滨州市阳信县财政局 裴雪梅
随着国有资产管理工作的进一步严谨化，我国对于行政事业单位资产管理方面的规范也在进一步加强。财政部出台了《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号），规范了我国行政事业单位国有资产监管和运营等方面的有关问题。山东省及滨州市也相继出台了《山东省人民政府办公厅关于加强国有资源和资产有偿使用收入管理的意见》、《滨州市人民政府办公室关于进一步加强行政事业单位国有资产监管和运营工作的意见》等文件精神以加强行政事业单位国有资产管理。
为进一步加强阳信县规范行政事业单位国有资产处置行为，结合阳信县实际，以以上各文件作为基准，阳信县先后出台了《阳信县人民政府办公室关于进一步加强行政事业单位国有资产监管和运营工作的意见》、《阳信县县直行政事业单位国有资产有偿使用管理暂行办法》、《阳信县县直行政事业单位国有资产处置管理暂行办法》，以优化资产配置，提高资产使用效率，防止国有资产流失，加强阳信县国有资产处置的规范化操作。
当前，中国行政单位国有资产收入管理工作正从中央和地方两个层面有条不紊地开展。
一、中央行政单位国有资产收入管理改革探索
财政部在下发“两令”（第35号、第36号）后，先后制定了若干中央本级行政单位国有资产管理制度。目前，除国家机关事务管理职能尚待理清外，财政部与中直、全国人大、全国政协的资产管理职能已基本理顺，中央事业单位、中央垂管单位、驻外机构的资产管理工作也有相应制度，资产登记和清查工作已经完成，资产管理信息化系统建设也在稳步推进。
为了规范和加强中央行政单位国有资产收入管理，结合第35号令等规章制度和法规的精神，财政部于2009年10月发布了《中央行政单位国有资产处置收入和出租、出借收入管理暂行办法》，对资金的收缴办法、税费的扣除方式、收入的使用方向、中央行政单位的责任等内容作了明确规定。《中央行政单位国有资产处置收入和出租、出借收入管理暂行办法》的发布施行，有助于加强中央行政单位国有资产及其收入管理，防止国有资产流失和提高国有资产使用效益。
二、地方行政单位国有资产收入管理改革探索
各地在“两令”基础上，结合本地实际，对行政单位资产收入管理进行了大量卓有成效的探索。
1.理顺管理体制，健全管理机构。目前，大部分省市都建立起了“财政部门—主管部门—资产使用单位”的三级管理模式，进一步明确了财政部门作为行政单位国有资产综合监管部门的职能定位，并设立了专门的行政单位国有资产管理机构。有的地方还设立了专门的行政单位国有资产收入管理机构，如江西省财政厅牵头成立了“江西省行政事业单位资产管理中心”，湖北省成立了“湖北省行政事业单位资产收益征管办公室”。当然，受各种因素的影响，个别地方行政单位国有资产管理职权仍然放在国资部门或机关事务管理部门中。
2.建立规章制度，规范收入征管。山东省出台了《山东省人民政府办公厅关于进一步加强行政事业单位国有资产监管和运营工作的意见》，湖北省先后出台了《湖北省省直行政事业单位国有资产收益征收与使用管理暂行办法》、《湖北省省直行政事业单位国有资产收益征缴暂行规定》等文件，内蒙古自治区出台了《内蒙古自治区本级行政事业单位国有资产收入管理办法》，西藏自治区制定并出台了收入管理的相关办法，北京、辽宁、黑龙江等省也已着手制定相关管理办法。各地出台的规章制度，推动了行政单位国有资产收入征管工作。
3.界定收入范围，明确“征收主体”。各地在进行行政单位国有资产收入管理过程中，基本上都清晰地界定了资产收入范围，有的地方则对行政单位做出了明确规定，如黑龙江省明确规定，行政单位不仅仅指在本省行政区域内的行政事业单位，也包括设立在本省行政区域外由本省各级人民政府所管辖的驻外办事机构；江西省则专门下发了《江西省财政厅关于明确省政府驻省外办事处国有资产有偿使用收入缴拨程序的通知》。目前，中国行政单位国有资产收入的征收主体多为资产的占有、使用单位，有些实行集中产权交易的地方，则由交易中心统一代缴。
4.分类设定标准，严格征收程序。针对行政单位国有资产的不同分类及其资产收入使用和处置的特点，湖北省设置了不同的征收标准和比例。按照收缴分离的原则，湖北省省直单位资产收益实行执收单位代收代缴制，征收的程序非常严格。
然而由于我国国有资产管理刚刚提上日程，在现实生活中仍有不少问题存在。
