济南市天桥区财政局 童江
一、引言
财政的工作简言之可以概括为“管钱”、“管物”两方面的工作，如何合理安排分配政府资金、如何管好用好政府资产，一直是这两方面工作的核心内容。
近年来，财政部门积极推进部门预算、国库集中收付、政府采购、“收支两条线”等各项财政改革，不断完善公共财政框架体系，从“管钱”的方面实现了突破。但由于在资产管理方面还缺乏有效的措施和手段，在“管物”的方面效率不高，很大程度上制约了公共财政功能的发挥，也限制了政府公共服务水平的进一步提高。
长期以来，由于多种原因，行政事业单位国有资产管理既没有摆上应有的位置，同时又存在诸多问题和突出矛盾，区级行政事业单位国有资产管理工作不容乐观。现结合天桥区实际，对区级行政事业单位国有资产管理作一剖析和探索。
二、目前存在的问题及困难
当前，行政事业单位国有资产管理的现状是：资产管理观念淡薄，责任不落实，职责不清，监管乏力，形成各部门只有权力，没有责任、风险，资产配置不合理，资产使用效率低，资产账务混乱，资产处置随意以及资产流失严重等诸多问题。具体表现在两个问题：“管不过来”和“不好管”。
（一）“管不过来”
“管不过来”是资产数量庞大与管理人员匮乏之间的问题。以天桥区为例，截至2009年12月31日，天桥区行政事业单位总资产为13.51亿元，其中行政单位总资产5.43亿元，占总数的40.19%；事业单位总资产8.08亿元，占总数的59.81%。从行政事业单位国有资产的构成来看，固定资产是国有资产最大的项目。2009年行政事业单位拥有固定资产5.92亿元，占全部资产量的43.82%，主要有房屋建筑物3.2亿元、各种交通运输设备1.01亿元和电子产品通讯设备0.68亿元，分别占固定资产总数的54%、17%和12%；行政事业单位房屋建筑面积60.10万平方米，拥有各种交通运输设备675台，各类设备（不含图书文物陈列品）12.28万件。
而面对的尴尬是管理人员的匮乏，全区行政事业资产管理办公室一共3个人。根据2009年度资产统计报表显示，天桥区按独立编制数统计口径的行政事业单位共120户，以一个单位一名资产管理员计算，全区有上百人管理资产。现实是绝大多数行政事业单位是由财务科或者办公室兼职负责国有资产管理工作，有的甚至以人员紧缺为由让后勤人员分管资产管理工作，真正专职的从事资产管理的只有3个人。这种状况与国有资产管理的专业性要求相差甚远，使资产管理的许多工作无法真正落到实处。
（二）“不好管”
没有形成一整套统一的行政事业单位国有资产管理理念和管理机制，导致了“不好管”。
1.没有确立正确统一的行政事业单位国有资产管理理念。具体表现为：“一是缺乏效益意识。长期以来，人们一直认为行政事业单位国有资产是非经营性资产，是用于满足单位办公和开展工作的需要，是不可计算效益的资产。二是缺乏管理意识。认为有剩余房产和土地的单位毕竟是少数，能拿出来用于经营的资产也有限，没有多少收益可言，何况，在财政拨款不足的情况下，有点收益作弥补也是可以理解的，管不管无所谓。三是缺乏约束意识。认为行政事业单位房产、土地都是国有资产，不占白不占。四是缺乏责任意识。认为为单位购建资产超预算甚至无预算的欠款、借款，不违反财经纪律，造成的缺口也将由财政承担，‘大锅饭’现象严重。”
2.没有建立有效的国有资产管理机制。
（1）产权制度不明、所有者错位是导致行政事业单位国有资产管理乏力的根本症结，必须解决的一个问题就是资产权属管理问题。现在由于“单位使用”就等于“单位所有”，多数行政事业单位都在追求最大化占有资产，希望财政多拨款、多置产，导致部分单位资产配置剩余，使用效率低的情况发生。如果产权还是归在各个单位名下，那么加强管理、减少浪费、控制腐败都将是难以奏效。
（2）没有建立一个有效的使用管理制度。国有资产如果按性质分，可分为经营性国有资产与非经营性国有资产两大类。非经营性国有资产是行政事业单位占用，不投入到生产经营活动过程中的国有资产，它是不以营利为目的，资金来源主要是由国家财政预算支出。我国对经营性国有资产管理历来十分重视，而对非经营性国有资产管理，仅仅是对管理工作作了一些规范，如建立了产权登记制度、统计制度、非转经评估处置办法等，且不少管理办法流于形式。非经营性国有资产即行政事业单位国有资产管理实际上是处于“盲区状态”。
（3）具体使用管理活动中职责不清。固定资产是行政事业单位资产最基本的组成部分，长期以来“重购轻管”的现象较为严重。由于行政事业单位的固定资产不提折旧，绝大多数单位仅登记总账而不设明细账，有的单位即使设了明细账，也是账账不符，账物不符，外单位调入或接受捐赠的固定资产没有及时入账，调出或毁损报废的固定资产也没有及时销账，致使账实严重不符，许多固定资产账面价值因历年没有核对调整而无法确定。各单位固定资产未相应建立使用管理台账或卡片，特别是一些单位的房产长期没有体现账面价值，资产的分布使用保管难以落实到相关责任人员。
