济南市章丘市财政局 刘兴国
随着经济社会的发展，行政事业单位国有资产总量也在不断增长。笔者结合章丘市实际，拟对县级行政事业单位国有资产管理作一粗浅剖析及探索。
一、县级行政事业单位国有资产管理现状
第一，行政事业国有资产总量不断上升。以章丘市而言，每年都以10%左右的速度增长，2008年底全市行政事业单位国有资产总量达41.1亿元，数额庞大。
第二，账务混乱，家底不清。从章丘市了解的情况看，很多单位认为行政事业单位国有资产管理工作可有可无，对管理的范围也认识模糊，有很多单位认为行政事业资产管理只是狭隘的固定资产管理。因单位重视程度不够，受条块思想及部门利益驱动，没有把行政事业单位国有资产所有权属于国家放在重要位置，超权限处置、随意处置严重，少部分单位不设账、不报表、管理意识淡薄，游离于行政事业单位国有资产管理工作之外。很多单位，特别是乡镇挂账、坏账较多没有得到及时处理。致使行政事业资产家底不清、账实不符的情况比较严重，尽管有组织的财产清查组织了几次，但这一问题并没有得到很好的解决。
第三，管理任务重，管理力量薄弱。行政事业资产管理工作面广，几乎涉及方方面面，就章丘市而言有170多家；就单位性质而言有行政及全额单位，也有差额和自收自支单位。单位性质不同、情况差异较大，管理要求也不同。从单位来讲长期以来，由于历史的原因，各行政事业单位“重资金轻资产”的现象还很严重，国有资产管理没有摆上应有的位置，从事管理工作的人员一般不专职，且变动频繁，严重影响行政事业资产管理工作的规范化、精细化。
二、行政事业单位国有资产管理存在的主要问题
行政事业单位国有资产是指由行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。它们分布在行政管理、科研教育、文化卫生等各个系统。虽然行政事业国有资产名义上是国家所有，但实际上是各个单位行使着资产的控制权。在国有资产管理的现实中，在各国有资产的实际控制人的潜意识里，这就是他们部门的财产，由此形成了“各自所有，各自为政”的利益分配格局，同时由于我国国有资产还属于分散管理，县级更是如此，监管手段相对落后、监管乏力，使得作为所有者的国家产权虚置，管理失控，出现诸多问题，目前，由于管理体制较为滞后，不论是宏观的制度建设，还是细节上的具体操作层面，行政事业单位国有资产管理都很不适应市场经济的总体要求。
第一，资产配置不合理，使用不公，产权虚置，家底不清。资产配置标准体系不完善，没有统一的资产配置标准，加之行政事业单位工作目标与企业不同，很多指标模糊性较多，很难将工作目标与相应的资产配置相应配比，很多单位以强调部门利益为借口求大求全求奢华，盲目配置、重复配置多，相关部门在编制部门预算和配置资产时，缺乏科学的参考依据，造成配置标准不统一，影响了资源的配置效率。资产管理与配置管理脱节，管配置的不掌握资产的存量情况，管资产的不了解资产的配置情况，导致“出口”管理与“入口”互相脱节，影响了工作的整体性和有效性。对单位使用非财政资金购置资产不受约束，一些单位购置资产不顾实际需要，超标准购建资产，不仅增加了购置支出，而且在使用和维护方面每年还需要花费一定的资金，加重了单位的经济负担。虽然财政部门每隔几年就花费大量的人力物力搞资产清查，造册登记，但很多单位和部门敷衍对待，草率填写，使政府一直无法核算其真实家底，即使财政部门拿到资产清查统计报表，由于没有考虑损失或者增值、折旧等因素，账面价值实际上已经失去了经济上的意义。
第二，资产使用效率不高，闲置浪费现象严重。由于可以无偿占有、使用，各单位总想方设法多向财政要求资金，多占用国有资产，而不顾本单位的实际需要，由此引发单位、部门之间相互攀比，使资产配置不合理，造成单位间办公条件和福利的苦乐不均。由于部门各自为政，没有管理部门优化配置、调剂使用，在使用过程中缺乏规范化管理，对使用情况又疏于考核，所以，不仅设备重复购置严重，还造成资产闲置，利用率低，损失浪费严重。其中固定资产尤为突出，部分单位公房闲置或出租、公车私用等，有的设备每年只使用数小时，多年闲置，缺乏保养，损坏严重，最后只能淘汰或者以较低的残值处理。
