提供基础设施及有关服务的公企业与提供私人物品的公企业有着许多不同，其中最根本的不同是其所适用的法律调整模式及其法人制度，基础设施领域的公企业是受单独立法模式调整，受政治权力、社会权利和经济利益（主要是产权）共同影响的特殊法人，是基于权力结构与权利结构博弈的一种均衡及其在微观组织形式上的体现，有其特殊的法人治理结构要求；私人物品领域的公企业则是受社会权利和经济利益共同影响且主要是受经济利益（核心是产权）影响的法人，是基于权利结构的受私法模式调整的私法人，其治理结构与提供私人物品的民营企业没有本质区别。此外，在基础设施的不同模块或环节，其公企业的形态及其法人制度也不相同。
一、基础设施领域不同模块的制度可能性边界
詹科夫等人2003年提出了公共强制理论的构想。让我们以股票发行中的社会控制策略为例，来看看这些分类的具体差别。假设，建立一个广泛而活跃的证券市场对于整个社会来说是有益的。那么出于这个目的，就有必要让发行证券的企业披露有关自身经营环境的真实信息。社会为此有以下四种选择：一是可以依靠发行人或承销商追求声誉的动机，来披露证券的真实信息——这是市场秩序式的解决办法。二是可以让感觉上当受骗的投资人提起私人诉讼，以此约束发行人的行为，这符合通行的契约或违约责任理论，也就是说，把证券发行看成普通的契约或违约现象。而法院面临的问题则是，发行人或者承销商是否提供了不准确的信息，或者是否遗漏了合理的谨慎态度所要求的应该披露的信息——这就是独立执法的情形。三是社会还可以创立一个监管机构，由它来规定发行人必须披露的内容，检查具体的执行情况，并处罚不服从规则的发行人和承销商——这就是监管型制度。四是政府还可以把所有的证券发行实行国有化，由自己的代理人来负责股票的销售。在这四种策略中，对私人经济行为的公共控制程度依次加强。在市场竞争和私人秩序里，根本不存在什么政府干预。在诉讼体系中，法院扮演的是一个公平的裁判角色，以执行良好的规则。这些规则甚至不一定来自于立法，也可以来自习惯，或者法官所创立的普通法和判例。当然，诉讼体系中还存在一个公共权力的代理人——法官，他拥有一定程度的裁量权。在监管机构的体系下，政府的控制范围迅速增加，政府会主动制定规则，在产品上市之前就开展检查，并且对提供劣质产品的商人进行处罚。与私人诉讼相比，政府的行动范围和集权程度大大提高。而在国家所有制的体制下，政府对经济行为拥有了完全的控制权。假如，政府希望对商业活动施加控制，以追求某种对整个社会有利的目标，例如边际成本定价、食品和用水安全、企业的生产安全措施等。詹科夫等人的研究证明（Djankov，2003），这样的控制策略主要有四种类型：市场竞争秩序、私人诉讼、监管式的公共强制和政府所有制。其中，政府对于私人的控制权力依次递增。对于商业活动的这四类社会控制策略不是完全互相排斥的：在同一市场中，竞争秩序、私人诉讼和政府监管可以并存。此外，还存在某些中间性质的社会控制策略，例如通过私人诉讼来执行公共规则，它处于纯粹的监管和纯粹的私人诉讼之间。
公共强制理论的基本假设是，以上的所有这些对经济生活的社会控制措施都是不完美的，而最优的制度设计需要在这些不完美的方案之间作出选择。公共强制理论特别承认，对于任何一种制度安排来说，都需要在两种社会成本之间进行权衡：无序和专制。“无序”指的是，私人当事人损害其他人利益的能力——盗窃、敲诈、伤害、欺骗、附加额外成本等。“专制”则是指政府和官员损害私人当事人利益的能力。从私人秩序到私人诉讼、到监管、到公有制，政府的权力逐步上升，私人的权利逐步下降。相应地，无序的社会成本逐步减少，而专职的社会成本逐步增加。这种权衡的结果，在詹科夫等人的研究中，被称为“制度的可能性边界”。考虑到政府实行国有化在事实上有直接和间接两种方式，即既可以建立一个政企分开式的代理机构如设立“B类公企业”作为自己的代理人来负责提供基础设施物品，也可以由政府的机构或者是政企合一的“A类公企业”直接来负责提供基础设施物品，而且，这两种制度安排在本质和形式上是不一样的：形式上看，一个是间接的制度安排，一个是直接的制度安排；从本质上说，B类公企业大多处于国家有关部门的规制之下，而政府直接或A类公企业提供是不受政府规制的，即一个是需要且有规制的，而且是外生规制；一个是不需要且无规制的，即使有规制，也是一种“内生规制”（Armstrong，Cowan，Vickers，1994）。按照英国经济学家阿姆斯壮等人的观点，国有化可以看成是“内生规制”（Implicit Regulation），而把由民营企业负责经营，政府对其进行某种限制或规定，如价格限制、数量限制或经营许可等称为“外生规制”（Explicit Regulation）。在笔者看来，国有化不完全是“内生规制”，只有政企合一式国有国营企业采用的才是“内生规制”，而对于实现了政企分开、两权分离的公企业来说，则是“外生规制”。所以，基础设施领域中的制度安排应有五种情形：（1）依据公法而采用政府直接提供或A类公企业提供的计划方式；（2）依据特殊法而采用间接提供的B类公企业方式；（3）政府监管型亦即C类公企业的制度安排；（4）私人诉讼的独立执法制度安排，亦即D类公企业提供的制度安排；（5）市场竞争的私人秩序。如此就形成了从“无序”到“专制”之间的制度选择与权衡，这种选择与权衡也就构成了基础设施物品提供的制度可能性边界。但值得注意的是，基础设施物品提供的五种制度安排都分别与基础设施的不同环节或模块、公企业两重性形成一种对应关系。图中的a、e两点分别是基础设施领域中公企业的公共性与企业性达到极端的情形。在公共性十分显著而企业性很弱的基础设施产业“七寸”模块，一般选用政府直接或A类公企业提供模式；而在企业性十分显著而几乎没有多少公共性的基础设施产业配套环节，则应该选择D类公企业或私人秩序即私企业的制度安排。而在介于a、e两点之间基础设施“龙头”模块和部分配套模块，即公共性与企业性都占有较明显的比重，则既可以采用B类公企业的制度安排，也可以采用监管型的C类公企业制度安排抑或是独立执法的D类公企业的制度安排。
二、基础设施领域特殊法人制度设计的“超产权”理论依据
英国米德萨克斯大学的刘芍佳博士和北京大学中国经济研究中心的李骥博士，1998年7月，两人合作在《经济研究》上所发表的文章里，提出了一个比“产权论”更具有理论逻辑和实证解释力的“超产权论”。这一思想为我们设计基础设施领域中的特殊法人制度提供了重要的理论基础。
1.“超产权论”的基本思想：企业治理与竞争激励