三、加强行政事业单位资产管理的对策和思路
（一）针对资产管理的薄弱环节，建立健全规章制度
规范化管理是各地行政事业单位国有资产管理的共同经验，天桥区财政局拟在广泛深入基础调查研究，充分利用全市行政事业单位资产动态管理平台，对区行政事业单位的资产配置、使用、处置等情况，进行全面深入的总结和分析，针对清查中反映的重点问题，以及资产管理的薄弱环节，逐个加以解决。以此次集中清理为契机，进一步加强资产管理制度，健全建立资产管理制度。目前计划拟定的制度有：《区属行政事业单位资产处置管理办法》；《区属行政事业单位资产调拨管理办法》；《区属行政事业单位资产出租、出借管理办法》；《区属行政事业单位资产损失责任追究办法》；等等。这些制度将以简明扼要的方式，会同行政事业国有资产管理相关的政策、法规、办事程序等编印成册，方便广大实务工作者阅读。
（二）将资产管理“关口”前移，强化资产配置审批工作
行政事业单位国有资产管理应该坚持资产管理与预算管理、财务管理相结合的原则，是加强资产管理的客观需求。两个部长令实施已经有一年多的时间了，行政单位资产配备与其履行职能相适应、资产管理与预算管理和财务管理相结合，早已不是理论探讨问题，而是具体实施的时候了。财政部廖晓军副部长2007年在全国行政政法财务工作会议上提出，应着手“研究制定资产管理与预算管理相结合的有效途径和方式，把资产管理工作的关口前移，强化资产配置审批工作”。摸清存量，控制增量，以达到行政事业单位“均等化”合理配置资产的目标，严把资产“入口关”。在配置资产时，也应按照建设节约型社会的要求，对有配置标准的固定资产购置计划等进行审批，尽可能利用现有资产开展工作，对超标准、超水平配置资产的单位，在申请购置时从严从紧审核。
（三）加大监管力度，实行资产绩效管理
加大资产监管力度，确保资产管理的安全性和有效性。行政事业单位国有资产管理涉及面广，监管的对象特殊，各种工作关系相对复杂。财政部门、主管部门和行政事业单位应依法行政，理顺工作程序，建立互相制约的监管机制，严格执行资产配置、使用、处置、产权变动等制度规定，做好资产监管工作。
建立资产管理与预算管理有效结合的机制，实行绩效管理。其核心是强调财政支出管理的目标与结果有效性的关系，形成一种新的、面向结果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。我们要认真研究行政事业单位国有资产的评价方法、评价标准和评价机制，将行政事业单位国有资产占有使用情况的评价结果，作为安排行政事业单位预算的参考依据，对资产实行绩效管理，建立和完善资产管理与预算管理有效结合的激励和约束机制。
（四）充分利用好资产动态管理平台，推进资产管理信息化建设
进一步熟悉资产管理信息系统，全面推进行政事业单位国有资产动态管理。随着行政事业单位资产存量的不断加大，我们应不断完善“财政部门—主管部门—行政事业单位”三级资产管理平台，涵盖资产配置、使用、处置、收益、清查、统计、产权登记、产权纠纷等各项管理内容，以满足不同层次的管理需要，实现资产管理业务的规范化、流程化、网络化。建立资产管理动态数据库和资产预警信息系统，控制资产运营风险，防止国有资产流失。实现财政部门与主管部门、行政事业单位之间的资产管理信息畅通，实现对行政事业单位国有资产从“入口”到“出口”各个环节的动态管理。
（五）加强资产管理有关人员的培训，提高管理水平
从目前的情况看，一些单位资产管理岗位人员配备不齐，一般身兼多职，工作任务繁重，岗位轮换频繁，不够熟悉资产管理业务，难以适应行政事业资产管理的新要求，应通过各种方式，加强行政事业单位国有资产管理干部队伍的培训，提高行政事业单位资产管理人员的业务素质和政策水平，使其能够真正适应新形势下资产管理工作的需要，建立长效机制。
（六）不断开展调研工作，为深化资产管理和改革提供政策依据
加强行政事业单位国有资产管理，不能仅仅在针对清查中反映的问题，提出一个个“问题解决方案”，还应当提高水准，全面研究在两个部长令前提下的资产管理的整体操作方案，不断开展行政单位国有资产管理的政策研究、制度制定、监督检查等调研工作。这样，可深入了解本地经济社会发展、财政收支状况和各级各部门、单位资产管理情况，增强宏观分析和决策能力，进一步强化财政事业单位国有资产与财务管理工作起到良好的宣传和推动。在调研工作的同时，还要宣传、推广、交流一些区级财政部门和一些行政事业部门、队伍的先进的国有资产管理经验和做法，以促进事业单位国有资产管理工作的加强。