行政事业单位国有资产是指单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，其表现形式为流动资产、固定资产和无形资产等。
行政事业单位国有资产处置是指行政事业单位对其占有、使用的国有资产进行产权转让或转移及核销或注销的行为。行政事业单位国有资产处置范围包括：闲置资产，报废的资产，所有权或使用权转移的资产，盘亏、坏账及非正常损失的资产，已超过使用年限无法使用的资产，其他情形的资产。行政事业单位国有资产处置方式包括无偿转让、出售、出让、置换、报废、报损、捐赠、货币性资产损失核销等。
行政事业单位国有资产处置中所存在的问题，归根究底是国有资产管理中存在的问题。长期以来，由于行政事业单位重资金，轻管理，习惯于看重收支，却忽视了对国有资产的管理，加之各级财政部门对事业行政单位国有资产管理的制约机制和监管措施没能真正建立起来，致使数量巨大的行政事业单位国有资产处于无人监管、无人过问的尴尬境地。具体表现为：
1.实物财产账目不健全，家底不清。很多行政事业单位的实物财产账目不健全，甚至无账可查，虽然我们每年的国有资产报表要求据实相报，但真正规范运作得很少，准确性不高。有相当数量的国有财产由单位的行政科室代管，人员更换不清点、不交接；对拆迁、报废、调出的资产不核销；上级部门匹配、无偿调入、接受捐赠的国有资产不入账的情况也较为普遍。
2.内控制度不健全，责任不清。国有财产随意购置、出租、出售、报废，很多行政事业单位连最起码的物品领取和归还制度都没有，缺乏对国有财产实物形态的有效管理和监督。一些贵重财产被私人长期无偿占用，有人员调动或离退休也不清退，国有财产成了一些人的福利家产。
3.对国有财产收益管理不到位，流失严重。对国有资产有偿使用收入和处置收入，其收入大部分未缴入非税收入专户，用于资产折旧、维修等简单再生产所必需的资金寥寥无几，从而导致国有资产的安全与完整在一定范围内受到不同程度的威胁，使国有资产的保值乃至增值指标难以落实。
4.对国有闲置土地的开发利用不规范，监督不到位。过去一向都是通过上级划拨方式分配无偿取得的国有土地，有的已经被单位用于商业开发，也有的以福利形式分配给单位干部职工建个人住宅或贷款抵押，使国有资产的产权模糊不清，造成国有资产流失严重。
5.对已经报废、丢失的国有资产没有及时作出账面处理，导致了账实严重不符，另外，由于各单位均更换过多次财务人员，而大多没有进行国有资产的交接工作，造成对现有资产和已报废国有资产的不了解，对资产清查工作构成很大的障碍。
存在以上现象的原因是多方面的，归纳起来主要有以下几点：
1.体制不顺，职责不清。从上到下各行政机关国有资产管理职能界定不够清晰，职责不明确，认识不统一导致制定制度，开展管理等工作“谁都负责，谁都不负责”，该管理没有真正规范起来。
2.立法滞后，制度初立。近年来财政体制进行了多项改革，有关行政事业单位国有资产管理的立法滞后，制度建设不健全，不规范，使得行政事业单位国有资产管理过程中无法可依、无章可循以及社会监控措施不力，这也是造成行政事业单位国有资产管理不规范的原因之一，在国家制定了《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》后，山东省市县均相继制定了一系列政策，这种情况已经有明显改善，做到了真正的有法可依，有规可循。
3.监督不力，有禁不止。行政事业单位的国有资产管理制度的落实和管理活动的加强离不开有效地监督，但在实际工作中，由于体制不顺、立法滞后等多种原因，致使财政部门作为真正的管理者却管理不到位，没有有效的评价指标和监督措施，存在监督不主动、不经常和监督没办法的现象。也是造成行政事业单位国有资产管理不规范的原因之一。
4.重视不够，责任心差。随着社会的进步，办公条件的提高，单位占有、使用的实物财产数量也越来越大，但是单位财会人员仍然只停留在对资金收支核算上，而忽视对实物财产的管理。行政事业单位的资产大多数属于非经营性资产，不计成本，不核算盈亏，由国家财政拨款或用国有资产创收收益购置，以及部门之间相互调剂，无偿使用。这就客观上滋长了行政事业单位重钱轻物的思想，削弱了对国有资产的有效管理。
根据上述分析，建议采取以下措施：