很多人认为，产权私有化才是公企业改革赋予企业竞争力的唯一出路。这种在20世纪80年代末形成的时尚观点到90年代末却受到超产权论的挑战与冲击，而这种挑战与冲击却又恰恰来自世界上实践私有化改革最早的国家——英国。经过大量实证调查检验后，英国经济学家开始认为“超产权论”比“私有化产权论”更具有理论的内在逻辑性与实证解释的说服力。英国经济学家马丁和帕克（Martin＆Parker，1997）对英国各类企业私有化后的经营成效做了综合广泛的比较后发现：在竞争比较充分的市场上，企业私有化后的平均效益有显著提高；在垄断市场上，企业私有化后的平均效益改善不明显。他认为企业效益与产权的归属变化没必然关系，而与市场竞争程度有关系，市场竞争越激烈，企业提高效率的努力程度就越高。同一时期，澳大利亚经济学教授泰腾郎（Tittenbrun，1996）分析了85篇有关产权与效益的经济文献，其中有15篇发现国有企业效益比私有企业效益高，15篇认为无差异。根据统计理论，100个观测值里，只要有10个以上的观测值不接受命题假说，也就是私有企业效率比国有企业高，那么这个命题就不能从实证意义上说是成立的。从而说明：企业效益主要与市场结构有关，即与市场竞争程度有关。这些综合研究表明，竞争才是企业治理机制指向效益方面改善的根本保证条件，竞争会迫使企业改善机制，提高效益。如当美国计算机行业由垄断市场结构演变为竞争市场的时候，迫使IBM公司放弃职工终身雇佣制，精简调整职工队伍，再造企业治理机制，从而使IBM扭亏为盈。再比如，竞争在国内市场的不断加剧迫使许多国有企业私有化（Li et al，1998），采用了变更产权的办法去改善企业治理机制，提高竞争力。所以，超产权论认为，要使企业改善自身治理机制，基本动力是引入竞争，而变动产权只是改变机制的一种手段。
因为变动产权没有给企业创造“生”与“死”的诀别，它只改变了企业的激励机制，但这种改变并不保证企业绩效一定会提高，比如英国铁路局私有化后的绩效比私有化前下降。再比如，俄罗斯在市场竞争未发展的前提下进行大规模企业产权改革（私有化运动），导致了企业从计划垄断到市场垄断，造成工业产出在私有化后普遍下降。单一的产权改革对提高企业有效供给并未奏效，由此可见，产权变化并不是企业治理机制改善、效益提高的必然保证条件。相反，企业只有通过竞争才能改善机制，提高效益，原因是竞争将会创造两种结局：“生存发展”与“淘汰死亡”。企业如不改善治理机制，它将面临竞争淘汰，要生存发展，就要不断创造有利于提高效益的治理机制。这就是为何英国经济学家在实证中发现在竞争市场中的后私有化企业的效益普遍比前国有化时有显著提高的直接原因。
企业所有权是指企业的剩余索取权和控制权。这些权利指的是对企业收入在扣除成本之后的余额（利润）的要求权（张维迎，1996）。由此，我们便能把产权归属的程度用利润占有率的高低来表示。某人的利润占有率越高，产权归属于该人的程度也越高，该人由此而为企业承担的风险也越高。这样，该人对企业的关切与投入（如果该人也是经营者的话）也会越高。这就是传统产权论的观点，代表产权拥有度的剩余利润占有率是决定企业经营者努力程度的激励因素，占有率越高，激励也越强。超产权论（Beyond Property-Right Argument）在此基础上进行了进一步扩展，认为利润激励只有在市场竞争的前提条件下才能发挥其刺激经营者增加努力与投入的作用。换而言之，超产权论不认为利润激励与经营者努力投入有一定必然的正向关系。在完全没有竞争的市场中，企业产品无替代性，经营者完全可以通过抬价的方式来增加利润收益。这种“坐地收租”不会刺激经营者增加努力与投入。这就是英国经济学家马丁和帕克（Martin＆Parker，1997）发现在垄断市场上，企业私有化后效益改善不明显的根本原因。
超产权论有两项基本内容：一项是企业治理；另一项是竞争理论。（1）超产权论认为企业治理机制是决定企业长期绩效的一个基本因素。企业治理主要包括信息非对称下的合同激励机制理论、信息非对称下的经理聘选理论、监督机构和产权结构四个方面。前两方面的理论研究都比较成熟了，要研究的就是如何应用到实际中去，比如企业效益与经理报酬是不是挂钩，这种挂钩的强度有多高，这种强度受什么影响，等等。监督机制的主要争议在于是用企业自我监督、行业自律还是用政府监管，产权结构的问题在于，是分散小股东的产权机制好还是机构持股的机制好，这是有待于进一步发展的地方。（2）超产权论把竞争作为激励的一个基本因素，其逻辑依据是20世纪90年代发展起来的竞争理论（对该理论的综合评述见Vicker，1996），其具体内容有四部分：①竞争激励论，指的是竞争能产生一种非合同式的“隐含激励”（Implicit Incentives）。这种隐含激励来自于三个方面的动力：第一是信息比较动力，竞争可以让企业经营者的能力与努力程度的信息更加充分公开，从而做到更有效地监督与激励经营者。比如，同一市场中两个企业在产品同质、技术工艺相同的条件下竞争，其差异反映了两家企业经营者的能力与努力程度的不同。第二是生存动力，完善的竞争产生两种结局：“生”与“死”。经营者为了生存，在竞争面前只能发奋努力，提高效益。第三是信誉动力，企业经营者的能力只有在竞争中才能体现出来，竞争为企业经营者的能力提供了信誉认可。
因为没有经过竞争锻炼出来的经营者，他的能力认可是极为有限的，由此为了在竞争中体现自己的能力，竞争者的理性选择是高努力多投入。②竞争发展论，该论的第一个主要论点是生存竞争筛选论。竞争把高效率的企业筛选出来，让其发展；同时又把低效率的企业筛选出去，让其关闭（Vicker，1996）；第二个论点是企业发展论（Hay和刘芍佳，1997）。竞争加强了效益对企业发展的直接影响，这种影响使得高效益企业不断发展市场，扩大规模。如果没有竞争，高效益企业也不会发展，低效益企业也不会被淘汰，结果企业没有动机去提高效益。③竞争激发论，阐明的是决定企业竞争的基本因素有三个：一是企业的目标利益是否具有对抗性，比如企业是否都追求利润最大化，对抗性是保证激发竞争的必要条件；二是短期违约利益与长期合作利益比较，前者大于后者有利于竞争；三是企业之间非对称性。竞争力高的企业愿意竞争，竞争力低的企业愿意合作。这个理论的贡献在于它否定了在市场中只有私有企业占主导的时候才能发展竞争的论点。换而言之，创造市场竞争与企业产权归属无关。④竞争信息完善论，该理论阐明在信息不对称的情况下，竞争有利于信息完善。这些竞争理论不仅为超产权论发展“竞争激励”提供了理论基础，同时还为把企业治理机制从产权中分离出来提供了逻辑依据。