济南市历城区财政局 王连国
行政事业单位国有资产管理工作，是国有资产管理工作的重要环节，对促进行政事业单位国有资产管理向规范化、科学化、法制化方向发展，对维护行政事业单位国有资产安全完整、合理配置和有效利用，对保障和促进各项事业发展，建立适应社会主义市场经济和公共财政要求的行政事业单位国有资产管理体制具有十分重要的意义，根据笔者的工作经验，对行政事业单位国有资产管理中存在的主要问题进行分析、归纳总结如下：
一、行政事业单位国有资产的特点
行政事业单位国有资产是指属于国家所有，由行政事业单位占有、使用的，能以货币计量的各种经济资源的总和。包括国家拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。目前对行政事业单位国有资产的管理，仍坚持所有权与使用权相分离的原则，实行国家统一所有、政府分级监管、单位占有和使用的管理体制，它们分布在行政管理、公检司法、科研教育、文化卫生和部队等各个系统，而这些系统是各级政府保证国家机器正常运转的、不可缺少的职能部门，担负着社会管理、社会进步和国家安全等繁重的社会任务。
二、行政事业单位国有资产管理中存在的主要问题
行政事业单位资产主要来源于财政资金，由各单位占用无偿使用，对其管理不像对企业国有资产的管理，有一套较为完整的措施和办法。到目前为止，还缺乏与之相配套的政策法规，从国家到区县没有一部完整的《行政事业单位资产管理法》、没有硬性的可操作性强的惩治措施，这是行政事业单位国有资产管理工作中的一个难点。2008年10月，全国人大历经15年之久通过的《中华人民共和国企业国有资产法》也仅仅是对国有企业而言。在查阅了《中华人民共和国会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《违反行政性收费和罚没收入收支两条线管理规定处分暂行规定》，以及《中华人民共和国物权法》等诸多资料发现其针对性和操作性不强。所以造成了行政事业单位国有资产管理的缺失，监管力度有待加强完善。
现阶段主要存在的问题：
（一）资产管理重视程度不高，“资产所有制思想”较为突出
少数单位领导对资产管理工作不够重视，认为资产管理工作无所谓，重钱轻物，未经财政部门、主管部门审批，私自处置单位资产。例如，有单位私自转让汽车，转让后去办理过户手续，交管部门要求出示财政资产管理部门审批手续，单位又找财政资产管理部门要手续时，财政资产管理部门竟然毫不知情。资产管理意识淡薄，没有相应的奖惩措施。
（二）随意增加开支，缺乏有效约束
由于财政对各行政事业单位的支出没有明确细致的规定，有的行政事业单位随意增加开支自由度很大，随意添加购置浪费的现象较为普遍，造成资产的重复购置与闲置。
（三）资产的管理与预算管理、财务管理脱节
资产的管理与预算管理脱节，造成资产重购置轻管理，账实不符，闲置浪费，影响了财政资金使用效益。资产管理与财务管理脱节，有的单位实物资产购置后，不及时办理财务手续和固定资产增资手续。有的单位对上级调拨或捐赠资产未及时入账。调入领导带入的小车、手提电脑等，转到新单位后领导不主动申报入账，形成账外资产等。年度决算不能很好地反映单位实际资产情况，往往是单位资产实际情况、单位决算、资产管理不一致。
（四）资源配置不合理，各单位资产配置不均衡，缺乏统一的资产配置标准和资产合理流动机制
