自从台湾当局被驱逐出联合国后，它在国际上的地位日益下降，处境日益孤立。由于台湾是个海岛，经济以外贸出口为导向，出口占其生产总额的50%以上，与世界140多个国家和地区有着贸易往来，一旦断绝这种关系，必将危及台湾的生存和发展。因此，为了在没有“名分”的情况下继续保持同世界各无正式“外交”关系国家的关系，在“国际夹缝中求生存”，台湾当局不得不调整“外交”政策，推行“实质外交”策略。
1972年2月4日，台湾“外交部长”周书楷在台湾“监察院”会上声称，台湾今后“将采取弹性外交”，凡是对台“无敌意的国家，均愿与之加强联系，同时，并将以经济、财政、贸易、教育、文化等配合外交的推展。”国民党当局力图在“非官方”的名义下，主要通过经贸、文化等渠道，和已与台湾断交的国家建立各种“实务关系”，并以“民间机构”名义向外派驻各种官方性质的机构。通过这种“实务关系”获得经济、政治、文化乃至军事上的利益。台湾当局推行“实质外交”的主要办法是：①以经济关系为内容，通过经济关系开展“实质外交”，并带来文化、人员等方面的交流；②不断邀请各国朝野各阶层人士访问台湾，并派重要人士互访；③通过政党“外交”以提高自身的国际地位。
1972年6月，蒋经国出任台湾“行政院长”后，进一步提出了“总体外交”的政策。他声称，今后对外的基本方针要以内政建设为后盾，发挥总体“外交”能力，加强对外友好关系，以此来对抗大陆的“国际统战”。这种政策就是在“反共复国”基本政策不变的情况下，通权达变，相机制定各项因应措施，运用各种力量向多方面发展，来建立务实关系。实行“总体外交”的原则是：①对与台湾“建交”的国家更加密切各种活动，以巩固“双边关系”；②对没有“官方关系”的“非共产国家”，通过各种途径扩大接触，进一步推进经济、贸易、文化等实质关系。台湾当局提出的“总体外交”的基本特点是：改变了过去单纯依赖美国的立场，提出“独立自主”的“外交”方针；在对外发展上，主张进行多方位“外交”；采取讲实效的现实态度，不把“外交承认”看成是最重要的环节。
70年代初期以后，台湾当局除了设法保住同20多个国家所建立的“外交关系”外，还开始在一些与台湾无“外交关系”的国家和地区设立各种名义的“非政府间”机构从事“实质外交”，其中有一些由官方单位派出，其工作人员大都是台湾“外交部”和“政府”机构的工作人员，以“请假”或“退休”的名义辞去原职，在派出机构担任某种职务。许多此类机构都负责处理领事馆业务，甚至担负着变相“地下大使馆”的职责。
台湾外派机构也有一些是由“民间”经济、文化、新闻等单位派出的，专门从事“实质外交”事务。1972年9月中日建交后，12月2日，台湾当局在台北成立亚东关系协会，内设理事长、秘书长、副秘书长、理事、常务监事等。该会在日本东京、大阪、福冈、横滨设立办事处，具体负责台湾与日本间的各项事务。与此同时，日本也成立了对等机构日台交流协会，在台北、高雄设有事务所，以维持日台间的非官方来往。到70年代末，台湾已在30多个“无邦交”国家中派驻各种名义的机构或代表，如对外贸易发展协会办事处、太平洋经济文化中心办事处、远东贸易中心办事处、中（台）欧贸易促进会办事处、“中央通讯社”办事处等，同这些国家和地区进行各方面的交流活动。这是台湾当局与国际社会保持联系、谋求生存，并力图提高自己国际影响的重要途径。到70年代末，台湾派出的这类驻外机构和组织已达100多个。此外，台湾当局还设法保留在国际组织中的席位，或者挤进各种国际组织。到70年代末，台湾参加的各种国际组织近300个，其中有联合国专门机构4个，亚洲开发银行等政府间组织8个，体育组织12个。
台湾当局发展“实质外交”的重点是“经济外交”，即以经济实力作基础，把发展经贸关系作为推行“实质外交”的主要手段。据统计，1971年台湾与世界各国的双边贸易额为39亿美元，到1978年已达237亿美元，7年中增加了6倍。这种经贸实质关系把台湾与世界各国联系起来，出现了许多国家与台湾在名义上断绝了“外交”关系，但在经济上却加强了往来的现象。这种贸易上的关系又反过来影响到双方其他方面的关系。台湾当局凭借某些暂时的经济优势，采取多种手法施展其“金钱外交”攻势，其中包括对西方发达国家进行政治性采购、投资，通过对投资、采购对象的选择，开展“后门外交”，使受利的团体或个人为台湾服务；对第三世界国家则进行血本无归的“献血”式投资，通过“捐助”和技术合作，维持和发展双方实质关系，扩大影响。