市场竞争给企业创造“生”与“死”的诀别，在这个诀别面前，不管企业属谁，只要它们想生存发展，它们就得改善企业治理机制，提高效益。这种选择的最终发展结果是企业治理机制与效益趋于类同，否则治理机制差的企业就会被淘汰。这个逻辑告诉我们，在考虑竞争因素后，市场进化的长期最终效应是治理机制不受产权归属所决定。不过，这种长期结论并不排斥产权影响治理机制的短期结论，因为在短期中，市场竞争还未达到最后均衡，企业之间仍存在着机制与效益的差异，这种差异很可能受产权归属或其他因素所影响，但这种差异最终会被竞争消除。由此可见，在短期内，通过产权而迅速改善治理机制是有积极意义的。但是，产权变换后并不等于企业“高枕无忧”，企业持久成功取决于治理机制能否不断改善来适应市场竞争；否则，即使产权变换后，企业也会被淘汰掉。另外，对坚持产权归属不变的国有企业，只要实施企业治理机制改造，引入与市场竞争相适应的治理机制，那么最终为市场竞争所淘汰的应是国有企业的旧体制。这就是为什么一些中西方国有企业能够在激烈的市场竞争中生存发展，同时一些后私有化企业经营不善，效率低下，最终成为收购靶子或破产的道理。
两位博士为了精确地展开讨论，还构建了如下数量模型来说明超产权论的基本思想。
Xiαi+βRi（1）
Yiθi+γXi+εi（2）
以上系统模型所阐明的是，企业经理的努力程度（X）是由上岗激励扩加数（αi）加上表示产品市场竞争程度的“产品市场竞争乘数”（β）与代表利润激励强度的经营者利润占有率（R）之积所决定。也就是说在给定的上岗竞争激励αi（同时也隐含了控制权收益激励）、市场竞争程度β与利润占有率R等三方面的信息后，经营者便会选取自己的努力程度；在努力程度确定之后，企业的绩效便由经营者所掌握的资源（γ为资源乘数）与经理能力（θ）所决定。除此外，企业的绩效还受随机干扰（εi）的影响，这种随机干扰往往由经理控制范围之外的不可控制因素所决定。比如地震对市场的突然冲击，企业委托方（拥有者）的随机而又不规范的行为骚扰等。这些骚扰对企业绩效的冲击可能有益也可能无益，则εi可能为正值或也可能为负值，但其总的期望值E（εi）为零。
上述代数式不但扼要概述了企业绩效、治理机制与产权之间的数量关系，同时还为我们解释各类企业绩效差异提供了一个基本理论框架。比如，对于自然人企业，经理人员继承祖业，不存在上岗竞争激励与被解雇的风险，经营者与所有者合二为一，在这种情况下，利润占有率为100%，但αi=0.另外由于继承祖业，经理任命不需要通过聘选机制，由此经理的期望能力E（θ）完全取决于“随机概率”。换而言之，没有制度去保证经理的能力，经理能力高是天命，经理能力低也是天命，因为都是祖传的。相比之下，对经营权与所有权分离的现代企业，经理能力与上岗激励强弱受聘选机制影响，所以αi＞0，θ＞0，同时R是个小于1的利润占有百分比。由此，对于现代企业在R＜1的情况下（意味着利润收益激励较弱），它只有设法通过提高αi与θ（不断改善与创新经理聘选机制）去抵消自己的利润激励劣势。否则它的长期绩效就会低于R=1的自然人企业。这就是为什么世界上有那么多猎头公司存在和许多跨国公司以巨额高薪聘选老总的一个直接原因。
应用超产权论的理论框架，我们还可以界定公企业在市场竞争中能够长期生存发展的一些基本条件。假如在一个完全竞争（意味着价格=边际生产成本）的市场中有两个企业：一个是国有；另一个是私有，其中私企业的期望绩效由下式所表示：
E（Y1）E（θ1）+γ1X1+E（ε1）E（θ1）+γ1[α1+βR1]
此处，E（ε1）0，E（θ）为私有企业经理的期望能力。
另外，在同一市场里的公企业的绩效期望值是
E（Y2）E（θ2）+γ2[α2+βR2]
在长期对抗竞争中，市场的优胜劣汰进化法则会迫使两个企业的期望绩效（比如价格成本比：p/c）趋于类同：E（Y1）E（Y2），该长期竞争均衡结果意味着：
（1）E（θ1）E（θ2），α2α1，公企业聘选机制与私企业趋于一致性；
（2）γ1γ2公企业资源配置与私企业趋于一致性；
（3）R1R2.公企业经理激励机制与私企业趋于一致性；
（4）E（ε2）0公企业拥有者行为规范，遵循商业理性，不随意骚扰企业。
否则，任何一个企业只要在企业治理机制的某一方面有缺陷或处于劣势，这个企业就会在长期竞争中输给治理机制完善的竞争对手。该结论的含义是，如果公企业不能引入一个完善的并具有竞争优势的治理机制，在高度的市场竞争中，出路只有两条：或者变动产权来改善治理机制，或者被竞争所淘汰。
在现实中，上述治理机制四个方面组合的同质性是不多见的，我们更多地所能观察到的是治理机制组合的异质性。也就是说，一些企业在治理机制的某方面具有竞争优势，但在其他方面又具有劣势。这些不同质的机制组合在一块，形成了一套异质治理机制。在这种情形下，博弈论认为，任何满足E（Y1）E（Y2）的交叉组合治理机制都可被认为是企业抗衡市场竞争对手的一个合理纳什均衡机制。比如，当私企业R=100%，其对应的努力程度是X*；由于祖传的原因，该私有企业的经理能力θ=0.如果该企业是公企业的竞争对手，给定市场竞争状态β和同样的资源配置机制γ，则公企业在R=0的情形下的一个合理纳什均衡博弈机制选择是：
Y2（α*，θ*）=Y1（R=1，θ=0）
其中，Y2是公企业绩效，Y1是私企业绩效；α*是公企业设计的上岗激励机制，α*越大，激励-努力程度就越高。另外，在给定α*的情形下，为了满足Y1=Y2，公企业经理的聘选机制必须改善到能够选一位能力至少不低于θ*的经理去抗衡高努力高投入的私有企业经理所能取得的绩效。否则，公企业的绩效Y2就会低于私企业的绩效Y1，从博弈论的观点看，只要一家企业改善了治理机制，那么另外一家也必须随之反应，改善机制；否则，就会造成机制上的落后而导致竞争被动。
另外，企业聘选机制的好坏可以直接影响聘录好经理的概率。假如人的能力是正态分布的，人的能力分布范围为（0，1），0代表最没有能力，1代表能力最强，则对于自然人企业的经理能力期望值为0.5.由于自然人企业经理聘选机制不存在，经理能力为0或1的可能性都存在，所以经理人员能力的期望值为0.5.相反，在任何产权与经营权分离的企业里，由于聘选机制的存在，使它排除了经理人员完全无能力的情况，所以经理人员的能力分布范围为（z，1），0《z＜1，聘选机制越好，z越高，这样聘任经理的实际能力与委托人所期望的经理能力的方差就越小，能力期望值E（θ）也就越高，E（θ）》0.5.