1.财政部门要充分发挥职责，当好管家。行政事业单位的国有资产是为行政事业履行政府职能、完成事业发展目标所必需的物质条件，是各级财政拨款和政府无偿划拨土地、房产所形成。可见，国有资产是行政事业单位赖以日常运转的物质基础，如果放任自流，无疑会加大财政的负担，把本该用于更为急需的公共支出资金，为行政事业单位国资填补窟窿。这就要求作为管理者的财政部门：一要加大对行政事业单位国有资产监管力度，尽快开展行政事业单位的清产核资工作，摸清家底。在此基础上，建立台账，完整反映行政事业单位国有资产存量和增量动态，以加强对资产使用效率的监督管理。二要充分发挥单位内设财务机构的职能作用，主动与财政部门资产管理机构加强联系，相互协调，形成一套规范运作程序以加强源头管理。三要适时与事业单位签订国有资产保管、养护责任状，并由他们负责将资产管理的各项指标逐一分解到科室，量化到人。对因非自然因素，造成财产提前报废损坏或丢失者，视情节轻重，分别对有关人员给予批评教育，限期修复或负责赔偿。只有这样，才能促使国有资产管理工作逐步形成由财政部门统一管，事业行政单位具体管，基层科室人人管的管理网络。四要采取行政干预手段，大胆引入奖惩机制，强化国有资产使用者的管理意识。拟定国有资产管理基础工作规范化考核奖惩办法，量化国有资产管理目标，并组织业务人员定期跟踪检查，严格考评，对达到规定标准的确认为“国有资产管理工作规范化单位”并颁发证书，发文公布并给予表彰。对违反规定，造成国有资产损失浪费的直接责任人，视情节轻重，分别予以经济的或行政的处罚，构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任，以增强财政部门管理国有资产的严肃性和权威性。五要充分发挥行政事业单位国有资产系统的作用。尽快完善国有资产系统构建，利用系统的各项功能及时掌握行政单位国有资产的变动情况，对于单位的国有资产处置进行规范化处理。
2.加强对国有资产的管理，确保资产不流失。国有资产管理部门要依照国家有关规定，对运用国有资产特别是运用非经营性国有资产组织收入的单位和经济实体的非经营性资产进行一次深入细致地调查摸底，在此基础上，组织有评估资格的机构和人员，集中对以上单位的非经营性资产进行评估，核定其价值量，作为国家投入的资本金，并以此作为占有、使用该部分国有资产的保值增值考核的基础。同时，财政部门要正确引导他们，在提足资产折旧维修费和国有资产保值基金的前提下，其剩余部分再按有关规定进行其他支出。并帮其利用现有人力、财力、物力，因地制宜地开展多种经营，增加收入，确保国有资产在保值的基础上实现增值。
3.建立健全国有资产管理的各项规章制度，强化日常管理特别是国有资产处置管理。
国有资产处置管理是一项复杂的工作，必须建立起一套完整的规章制度，使各项工作有章可循。
（1）健全处置制度，实行源头控制。单位需要购置处置资产时，要事先写出申请，交由主管部门审批，待主管部门审批通过后，连同需购置处置财产的详细情况表一并报送财政部门，凭财政部门的批准文件进行购置处置。
（2）制定管理细则，加强国有资产日常管理。各单位在日常管理中要制定具体的管理细则，明确责任，使国有资产领用、借用、占有、使用、保管、交接等过程手续完整，责任明确，奖罚分明。对非因公损坏或丢失的，由责任人负责修理或赔偿。
（3）完善报废、报损、出售申报制度。国有资产需要报损、报废、出售时，由使用单位负责填制资产报损、报废、出售报告单，并提供所需资料。报财政部门同意并签署意见，退回申报单位一份。申报单位凭批准的数量和金额调整或冲销有关科目。对国有资产的出售，要按照有关规定对出售资产进行评估，以评估价格作为资产出售的底价，向社会公开拍卖，其拍卖收入收缴财政专户管理，用作国有资产补偿基金。
4.加大培训力度，提高人员素质。财政部门要对行政事业单位负责人、财会人员进行针对性、适应性的短期培训。主要办好两个班：一是定期举办事业行政单位负责人、单位实体负责人及“事改企”单位厂长经理的国有资产管理学习班，组织他们学习有关国有资产的政策、规定，以提高思想认识和政策水平；二是定期举办财会人员业务培训班，以提高财会人员的技术水平和业务素质。对行政事业单位着重讲解国有资产的购置、领用、交还、报废审批以及建立国有资产补偿制度等项管理与核算。对单位经济实体及“事改企”单位着重讲解使用非经营性国有资产评估后的账务处理、国有资产的保值、增值指标的计算以及创收收益分配的管理与核算、国有资产处置等内容。
只有不断完善国有资产处置方面的法规，加强各单位所有国有资产使用管理者对国有资产处置的重视程度，提高各级管理人员的业务水平，才能将国有资产处置规范化真正落实起来。
