财政职能是指政府活动对经济的各个方面所产生的影响和变化，它是政府活动所固有的经济功能，通常表现为政府应当干什么和能干什么。县级财政作为县级政府的收支活动的主体，是财政体系的有机组成部分，其职能也是从财政一般职能中派生来的。因此，对县级财政职能的分析自然要以介绍财政的一般职能为起点。
一、财政职能概述
通常，我们把社会主义市场经济条件下财政的职能概括为资源配置、收入分配、经济稳定与发展三个方面。
（一）资源配置职能
所谓资源配置，是指通过对现有的人力、物力、财力等社会经济资源的合理调配，实现资源结构的合理化，使其得到最有效的使用，获得最大的经济和社会效益。高效配置资源，实质上是对社会资源的合理分配和有效使用问题，这始终是经济学的核心问题。在不同的经济体制下资源配置的方式是不同的。在计划经济体制下，计划配置包罗一切，起主导作用，财政配置就包含在其中。在市场经济体制下，必然是市场配置资源起主导作用。总体上说，市场配置资源是有效率的，在市场竞争中，受利益原则的驱使，每一个经济活动的主体会不断根据市场需求调整其对资源的配置，使之获得利润最大化。但是，市场并不是完美无缺的，单靠市场机制并非在任何情况下都能实现资源的合理配置，它需要与财政配置相结合，达到整个社会资源优化配置的目标。
关于财政配置资源的必要性问题，概括起来主要是两个方面：一是许多社会公共需要和公共产品无法通过市场来提供和满足，如行政、国防、司法、公安、外交等；二是市场配置有一定的盲目性，经济活动主体容易从自身的当前利益出发，往往产生短期行为，而市场提供的错误信息，又会把他们引入歧途，这些都会影响资源的合理配置和有效使用。这就需要国家从全社会的整体利益出发，运用财政配置等手段，对资源进行有计划的分配和调节。
从市场经济中的公共需要和弥补市场缺陷来看，政府配置资源的内容是多方面的。其中主要包括：提供公共产品；提供基础设施、资助基础性科学研究；对具有外部效应的行业或产品的供应进行调节；鼓励有益产品的生产和消费，抵制有害产品的生产和消费；对自然垄断行业进行调节，在市场发育不全的领域培育市场，维护有效竞争，限制垄断；制定和实施国家的产业政策，保证社会资源的配置符合国家的发展战略等。
（二）收入分配职能
收入分配通常是指对国民收入的分配。国民收入分配分初次分配和再分配。初次分配是在企业单位内部进行的要素分配，即根据要素投入的数量和价格获得相应的要素收入，如凭借劳动力的投入获得工资，凭借资本的投入获得利润和利息，凭借土地的投入获得地租等。再分配是指在初次分配的基础上进行的各种分配。各阶层居民的收入分为劳动收入和非劳动收入。劳动收入包括工资、薪金、奖金、津贴等，非劳动收入包括财产收入、租金、利息、红利和企业留利等。我国财政收支活动是国民收入分配体系中的一个重要组成部分和环节。它既参与国民收入的初次分配，又参与国民收入的再分配。财政参与国民收入初次分配，主要是指财政以所有者身份参与国有企业利润的分配和财政取得的各种间接税收入，如增值税、消费税、营业税等。因为按照国民经济核算体系的规定，间接税被视为商品价格的追加，构成要素收入的一个项目；而直接税，如所得税、财产税、遗产税等则作为要素收入的再分配。这就是说，从财政收入来看，既有初次分配也有再分配，而财政支出，都属于再分配范畴。收入分配的目标是实现公平分配，公平分配包括经济公平和社会公平两个层次。经济公平是市场经济的内在要求，强调的是要素投入和要素收入相对称，它是在平等竞争的条件下由等价交换来实现的。社会公平则很难用某个指标来衡量，通常是收入差距维持在现阶段各阶层居民所能接受的合理范围内。许多国家通过规定最低工资收入和确定贫困线的办法，关注社会中的低收入阶层。在我国现阶段，实现收入的公平分配，就是运用包括市场在内的各种调节手段，既要鼓励先进，促进效率，合理拉开收入差距，又要防止两极分化，逐步实现共同富裕。为了实现公平分配目标，通过财政分配进行调节是非常必要的。