上述分析指出，“千军易得，一将难求”，只有引入具有竞争优势的经理聘选机制，才能求得具备提高企业绩效能力的好将才。同时上述分析还给我们一个启示——从企业治理考虑，一个最理想的企业应该具有：
（1）上岗竞争激励很强，α高；
（2）利润激励完善，R=1；
（3）有竞争存在，β＞0；
（4）企业透明、廉洁、诚信，资金供给充分，γ高；
（5）经理聘选机制具有竞争优势，θ高；
（6）产权人行为规范化及商业化，没有非商业理性的骚扰，使E（ε）=0.
在现实中，这种理想企业是不可能存在的，它既不是私有，也不是公有或国有，它是超产权论下的虚拟企业。这个虚拟企业给我们改造企业治理机制树立了一个目标，哪个企业越接近这个理想企业，哪个企业就能发展生存；哪个企业越背离，哪个企业就越容易被市场竞争所淘汰。
2.“超产权论”的应用思路：商业化与竞争化
超产权论的贡献在于：第一，它丰富和发展了“私有产权论”，私有产权论只阐明了产权或利润激励与绩效的关系，超产权论不仅概括了这一关系，还发展了竞争激励和企业治理机制与效益之间的关系。第二，它阐明了在什么条件下自然人私有企业比公共企业优越，在什么条件下前者又比后者有劣势，尤其是国有企业改革要成功，先决条件是什么，而产权论只阐明了自然人私有企业是激励机制最完美的形式。产权论所受到的最大实证挑战就是一些国有企业的成功。相比之下，超产权论所强调的竞争激励与治理机制，比产权论在实证解释方面更具有内在逻辑性，既能解释私有企业的成功，也能解释国有企业的不败。而产权论却不适用于说明后者。第三，超产权论阐明了竞争的作用：激励、完善信息、企业发展和市场进出，竞争是企业机制改善和企业效益提高的最根本的保证条件。竞争不能保证每家企业都能生存，但能保证最有效益的企业得到发展，最后超产权论解释了国有企业改革的当今发展趋势，发达国家国有企业改革，在由国有国营向国有商业化、公共私有化转化的同时，也在经历由上下游全方位垄断向上下游全方位竞争的转化。这就说明，现代西方企业改革，不但改产权，同时创造竞争。而创造竞争，正是超产权论所要解释的。
“超产权论”的基本政策含义是，国有企业必须商业化与竞争化，这也是笔者所探讨的基础设施领域中公企业及其特殊法人制度调整改革的基本方向。商业化指的是给企业注入由商业利益而导向的治理机制，比如对国有电力公司的改革，英美等国用变动产权的私有化办法实施治理机制商业化，而法国和新西兰等则是通过国有商业化改造去改善治理机制；竞争化是指最大限度创造竞争，用市场竞争去激励并规范企业，西方主要国家都在改革电力市场，从上下游全方位垄断市场结构向上下游全方位竞争市场结构演变。
按照“超产权论”的观点，国有企业的商业化包括企业目标利润化、主人行为规范化、激励机制市场化、经理聘选竞争化与资产管理商业化“五化”。要做到这“五化”，应首先且主要是针对国有企业中的现实问题对企业实施治理机制再造工程。国有企业中的现实问题主要有：（1）如何规范国家作为企业拥有者的行为，是让企业作为政策执行的工具，还是作为与市场风浪搏击的商船？在这方面应尝试“国有民营”，让有效益的企业“托管改造”效益低的国有企业，从而使政府的手从企业管理中解脱出来；（2）经理激励缺乏动态化，同时强度太弱，亦即激励机制不与市场接轨（林毅夫等人，1998），造成中国国有企业的“58岁现象”，即国有企业经理在退休的时候就会出现贪污腐化的问题，这是对国有企业激励机制静态化的一种反应；（3）人才录聘机制未能公开竞争化，对人力要素市场信号反应不足，造成大量人才流失；对经理仍旧采用上级任命，这样大大削弱了竞争上岗所产生的激励；（4）政商混淆，党的政治政策与市场法则在企业决策中并存，使企业无法真正按市场法规办事，从而大大削弱了国有企业与竞争对手在市场上斗策应变的能力；（5）权利放开，监管脱钩，尤其是监管收益激励机制太弱及非商业化（6）多驾马车，对谁负责：董事会、总公司还是党委，结果是无人负责；（7）资产要从存量管理转向流量管理，企业不是古董，要有卖有买，才能流水不腐，这样才能持久保持国有优质资产。
与此同时，要充分地创造市场竞争。市场竞争的充分性主要体现在市场的进入与退出机制的有效及完善性。近三十年的企业改革已为我们创造发展了市场竞争，而竞争又改变了市场结构，比如电子工业的市场集中度已从1986年的9.3%上升为1994年的59%（张军，1998），这意味着市场竞争已朝着少数具有规模和治理机制竞争优势的企业集中；同时这也意味着治理机制落后的低效益企业应该退出市场。但是，由于市场退出机制建设的滞后或其低效性阻碍了企业的有效退出，造成了一支应该退出市场而又未退出的低效亏损企业大军，而这支大军又有很大一部分是计划体制下所产生的但在市场竞争体制下应该被淘汰的多余国有企业。所以，如何尽快地建设一个具有高效的市场退出机制是企业改革的当务之急，同时也是衡量企业改革是否成功的一个重要标志。因为没有一个有效的退出机制的市场，其竞争是不会充分完善的。
上述两个方面也正是笔者用来设计基础设施领域公企业的特殊法人制度的基本依据。我国作为一个典型的转型经济国家，要创造一个充分公平的竞争环境，改善企业经营机制，必须改变国企垄断一切基础设施行业的状况，实行有序退出，对一些基础设施领域或环节必须实行非国有化改革的措施。所以，按照“超产权论”的“商业化原则”积极推进产权制度的改革，是中国基础设施领域国企改革的必由之路。尽管中国的民营企业的实力和规模还远远不能与国有企业相提并论，从而导致国有企业退出某些基础设施领域之后，民营企业能否有担当的能力是个问题，但不能因此而不去做，而应该积极地另辟蹊径，探索“公私合作”的方式与途径。而且，还应该按照“超产权论”的“竞争化原则”积极放松基础设施的规制，引入市场竞争。总之，“超产权论”所提出的决定企业治理机制改善的两个因素-竞争机制和产权机制及其关系，对于我国基础设施来说，具有显著的应用与推广价值。
