间和反思余地，尽管前期工作存在一些不足，但是政府能积极应变，认真分析形势，果断采取积极措施，扭转被动局面，重新赢得公众的理解和信任。领导指挥应对危机，最终取得良好的效果，这一点也是值得赞赏的。本章学习要点如下：
1.充分认识危机公关的重要性，以及其在危机处理中的重要作用；
2.危机公关的基本原则和原理，沟通策略理论与基本方法；
3.危机背景分析、沟通对象分析的基本方法和步骤；
4.危机公关沟通的策划与实施。
关键术语
危机公关危机管理沟通危机综合管理
补充读物
针对应急管理的公共沟通相关知识：
1.相关法律知识：《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》。
2.相关理论与原理知识：危机沟通准备与计划、沟通对象分析与策略、媒体管理与沟通、公共危机管理与沟通。
参考案例
1.光明牛奶事件的对外沟通
2.“秦池标王”事件的媒体沟通
3.“三株”官司的媒体应对