社会收入的公平分配通常以洛伦茨曲线和基尼系数为标准，也就是以占总人口一定百分比的社会成员所拥有的收入数占社会总收入的百分比来衡量，凡是两者比较接近的，说明社会分配趋于公正，反之则表明了社会分配的不公正。收入公平分配的这一社会标准运用到财政分配，则主要表现在两个方面。第一，税收课征按能力原则进行。即凡纳税能力强者多纳税，纳税能力弱者少纳税，无纳税能力者不纳税。通过税收对高收入者的课征，将原有的收入分配格局进行调整，缓解了收入高低悬殊的差异，达到收入再分配的目的。第二，财政支出按受益原则进行。即以支付对象贫困程度为依据实行转移支付。因为，越是贫困者，政府的财政支持对其需要的满足程度越大，边际效益越大，同样一笔数额的财政成本就可取得更大的效益，从而提高财政效率。从分配调整看，按受益能力支付的结果，是从财政职能上再次进行收入再分配，保证穷人的生活需要。总之，对“富人”的课税和对“穷人”的转移支付都可以有效地改善格伦茨曲线，从政府职能上促使社会分配更加接近于公平、公正目标。
（三）经济稳定和发展职能
经济稳定包含充分就业、物价稳定和国际收支平衡多重含义。充分就业并非指可就业人口的百分之百的就业，它是指可就业人口的就业率达到了由该国当时社会经济状况认可的比率；物价稳定是指物价总水平的基本正稳定；国际收支平衡指的是一国在国际经济往来中维持经常性项目收支的大体平衡，因为国际收支与国内收支是密切联系的，因而国际收支不平衡同时意味着国内收支不平衡。经济发展不仅意味着产出的增长，还包括随着产出增长而带来的产出与收入结构的变化以及经济条件、政治条件和文化条件的变化，表现为在国民生产总值中农业比重相应下降，而制造业、公用事业、金融贸易、建筑业等的比重相应上升，随之劳动就业结构发生变化，教育程度和人才培训水平逐步提高。简言之，发展是一个通过物质生产的不断增长来满足人们不断增长的基本需要的概念，对发展中国家来说，包括消除贫困、失业、文盲、疾病和收入分配不公平等现象。
一国政府总是谋求经济在稳定的基础上连续不断地增长，为国民提供日趋丰富的物质财富。但从各国经济实践看，经济稳定和发展目标的同时实现并非易事，往往是经济高速增长的同时出现了较高水平的物价上涨，稳定与发展之间存在一定的矛盾。要实现经济的稳定增长，关键是要做到社会总供给与总需求的平衡，包括总量平衡和结构平衡。财政在这两个方面都能发挥重要作用。当总需求超过总供给时，财政可以实行紧缩性财政政策，减少支出或增加税收或二者并举；一旦出现总需求小于总供给的情况，财政可以实行适度放松的财政政策，增加支出或减少税收，或二者同时并举，由此扩大总需求。针对不断变化的经济形势而灵活地变动支出和税收，被称为“相机抉择”的财政政策。在财政实践中，政府财政还可以通过某种制度性安排，发挥某种“自动稳定”作用，例如累进税制度、失业救济制度，都明显具有这种作用。
二、多级财政体制下财政职能的划分
财政资源配置、收入分配、经济稳定和发展的三大职能，在单一政府的情况下只能由惟一的政府行使。但是，在一个多级政府体制中，就产生了财政职能如何划分的问题，即哪些职能由中央政府行使，哪些职能由地方政府（包括县级政府，下同）行使。
（一）资源配置职能划分
就产品属性而言，资源配置涉及公共产品与私人产品的合理配置。一方面，由市场提供竞争性和排他性的私人产品，满足社会成员的个人需要；另一方面，由政府公共产品，满足社会成员的共同需要。政府提供的公共产品，在实践中要由中央政府和地方各级政府分别完成。因此，就公共产品的资源配置讲，中央与地方政府承担着不同的财政责任。中央政府与地方政府之间对资源配置职能的分工，是根据公共产品的受益范围来进行的。