三、基础设施领域公企业的特殊法人制度框架
在基础设施领域，政府与公企业的关系主要表现在政府所设计的特殊法人制度上，它形成了基础设施领域公企业成长的“创生秩序”，这一秩序同企业文化这一企业的“自生秩序”有机结合在一起共同促进企业稳定、协调发展。特殊法人制度包括依据特殊法或专门法而设立的规制制度、产权制度、治理结构与管理制度四大组成部分。其中，针对公企业外部（即公企业与社会）关系的规制制度所规定的是政府对企业的一种“管治”关系，笔者称之为“外在创生秩序”；而依据特殊法或专门法而设立的针对公企业的产权制度、治理结构与管理制度安排，笔者称之为“内在创生秩序”；这种内在创生秩序是典型的企业产权制度、治理结构与管理制度的“三位一体”。考虑到基础设施的特殊性，以三角形为边界的公企业之外的所有利益相关者都十分关注基础设施物品的优质低价供给和普遍服务，因此，以“亲贫”为特征的政府规制制度就成为一种理性选择；考虑到基础设施物品的可分性与可竞争性，在公企业的产权制度上人们更倾向于由公共提供转向“公私合作伙伴关系”，于是，以“公私合作”为特征的产权制度就成为基础设施的最优提供制度安排；考虑到基础设施物品比私人物品所涉及的利益相关者更多更复杂，所以，在委托-代理关系的治理结构中，应选择比私企业股东主导的治理制度更为复杂的利益相关者主导的治理模式；考虑到基础设施物品的特性和与私企业普通“打工仔”不同的公企业雇员身份，在公企业内部的管理制度更注重人本观念，更注重发挥员工的主人翁精神与创造性。公企业的企业文化则是包含精神文化、制度文化、行为文化与物质文化四个层面于一体的“自生秩序”。特殊法人制度的四个既相区别又彼此依存的制度构面，又与四个层面的企业文化有着密切的联系。这种联系表现在：企业制度作为企业文化的基础，是一种创生秩序，主要调节人的自然属性，治理完备契约。而企业文化作为企业制度的升华，是一种自生秩序，更注重调节人的社会属性，治理非完备契约。由于人本身是自然属性与社会属性的统一，所以，他们之间更多的是互补式的共生关系。因此，在治理基础设施领域中的公企业时，要把规制和企业制度的设计与企业文化的构建有机结合起来才能奏效。
1.外在创生秩序：放松规制与“亲贫”规制
其一，基于效率目的的“放松规制”。基础设施物品的提供自第二次世界大战后多数是“A类公企业”直接提供的，A类公企业拥有强有力的供给垄断权，具有行政型垄断和经济性垄断合二为一的特征。尽管这种公企业在提供基础设施物品方面为各国的社会经济发展作出了巨大贡献，但是，正如德姆塞茨所指出的，企图用一个完美的政府取代一个不完善的市场的想法是非常荒谬的（张培刚、张建华，2000）。由于利益相关者及其利益诉求的多元化，而战略或核心利益者关心的是公企业的外在配置效率而非企业内的技术效率，所以使得A类公企业提供基础设施服务具有不少弊端，主要有：
（1）A类公企业的技术效率低下。根据世界银行（1994）资料估计，发展中国家每年由于公企业的非技术效率而造成潜在损失为560亿美元，其中由于不当维护引起的道路投资为160亿美元，由生产、输送和销售损失而造成的电力成本为300亿美元，由偷、漏水而引起的供水成本为40亿美元，由于过度的燃料消耗与人浮于事等造成的铁路成本为60亿美元。基础设施的公共提供造成的巨额效率漏损迫使各国寻求制度上的创新。
（2）A类公企业及其公共预算难以满足巨大的基础设施投资需求，抑制了内需的扩大和经济的快速增长。依据世界银行（1994）的测算，发展中国家，基础设施占GDP的比例每增长1%，就需要新增投资3000亿美元，如此巨大的投资，是不能完全依靠公共预算来满足的。
（3）定价过低与成本回收困难等。例如在韩国，作为反通货膨胀政策的一部分，各种交通方式的成本被人为地定得很低，由此产生的收支不平衡就通过交叉补贴来弥补。因此，在1980～1990年间，汽油、路桥通行费和城市交通的价格持续下跌。由于价格制定有误而带来的效率损失和财政负担相当于1995年发展中国家GDP的3.5%（世界银行，1996）。
以往，基础设施的产品和服务基本属于公共产品范围，并且由于公共产品存在消费效用的不可分性、消费的非竞争性及受益的非排他性，加上经营上的自然垄断和投资上的资金密集等特性，使私人资本难以进入基础设施领域，即使能够进入其投资收益也难以得到实现。为了提高基础设施领域中A类公企业的内在技术效率，必须推进以“放松规制”为趋向的规制改革，将A类公企业转变为B类或C类公企业，以引入竞争。基础设施规制改革的实质是基础设施治理方式的变革（肖兴志，2003），实行激励性规制；同时，在基础设施领域中自然垄断性质已经发生变化的领域逐步取消规制，实行竞争机制和自由化。这就涉及到分割重组自然垄断产业，放松甚至取消规制。在实行规制的自然垄断业务与实行竞争制度的非自然垄断业务之间，有很广阔的中间领域，即兼有竞争和规制部门的特性。从整体上讲，竞争制度与规制制度关系的演进趋势呈现出一种竞争日渐增长，规制范围日渐缩小的势头。这也符合世界各国规制改革的一般趋势。规制制度的构建一般包括规制机构（规制主体）、被规制企业（规制客体）以及保障规制活动健康有序运行的规制法律。实行竞争制度自然需要建立反垄断制度，最基本的因素就是反垄断机构和反垄断法律。