资产配置是各行政事业单位正常开展工作的必要手段，但长期以来资产配置缺乏统一标准。资产采购预算没有细化，而且由于行政事业性国有资产占用上的免费性，造成单位追求各种办公条件完备，自成体系，不考虑资产的使用效率，更为严重的是，有些资金来源充裕的单位为了追求时尚，对尚能使用的资产提前更新，导致了尚能使用的资产处于闲置状态。资金来源较差的单位，需添置资产不能及时到位，影响了日常工作。而行政事业单位间资产合理流动机制还不健全。资产部门所有的意识依然很强，跨部门调拨资产很难实现，资产短缺单位无法通过调剂手段得到所需资产，出现了资产重复配置，闲置浪费与资产短缺并存的现象，降低了资产配置的效率，造成了国有资产的隐性流失。
（五）行政事业单位资产有偿使用管理不规范
行政事业单位国有资产有偿使用是指行政事业单位在保证履行工作职能，完成各项工作任务的前提下，将其占有、使用的国有资产用于经营活动并取得相关收益的行为，主要包括行政事业单位资产的出租、出借及事业单位的对外投资、担保等事项。从严格意义上来说，绝大部分行政事业单位的国有资产是为了满足和保障其履行职能、圆满完成各项工作任务的需要，具有非营利性和服务性的特征，是用来实现自身工作职能的自用资产，并不应该投入经营使用。但从提高国有资产使用效率，推动资产有效使用的角度出发，将行政事业单位闲置不用或低效运转的国有资产进行有偿使用确是有效提高资产使用效益，弥补财政经费供给不足，缓解财政资金压力的有效举措。但由于对这些资产的有偿使用缺乏有效的管理控制，暴露出了许多问题：一是房产出租没有经过财政部门的审批，租金标准也没有经过评估；二是房产出租没有进行公开招标，承租人的确定和租金定价存在随意性；三是房产租赁收入不入账，未纳入单位财务统一核算管理，直接坐收坐支，或者用于单位的福利费开支，或者直接冲抵单位的招待费或其他费用，引起收入不实。
（六）对已经报废或长期闲置不用的资产缺少管理
随着办公自动化和各类科研仪器设备更新的日益加快，行政事业单位为了适应新时期工作的需要，各类资产更新后，存在许多淘汰落后的设备，疏于管理和处置，有新的就不管旧的现象在许多单位普遍存在，造成囯有资产的浪费和流失。或者有些擅自报废核销固定资产，未报经主管部门及财政资产管理部门的审批。此类问题如不加强管理，容易导致国有资产管理失控。
三、对行政事业单位国有资产管理中存在的问题及原因分析
行政事业单位国有资产管理中存在的问题具体有以下几个方面：
（一）管理机构不健全，管理人员缺乏
目前，绝大多数行政事业单位是由财务科兼管国有资产，财务人员兼职负责这项工作，但兼职财务人员的变动较为频繁。还有个别单位把国有资产片面理解为就是固定资产，以人员紧缺为由让不懂业务的办公室后勤人员分管这项工作。这种状况与国有资产管理的专业性要求相差甚远，使国有资产管理的许多工作无法真正落到实处，资产缺乏监管力度。
（二）管理手段落后，效能不高
行政手段仍然占主导地位，与市场的调节机制之间尚未有机结合，资产使用的职责机制、监督机制和绩效评价机制缺乏，许多该处置的资产得不到及时处置。受部门利益的驱动，各单位不断向财政要钱投资兴建或购置资产，造成资产的低效使用，影响了资产管理的效能及运转效率。
（三）制度建设滞后，管理不规范
现有的《行政事业单位国有资产管理办法》主要是针对存量资产的管理，而对资产形成这样一个重要环节缺少有效的规范。国有资产管理的法律、法规以及政策、措施建设滞后于资产质量、数量、结构的变化。有的资产配备办法和标准已沿用多年，有的资产尚无有效的管理办法，没有根据改革发展形势和市场经济的要求，适时建立和完善法规、规章，造成资产管理的不规范。
（四）行政事业单位的资产调剂困难
社会化利用程度低、闲置浪费损失现象严重一些使用单位对本单位的资产没有承担起相应的责任，使购置的资产没有得到充分利用，有的甚至长期被闲置。如有的单位购置计算机后，因其在技术上已经落伍，使用不久就闲置不用与此同时，还有不少单位因缺乏资金，买不起设备，政府主管部门又无力进行调剂。行政事业单位资产占用上存在的“苦乐不均”和无力把闲置资产“盘活”的状况是造成行政事业单位资产重复购置、国家拨付的行政事业费一增再增，但仍不能满足需要的重要原因之一。