首先，中央政府管理全国性事务，只有中央政府才有可能对全国受益公共产品的提供做出全面、正确的评价。中央政府提供全国性受益的公共产品，有利于对该公共产品的成本效益进行对应计量，从而做出合理决策并承担相应责任；反之，若由地方政府来提供全国范围受益的公共产品，那么，必然会因为该公共产品的提供成本由地方全部承担，而受益扩大到全国范围，使公共产品成本与效益无法对等计算。其结果是不仅失去效率，而且地方政府也不愿提供。
其次，地方政府管辖着所在区域的事务，能够具体、准确地了解本地区居民的偏好和需要，能代表本地区居民的利益。因而，地方政府更便于解决和安排地方事务，责任和权利也比较容易结合在一起。相比之下，中央政府更多地考虑全局性平衡、全国性需要，因而，中央政府在安排全国性事务时只能兼顾地方利益，而不能安排和照顾地方利益。否则，全国性事务、全局性利益就会失去标准。
再次，按受益范围来确定公共产品的资源配置，可以做到公共产品效益内在化，效益与成本对应化，谁承担了公共产品的费用和成本，谁就享有这些公共产品的效益。成本与效益由同一个经济主体来承担或享有，这样就建立起各级财政内部的权衡和约束机制，财政行为受到成本和效益两方面的制约。各级财政不会一味追求财政收支规模的扩大，它要在增加的税收成本与公共产品效益之间进行比较，如果前者大于后者，扩大财政规模得不偿失，这种趋势就会受到抑制。各级财政也不会一味追求缩小财政收支规模，如果放弃的公共产品的效益大于因此而减轻的税收成本，那么财政规模的缩小必定要止步。公共产品的边际成本和边际效益对比关系决定了各级财政提供的公共产品的规模，边际成本与边际效益相等是各级财政行为的规范。在这一规范中，公共产品与私人产品的配置被认为达到了最佳状态。如果公共产品的提供不是以其受益范围来划分中央与地方以及地方各级政府之间的职责范围，就必然会产生成本与效益的分离，两者不是落实在同一经济主体上。提供某项公共产品的地方并未享有这一公共产品产生的全部效益，于是，公共产品的效益被决策者低估了，公共产品的提供水平低于由社会成本和社会效益决定的水平；或者是享受某一公共产品效益的地方不承担或仅是部分承担其费用，于是成本被低估了，决策者会一味地追求扩大该种公共产品的规模，使之脱离了资源配置的要求。
（二）收入分配职能划分
如前所述，对“富人”的课税和对“穷人”的转移支付都可以有效地改善格伦茨曲线，从政府职能上促使社会分配更加接近于公平、公正目标。然而，从政府体系内部来讲，中央政府与地方政府如何划分收入分配职能才能有利于财政效率呢？
一般地讲，为了有利于市场机制更好地发挥作用，即政府的收入政策不干预市场效率的正常运行和实现规律，同时又必须保证或有利于收入公平分配目标的实现，收入分配职能在很大程度上要由中央政府在全国范围内采取统一的分配政策来贯彻执行。从中央政府来看，中央财政可以通过两条途径促进收入再分配趋于社会公平。一是通过全国统一的个人累进所得税和相应的转移支付政策，将一部分富人的收入再分配给穷人，减缓富人与穷人的贫富差距；二是通过地区间的收入再分配，改善区域之间的收入差距，即中央政府通过财政管理体制将一些经济发达地区的收入集中起来，“转移支付”给经济不发达地区。需要强调指出，地区收入差距缩小的结果，不仅仅是落后地区财力的增加，除财力增加外，中央转移支付（财政补助）会影响各地区公共产品提供价格发生变化。因为，由于地区经济水平和财力丰裕的差距，一级政府提供同样的公共产品，其成本即形成的税收负担大不一样，一般是经济落后地区的税收负担会更大一些。从市场经济运行的要求看，公共产品价格差异的后果是各地区提供公共产品对地区市场经济产生不同影响，不利于全国统一市场的形成，不利于私人产品的有效配置。所以，中央政府对一部分地区的财政补助有利于缓解、直至消除公共产品价格差异，减少这种差异对市场机制的干扰。