一般说来，在基础设施领域真正形成有效竞争并不是一件容易的事，特别是在对网络型基础设施进行垂直分解以后，承担产品传输分销的网络环节仍由一家企业垄断经营，在竞争性环节从事经营的企业必须借助于其网络才能将其产品销售给最终用户。如果缺乏有效的规制措施，网络运营者就可能滥用其垄断地位，损害竞争效益。因此，对网络运营者滥用垄断地位的规制就成为网络型基础设施领域引入竞争机制的重要组成部分。同时在放松规制后，基础设施领域的非自然垄断业务的有效竞争还需要政府采取适当的非对称规制措施。
其二，基于公平目的的“亲贫规制”。与“放松规制”是为了引入竞争以改善公企业的内在技术效率不同，基于“公平”目的的“亲贫规制”是为了进一步提高和改善公企业的外在配置效率。从发展中国家来看，不管是公企业还是私企业在提供基础设施产品与服务时，会在普遍服务、质量、环境、公众安全等各个方面对弱势群体的福利形成挑战（世界银行，2001）。解决这类问题的通常对策是采取亲贫规制策略。所谓亲贫规制，就是采取有利于弱势群体的规制措施，这包括对富人和穷人实行差异化的服务策略（包括质量差异和价格差异），进行政府补贴等。虽然亲贫规制的思想来源于发达国家，但就发展中国家而言更为适用，因为贫困人口和农村人口占了很大比例，基础设施服务普遍短缺。在推进公企业改革的近几年，私人资本参与基础设施物品提供已成为一种时尚，但国际经验表明，如果没有一个良好的亲贫规制体系设计，上述严峻的挑战并未得到缓解。沃尔斯顿（2003）在对非洲和拉美30个国家样本的研究中发现，单纯的民营化改革与电信业的改善没有正相关性，而随着民营化进一步强化监管规制的权威则对电信行业的改善有直接相关作用。他还使用200个国家从1985～1999年的分组调查数据来检验规制改革和民营化之间的选择顺序是否有直接关系的结论，由此得出：民营化之前先行确立规制权威的电信企业，与电信投资环境的改善和电话普及率的提高有着正方向关联。由此可知，如果缺少规制，或者缺少一个公正独立的机构对原垄断性公司行为进行监管，那么，即使私人资本进入基础设施，也不会有任何参与竞争的积极性。因此，发展中国家基础设施的私人进入必须以强有力的规制框架的确立为前提，这也是基础设施保障弱势群体利益不受侵害的先决条件。唯此，弱势群体作为公众成员的话语权才不会被公企业、私人或公私合伙的市场或行政势力所欺凌。
就基础设施的亲贫规制设计问题，不少学者进行了有益的探讨（吴绪亮，2000）。本书对此不进行深入探讨。但不管如何设计都面临着极其重要的两类约束条件：一是源于基础设施技术、经济与社会特性本身的约束；二是源于服务对象与环境的约束，包括较低的支付能力和较高的提供成本，服务的获得紧迫甚于服务的改善，落后的规制能力与不利的规制环境等。面对两类约束，一个优良的亲贫规制体系设计应该是既能保证公共资本又能刺激私人资本进入基础设施，增加总供给，同时，又能确保弱势群体可以分享到这种增长的好处。这无疑是当前政策取向的最优解，应该作为基础设施亲贫规制体系设计的目标。国际经验表明，完善的规制体系可以防止公共机构或私人参与基础设施服务后对弱势群体的歧视。中国1998年以来的实践证明，仅靠政府以独立投资和直接投资的方式无法解决资金短缺问题，更无法缓解基础设施落后的局面。相对于数万亿元的私人资本，政府投资对经济的拉动力是有限的且难以持久的。只有充分调动私人资本的积极性，吸引私人资本投资基础设施，才是解决这一矛盾的根本途径。但是，要使基础设施的亲贫规制真正能够倾向于弱势群体的利益，最重要的策略还是放松规制，打破垄断，特别是打破行政垄断，吸引私人资本进入基础设施，从而促进总供给的增加，从根本上解决问题。然而，电信、电力、交通运输、供水等基础设施部门是构成国民经济的重要产业，其发展与经济增长、减少贫困和保护环境有着非常密切的联系。尽管也有私营部门在提供服务，但毕竟所提供的是公共服务，公共服务不能嫌贫爱富，一定要对社会提供普遍服务。基础设施的公共或私人参与都不应改变公正和普遍服务义务（即USO）的政治目标。USO指基础设施的产品提供者必须确保服务区里的每一个人都能得到可以支付得起的最低质量标准的服务。政府或其指定的规制机构需要指定哪片区域或哪个用户群应该得到这样的服务，例如包括晚间的火车、农村的电力、人口稀少地区的公用电话亭、山区的自来水等。《2004年世界发展报告》说，除非穷人能够在医疗、教育、用水、卫生设施和用电等方面获得更多的、可承受的和更高质量的服务，否则，人类的福利就不可能获得全面的改善。可见，不管是公企业还是私人资本参与基础设施服务必须以完善的亲贫规制体系为前提条件。公共决策者必须独立、公正地设计出精巧的机制，以在公企业或私人参与和普遍服务之间寻求平衡。
2.公私合作的“产权制度”
传统的公企业是一种由政府投资与运营的A类公企业，进入20世纪90年代后，公私合作式的B类和C类公企业的产权制度安排日益流行起来，目前已经在全球范围内被广泛应用，并日益成为各国政府实现其经济目标及提升基础设施服务水平的核心理念。公私合作制——公共机构与商业社会之间为了确保基础设施的融资、建设、革新、管理与维护或服务的提供而进行合作的形式，是公共部门与私人部门为提供公共服务而建立起来的共同分担风险、分享收益的一种长期合作关系，其形式灵活多样，包括特许经营、设立合资企业、合同承包、管理者收购、管理合同、国有企业的股权转让或者对私人开发项目提供政府补贴等，不同形式下私人部门的参与程度与承担的风险程度各不相同。它可以包含介于完全由政府供给与完全由私人供给之间的所有形式的公共服务提供安排。但是，并不是所有的基础设施物品提供都适合于PPP。加拿大不列颠哥伦比亚省政府在一份指导地方政府开展PPP的官方文件中指出，在下列情况下，地方政府便可以考虑与私人部门建立伙伴关系：