四、对加强行政事业单位资产管理的建议
针对上述问题，笔者进行了认真的思考和总结，认为主要从六个方面入手：
（一）提高认识，加强宣传，改变观念，明确各项权力行使主体
行政事业单位资产国家所有，这个观念人所共知，但由于资产管理者长期短位，造成了个别行政事业单位部门管理者认为是国家单位，自然行使部门掌握的国有资产的各项权利的情况。所以，我们应该首先从认识角度出发，明确国家、资产管理部门、使用部门三者的关系。首先，行政事业单位资产属国有资产。国家拥有所有权及派生出收益权、处置权和占有使用权。其次，各级政府代表国家对国有资产进行管理，行使所有权，各级财政部门作为政府的专业职能部门，具体行使资产收益权和处置权。最后，各使用部门行使占有使用权。
（二）建立资产配置标准，从流量管理转向既流量、又存量的管理
科学制定资产采购预算，建立健全资产合理流动机制，优化资产配置。提高资产使用效率。为解决单位间资产配置不均衡的问题，需要由有关部门制定出资产配置标准，按照标准编制资产采购预算，同时，由于行政事业单位占用资产均由财政性资金配置，按照公共财政管理原则，应当建立有序的资产流动体制，打破部门所有的现况，合理调配使用存量资产，加大对行政单位国有富余资产调整力度，做到物尽其用。
（三）做好资产管理与预算管理有效对接工作
要根据单位实际存量资产编制资产预算，并根据预算购置资产。财政部门要加强对单位资产预算的监督管理，对于重复或超标的资产预算不予审批。单位的资产购置，要严格执行单位资产预算，从源头上把关。
（四）动态管理与静态管理相结合
加快推进行政事业单位资产动态管理信息系统的建设。根据“金财工程”建设总体规划要求，按照“资源共享、产权清晰、配置科学、使用合理、处置规范、监督公正”的目标，实现资产管理的科学化、信息化、动态化，各行政事业单位网上资产和实物资产要保持一致，确实做到“网账相符、账实相符”，资产卡片信息完整，真实有效地反映实际资产的信息，明确资产存放地点、使用人，形成人人关心、人人爱护资产良好氛围。
（五）规范行政事业单位资产有偿使用管理，确保资产保值增值
一是将房产出租引入市场竞争机制，实行阳光操作，接受社会监督。行政事业单位报经批准的出租房产必须经中介机构评估后，进入合法的公共交易平台实行公开统一招租，做到公开、公正、透明，改“暗箱操作”为“阳光工程”，必要时由审计、纪检监察等部门对房产租赁收入进行专项审计。这样不仅可杜绝出租过程中的各种不规范行为的发生，更能实现国有资产的价值最大化，防止国有资产流失。二是国有资产处置收益和公房出租收入全部纳入单位财务核算，足额记入应缴财政专户，严格实行“收支两条线”管理。三是根据国有资产处置协议和公房出租合同直接开具行政事业性统一收费票据进行专票集中管理。把握住国有资产所有者、使用者和经营者之间的关系。在行政事业单位国有资产有偿使用时，就必须以使用者即行政事业单位为纽带，建立起所有者与经营者之间的权、责、利关系，以书面形式保证各自的职能和职责到位，落实好资产的投入与经营责任。
（六）建立激励和约束管理体制
建立健全行政事业单位资产管理奖惩制度，要按照国有资产管理的有关规定，对工作中取得突出成绩的单位和个人给予表彰奖励。同时，我们要充分利用和调动社会资源，要加大监督检查力度，一方面利用财政部门管理资金的优势，统配统管资产，把好资产入口、出口关；另一方面，要充分发挥审计、纪检监察部门的作用，把好资产监督关。对各种违法、违纪损害国有资产权益，造成国有资产流失的行为要依法查处，确保国有资产的安全完整，实现国有资产保值增值的目的。