第三，管理体制不完善，资产流失严重。从宏观上讲，财政等部门分别从不同角度对行政事业单位国有资产进行监管，但实际工作中存在资产管理的真空地带。管理权和使用权分散在相应的各职能部门中，管理标准、口径、方法不统一，管理责权难以划分，部门之间不易协调，资产管理和财务管理相脱节。受条块思想及部门利益驱动，很多单位不把行政事业单位国有资产所有权属于国家放在心上，超权限处置、随意处置严重，少部分单位不设账、不报表、管理意识淡薄，游离于行政事业单位国有资产管理工作之外。部分乡镇挂账、坏账较多没有得到及时处理。致使章丘市行政事业单位国有资产家底不清、账实不符的情况比较严重。
第四，制度缺失、规章落后，章丘市行政事业单位国有资产管理执行依据仍然是原国家国有资产管理局1995年制定的《行政事业单位国有资产管理办法》，这些规章制度已经不能满足现在的管理要求，就财政管理职能而言还存在名不正言不顺的问题。尤其是在财政部新文件规定以后，没有根据章丘市的实际情况制定本市的管理办法，致使行政事业单位在资产配置环节、使用环节、处置环节没有相应的规定和程序。
三、县级行政事业单位国有资产管理的几点探索
行政事业单位国有资产管理中存在的问题是普遍性的，各地都不同程度地存在。造成这些问题的原因，既有认识上的误区，更有体制、管理上的原因。从总体上看，主要是行政事业单位国有资产的产权制度有缺陷。一方面行政事业单位国有资产名义上是“国家所有，单位占用”，实际上变成了单位所有，政府和财政部门缺乏主导能力。另一方面是管理制度不完善，还没有形成一套完整的针对行政事业单位国有资产的管理体系。针对行政事业单位国有资产管理中存在的问题，结合章丘市行政事业单位国有资产管理实际提出以下几点。
（一）广泛宣传，统一思想，提高认识
国有资产管理，不仅仅是财政部门的事情，还需要各部门、各单位的齐抓共管。建立和完善国有资产管理体系，牵涉面广，工作量大，各有关部门要站在讲政治、讲大局的高度，正确处理改革与发展的关系、局部与全局的关系，大力支持、积极配合、形成合力、整体部署、分步实施、扎实推进、讲求实效。只有这样，才能切实有效地堵塞国有资产管理漏洞，防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。要通过各种形式，广泛宣传国有资产管理的法律法规和基本知识，提高认识，使强化国资管理工作的观念深入人心，为扎实有效地管理国有资产营造强烈的舆论氛围和良好的社会氛围。
（二）建章建制，规范运作，强化管理
针对目前国有资产管理中存在的突出问题和实际情况，把上级精神与本地实际相结合，出台本级的《行政事业单位国有资产管理办法》，对行政事业单位处置土地、房屋、机动车船、出租国有资产等敏感工作做到有章可循、有法可依，减少行政事业单位国有资产管理工作的随意性、随便性，从制度上堵塞行政事业单位国有资产管理中的漏洞。细化各个环节的管理，全面规范行政事业单位的国有资产管理工作，促使行政事业资产管理工作程序化、正规化。
（三）建立建设好行政事业单位国有资产管理信息化系统