公共服务或项目无法仅靠政府的财政资源或专业知识来提供；
私人合作者的引入可以提高原来由政府单独提供的服务的质量或水平；
私人合作者的引入可以使项目或服务完成得比以前政府单独提供时更加迅速；
服务的使用者支持私人的参与；
可能的私人投资者之间存在竞争的机会；
对于私人参与服务或项目的提供没有法律禁止；
服务的产出可以衡量并且容易定价；
服务或项目的成本可以通过使用费收回；
项目或服务提供了革新的机会；
政府与私人部门之间具有合作的历史；
存在促进经济发展的机会。
如果上述条件都不存在，则不应考虑公私合作，基础设施物品的提供还得依靠笔者所谈A类公企业来进行。但是在现实中，在技术进步与制度创新的前提下，上述条件都不存在的情形几乎没有，这就是说，“公私合作”可以涵盖所有的基础设施物品的提供。基础设施领域公私合作的产权结构有公私合资的合作制、服务外包、运营维护外包、租赁——建设——经营、建设——转让——经营、建设——经营——转让、外围建设、购买——建设——经营、建设——拥有——经营等类型。
3.关键利益相关者主导的治理模式
不管是从A类公企业的角度、还是从B类和C类公企业的角度看，基础设施领域中公企业的治理模式与提供竞争性公共物品和私人物品的公企业或私企业的治理模式完全不同。基础设施领域中公企业的治理模式是“企业利益相关者共同治理模式”，而且是关键利益相关者主导的治理模式。如果在基础设施领域不考虑这一区别，一味地将所谓的剩余索取权转移给私人所有者，进而把其他利益相关者摒弃在资源重新配置之外，那么，其他利益相关者就会自然而然地采取不合作的态度，并带来一系列社会问题。由于利益相关者模式所涵盖的利益主体过于宽泛，难以在实践中加以操作。为了提高这一模式的可操作性，可以在所有的利益相关者中筛选出关键利益相关者，实行关键利益相关者主导的治理模式。至于谁是关键利益相关者就要依据谈判力和资源的相对稀缺性了。治理结构是否有效，关键是看决策者是否有能力作出有利于提高企业效率的决策。企业治理结构是由人力资本所有者和非人力资本所有者签订的特殊契约，这个契约是多方谈判的结果。谁的谈判力强，谁就会对契约享有更多的权利，而这种权利主要体现在契约的不完备性上，即谁拥有更多的契约未规定的权利——剩余索取权和控制权。而谈判力的基础是资源的相对稀缺性，即谁拥有的资源对企业更稀缺，谁就会有更强的谈判力。
4.与企业文化共生的管理制度
其一，管理制度：调节公企业的自然属性与治理完备契约。基础设施领域中的公企业是同时作为“自然人”和“社会人”而存在的。作为自然人，有利己的自然推动力，因而被称为“经济人”；作为社会人，又具有利他的拉动力，因而也被称为“社会人”。这种利他的利益，正是公企业区别于私企业的根本点。无论从逻辑层面还是现实层面看，对于基础设施物品提供者的公企业来说，这两种利益是辩证地统一在一起的。作为理性的经济人，必有一定的“寻租”倾向，并追求企业自身的利益。但这又与作为“社会人”的角色和利益相冲突，也必将损害企业的长期利益。假定企业在追求自身利益最大化的前提下，如何控制企业的逐利行为不会损害到社会的利益呢？现代企业更强调的做法是通过企业制度设计、通过经理人市场约束以及建立激励约束机制等来实现。由于企业制度更多的是对员工的“理性”行为具有约束力，所以在企业制度的三个构面（含产权制度、公司治理模式与管理制度）中，管理制度显得十分重要。
企业的一切社会活动都可以看成是一种交易的过程，因为在他们进行某种活动的时候，都期望相应有一定的或物资或精神的回报。在绝大多数交易过程中，一方的付出和回报在双向对流的过程中，在发生的时间上往往是错开的。一旦交易的一方首先履行了义务，其实施权利就依赖与交易对方的守信程度，或者是否存在约束对方履行对等义务的规范。否则，很容易受到对方的要挟。同时，我们可以看到交易经济学上讨论到企业之间交易经常涉及关系性资产的投入。而这种资产一旦投入，就容易成为沉没成本，当事人就不可能以不耗费成本来转换交易伙伴。一旦交易中的一方进入交易并投入了关系性资产，那么其事前决策的投资机会成本和事后改变决策退出交易的投资机会成本之差，就是交易形成的准租（Quasi-Rent）。但因为准租的存在，其交易的对象由于追求自身利益考虑，很容易会进一步就原先的交易条件进行重新谈判，甚至以准租作为后续交易的要挟（Holdup Problem）条件（戴维、贝赞可等，1999）。
其实这种关系性资产投入的概念可以泛化到企业与员工的交互活动中来，即企业和员工之间的关系和交互作用也经常涉及类似关系性资产的投入：如员工事先对企业付出劳动就是员工对企业的关系性资产投入，而企业对员工进行培训就是企业对员工的关系性资产投入。员工会担心劳动后不能获得工资，而企业也会担心培训后员工会离开企业。由于预见到交易对手将会因为准租的存在而进行要挟，交易者就会尽量减少关系性资产的投入（Besanko，D。and D。Spulber，1992.），而这种投入的减少又阻碍了交易的进行，最终影响双方福利最大化的实现。或者因为预见到交易对方的要挟，交易者就会在实施关系性资产投资之前与其他参与人进行艰苦而繁杂的合同谈判，这种谈判也增加了交易成本。要挟问题实际上使交易双方陷入了一个类似于“囚徒困境”的博弈。而我们知道，一次性“囚徒困境”博弈的纳什均衡解往往不是帕累托最优解。只有将一次性博弈改变为无限次可重复博弈，就有可能解决博弈中的参与人在一次性博弈中为追求短期利益而做出的影响整体帕累托最优的行为。