收入分配职能若主要由地方财政承担，则存在较大的因难。这是由于任何一级地方财政及其地方政府所承担的职责都有既定的区域限制，因而，任何一个地方财政无论其处于哪一个级次，就收入再分配而言，充其量只能做到对所辖区域内居民收入水平的调节，而无法超出其范围对外部居民收入水平、外部与本地区居民收入水平、各地区间收入水平进行再分配。所以，地方财政所具有的收入再分配职能相当有限。然而，这并不意味着地方财政与收入再分配职能完全无关。事实上，地方财政除了可以通过地方性税收和转移支付来实现区域性收入再分配，调节本地区内部收入差异，并吸引资本和人才流动外，还可以发展捐赠和地方财政信用等其他分配方式，作为对税收、收费、支出等强制性分配的补充。因为，地方政府在运用税收、收费和转移支付等强制性手段时，其力度一般不宜过大，否则，有可能导致全国性资源配置的扭曲。如人才外流、资本转移。而过度优惠的地方税收政策，则有可能引起各地区之间分配政策上的相互竞争，这时又需要中央财政的干预。
（三）经济稳定和发展职能划分
在谋求经济稳定与发展的宏观调控过程中，中央政府担负着主要责任。这是因为：
第一，在宏观调控方面，中央具有综合性优势。经济繁荣时，中央政府采取增税减支措施抑制通货膨胀；经济萧条时，中央政府采取减税增支措施促进经济增长。这些措施如果由单个地方政府实行，则政策力度不够，会形成贸易漏损。例如，一个地区实行扩张性财政政策，通过减税增支促进本地区有效需求，刺激经济发展，结果会有大量影响渗透到其他地区，使其他地区在不付出任何代价的情况下获益。具体表现为：大量新增的有效需求用于购买外地商品和劳务，对本地区的经济刺激不足。同样，如果某地区实施紧缩性的财政政策，会具体表现为对外地商品和劳务需求的减少，本地经济仍然过热。在这些情况下，地方财政政策失效。如果由中央政府实施财政政策，则国与国之间的贸易漏损要小得多。因此，宏观调控必须在全国范围内实行，应由中央政府负责行使这一职能。
第二，从经济稳定看，经济稳定所要求的总供给与总需求均衡，是相对于整个国民经济而言，并非某一个区域能够实现。换言之，分散于各个地区的局部性决策，事实上难以达到国民经济全局性均衡所要求的总供求均衡目标。总量平衡属于全局性利益，地方政府更多地从地方局部利益出发，常常与全局利益产生矛盾。地方对总供求均衡的影响能力也十分有限，除了缺乏必要的手段之外，其采取的政策还会产生效果外溢。由于各地区之间商品、资本和劳动力具有高度流动性，所以，地方财政的扩张不一定会增加对本地区商品的需求，因而不一定会解决本地区的供求矛盾。同理，地方财政实行紧缩也不一定会减少对本地区商品的需求，因而也不一定会解决本地区的供求矛盾。
第三，从经济发展看，经济发展所要求的增加积累和投资，尽管离不开地方各级政府的共同努力，但主导积累与消费比例的仍然是中央政府。调节经济发展速度离不开财政政策和货币政策及两大政策的配合运用，一般讲，紧财政与紧货币配合，或者松财政与紧货币配合，可以不同程度地达到紧缩、抑制经济增长速度的目的，而松财政与松货币配合，或者紧财政与松货币配合，可以不同程度地实现扩张，加快经济增长速度的目标。作为地方政府，由于不具备运用货币政策的条件，因而，地方政府在促进整个国民经济增长方面的作用也是有限的。
中央政府承担着经济稳定与发展的主要职能并不意味着地方政府在经济稳定和发展方面毫无作为。地方财政是国家财政的重要组成部分，其收支占国家财政收支一半以上，国家财政政策对经济稳定和发展的影响离不开地方财政的共同努力。只是从各个地方政府的个体看，地方不具备对经济全局产生决定性影响的条件和能力。
综上所述，财政的资源配置职能则由中央政府和地方政府共同行使，其中以地方政府为主；收入分配和经济稳定和发展这两个职能主要由中央政府承担，地方财政在这两个职能上的作用不大，或者不应该在这两个方面起作用。也就是说，在市场经济条件下，县级财政的主要职能在于对县域资源的合理配置上，即提供县域公共产品或公共服务。