行政事业资产动态管理系统是国家“金财工程”的组成部分，是提高资产的配置、使用、处置等管理效率的有效手段，可以从源头上解决配置不公、使用和处置效率低下问题，有效地避免国有资产流失。在资产清查的基础上，建立行政事业单位国有资产管理信息系统，建立财政部门、主管部门、行政事业单位对资产的三级管理网络，通过构建统一数据库的方法，实时录入行政事业单位国有资产增减变动情况，借助现代信息技术手段，建立起财政部门与主管部门和行政事业单位之间的国有资产动态管理信息平台，以全面、及时地掌握行政事业单位国有资产信息，实现对行政事业单位国有资产从入口、使用到出口等各个环节的动态管理，为国有资产管理提供基础数据和有效依据，为财政部门预算编制提供资产存量的数据，通过国有资产的使用效率分析，可以发现闲置资产的数量与分布状况，从而实现县级行政事业单位国有资产科学化、信息化和精细化管理，使财政对国有资产的管理水平上升到一个新的台阶。
（四）充分发挥财政部门综合管理平台作用，调动各方面的积极性
资产管理工作涉及的部门多、单位多且性质多样，而资产管理也是与财务管理、预算管理密不可分的整体，强化资产管理单纯依靠国有资产管理“单打独斗”是做不好的。以章丘市为例，全市行政事业单位174家，仅下一遍通知在顺利的情况下也需3天，部分单位轻资产重资金的观念还很严重，要开创资产管理新局面就需要调动各方面的积极性，劲往一处使，形成工作合力。鉴于县级资产管理的实践性强具体工作多的特点，一是要加强财政内部的协调和配合，必要时可将资产管理的部分或全部职能划归相关职能科室，充分发挥职能科室的财务管理、预算管理优势，利用好各职能科室财务管理、预算管理的经验及优势，使资产管理、财务管理、预算管理真正有机结合在一起，把财政部门该管的管起来，使资产管理真正融入财政管理，成为提高财政管理水平的重要推动力。二是要加强与主管部门之间的协调配合。各主管部门是行政事业资产的直接管理者，制度的执行、落实要靠他们。各主管部门积极参加资产管理，对做好工作、提高管理水平具有重要意义。在政策明确，有利于提高管理效能的前提下，对部门适当放权，权责一致、分工合理，在实际执行中表扬先进，督促落后，共同提高资产管理水平。
（五）制定资产配置定额标准，资产使用考核标准
选择不同部门和行业单位的资产现量情况进行分类别对比和分析，确定合理的定额标准，定额标准既要有实物也要有金额，对超标准占用资产的单位要分析原因，必要时在部门之间调剂调配；对行政事业资产的使用考核要学习企业资金使用考核，指标具体、责任到人，要与单位及个人的政绩业绩挂钩，对在资产使用考核中问题严重、浪费严重的单位和个人“一票否决”，造成严重影响触犯刑律的，坚决追究法律责任。
（六）加强学习，建立高素质的资产管理干部队伍
干事创业，人的因素是关键。要做好资产管理工作，关键是要加强能力建设，打造一支素质过硬、业务精通、作风优良、清正廉洁的干部队伍。参与资产管理就部门而言有财政部门、主管部门、基层行政事业单位，就单位性质而言有行政单位、全额事业单位、差额事业单位、自收自支事业单位。单位不同、工作侧重点不同，但作为资产管理干部队伍的一员都要：（1）时刻保持一种强烈的知识危机感、本领恐慌感，针对自身素质“短板”，与时俱进、锲而不舍地学理论、学政策、学业务，把学习当成一种生活态度、一种工作责任、一种精神追求，追上形势发展的速度，实现自我的不断超越。（2）切实拓宽视野，全面准确地解读上级大政方针，深刻领会它的时代背景、丰富内涵和本质要求，善于将其本部门的实际结合起来，把上级的政策内化为管理的理念，转化为具体的行动，贯彻到工作实践中去。（3）每项工作部署后，都要不折不扣地抓好落实。如果在贯彻过程中“减了压”、“走了调”甚至“断了线”，再新的思路、再好的决策，最终都是空中楼阁。要坚决克服“靠”的思想、“满”的心理、“散”的习惯、“浮”的作风，在潜移默化中强化执行理念，在融会贯通中提升执行能力，在统筹兼顾中确保执行质量，切实把上级的意图领会好，把领导的指示贯彻好，把部门的职能履行好，把财政资产工作落实好。（4）廉洁自律是为官之德，从政之本。要明晰法与纪的“高压线”、公与私的“警戒线”，不断增强是非面前的辨别力、诱惑面前的自控力、警示面前的醒悟力，自重、自省、自警、自励，自觉接受各方面的监督，确保不出问题。