而保障重复博弈进行的必要条件有三：（1）信息是高度流通而且是真实的，否则将影响博弈的重复进行。（2）参与人有实施冷酷战略（Grim Strategy）的动机。也就是说，一旦其他参与人不按照走出囚徒困境的方式选择战略，则参与人有实施惩罚的动机。而这种惩罚将导致其他参与人损失超出现有短期收益的长期收益。（3）参与人要有足够的耐心。这种耐心的存在能够使得参与人在按照符合走出“囚徒困境”博弈的过程中预见到长期博弈带来的利益。要特别强调的是，参与人要能够放弃当下的短期利益而着眼于长期利益的获取。而要使这一交易成本降低，就必须建立来自于企业制度和企业文化的契约来解决，即建立了一种群体行为的稳定预期和共同信念，形成了交易参与者之间互相信任的力量。正是因为企业制度和企业文化的存在，对交易者的行为造成了约束。这种约束使得交易者如果不遵守契约，其支付将大于遵守契约的支付，因而作为理性的个体，交易者将选择遵守契约。不过，在类似上述交易的约束过程中，企业制度偏好治理完备契约的交易。契约越完备，企业制度治理的有效性和其强制性的比较优势才越明显。企业制度是难以对一个非常不完备的契约进行治理和调节的。然而，在基础设施领域因为有限理性、详细指定或衡量绩效的困难以及不对称信息三个因素的作用，制定完备契约是不可能的。即使试图制定发达的契约法（如美国的Uniform Commercial Code），也不是完备契约的完美替代品。首先是因为契约法同样难以准确详尽的规定所有的绩效标准。其次是因为即使制定了详尽的标准，诉讼也是“完成”契约的昂贵的办法。因此，现实生活中必定存在企业制度调节无法解决的交易问题。就算能够解决，其成本也是非常高的，这就导致了交易经济效率的下降。另外，通过企业制度的手段来保障交易者之间的重复博弈，解决交易问题往往会损害或破坏交易者之间的关系。所以，企业制度也不是将一次性博弈转变成无限次可重复博弈的最好途径。
其二，企业文化：调节公企业的社会属性与治理不完备契约。基础设施领域的公企业是一个非常类似社会的复杂巨系统。人在公企业这种组织中也同样存在利益需求的两重性：即不仅仅有理性的一面，也有非理性的一面。从前者看，员工会通过考量激励和惩罚措施给自己带来收益，从而做出服从组织的行为。但从后者分析，员工也会根据自己的情绪和感觉行事，显然其行事方式可能给组织带来的危害是无法通过制度约束来阻止的。那么，如何解决员工在非理性时的行为规范呢？这就需要企业建立良好的企业文化，并内化为员工的思维方式来加以解决。由此可以看出，企业员工的两重性需要有企业制度与企业文化的双重调节。企业文化调节则更加类似人体的体液调节，是一种强调应该的规范。它主要是通过人的内心自省和约束来调整人的行为。当人们的行为有悖于组织认可的价值规范时，违犯者往往不会直接在物质上失去什么，而是在精神上受到谴责和唾弃。同时，企业文化调节相对比较温和，在调节速度上相对较慢。企业文化对约束员工的非理性行为则具有良好的功用。企业中也会出现制度失灵的现象，此时，企业文化调节就成为企业维持稳定和正常发展的重要规范手段。当企业真正形成了一种良性的、员工普遍认同的价值体系，员工的非理性行为实际上是处在文化牵引之下的。从这个意义上讲，可以把企业文化视为一种更基础性的调节手段。
与企业制度偏好于治理完备契约的交易不同，企业文化则偏好于治理不完备契约的交易。因为企业文化是一种“心理合约”（波特·马金等，2000）。这种“心理合约”不仅包含了对公平待遇的期望，也包含了没有明文写出的权利、待遇条件以及企业和员工之间的责任。心理合约的特点是能够含蓄地达到互相信守的境界，而不必勉强地严格界定双方的期望与责任。虽然仅是道德上的信诺，但双方都不愿令对方失望，他们会努力按照自己的承诺去做，以达成对方的期望。毋庸讳言，心理合约绝不是人为构造出来的。企业一旦建立了良好的企业文化，就建立了组织全体成员共同信仰并执行的一套价值体系和行为规范，这实际上是组织和员工之间签订了一种心理契约。这种心理契约不同于一般的市场契约，它的履行依赖于当事人对义务的知觉和遵守。而这种对义务的履行一旦被打破，将会激起其他人的愤怒，这种愤怒甚至会引起其他参与人对违犯者实施精神意义上的惩罚。因而，心理契约的确是组织中行为的强有力的决定因素。从经济学上看，企业文化更能相对有效的治理诸如此类心理契约等不完备契约的交易问题。通过企业文化建设形成的这种心理契约，将会使组织和员工真正建立起信任，这种信任是一种内生力量，也能够使得交易双方之间形成无限次可重复博弈。
其三，作为调节企业员工两重性的手段，企业制度与企业文化存在显著的互补式共生性。在调节对象上，企业制度是调节理性行为，企业文化是调节情绪行为；在调节力度与地位上，企业制度调节表现出粗暴与派生性的特点，而企业文化调节表现出温和与基础性的特点；在制约类型与手段上，企业制度表现出他律与惩罚的特色，而企业文化表现出自律与谴责的特色；在调节的反应速度上，企业制度调节的反应速度快，企业文化调节的反应速度慢；等等。但在企业的成长过程中，企业制度与企业文化调节的作用与地位是不完全相同的。在企业初创期，企业文化先于企业制度出现，企业文化调节在社会调节中起到了主导性的作用；企业经过一段时期的成长后，随着企业制度体系的建设和完善，企业制度在企业控制体系中的地位逐渐上升。但随着企业的进一步发展，企业文化在社会调节中的地位将越来越重要，并将再次成为社会调节的主导力量，当然，这并不意味着企业制度调节力量比以前更弱了。应该说企业制度调节的力量也是在不断上升，只是相对于企业文化调节的地位而言居于次之。
