江北区政协
2001年中共浙江省委下发的《关于进一步发展壮大村级集体经济的通知》（浙委〔2001〕20号）和2002年省政府下发的《关于加强和改进土地征用工作的通知》（浙政发〔2002〕27号）两个重要文件，明确了村级发展留用地的政策。我区和全省许多地方一样，通过因地制宜地开展村级安置留用地工作，对发展被征地农村集体经济，拓展就业渠道，推进劳动力结构调整，提高被征地农民生产生活水平起到了积极作用。但随着我区城市化、工业化进程的加快，区域规划和土地供给能力的制约，村级发展留用地的落实难度越来越大，已成为我区发展中地方政府、村干部和群众反映强烈的热点问题之一。为此，区政协经济科技和城建资源环境委员会开展了专题调研，广泛听取镇（街道）和村干部意见，并到江东、海曙等地考察取经，进行了较为深入系统的分析，特提出对策建议，以在我区加快“三大转型”、推进“四大突破”的过程中，为破解村级发展留用地的落实难题、实现新农村建设的突破作出努力。
一、村级发展留用地的落实现状
按政策规定，村发展留用地是按2001年可转为建设用地的实有集体农用地的10%落实，按此计算，2001—2006年我区已征用农用地面积23642亩（不包括预征使用的土地面积），应落实的村发展留用地面积为2364.2亩，涉及97个行政村，36552农户，78714人口。
（一）已落实的占比较小
至今全区落实留用地面积799.4亩，占应落实留用地面积的33.8%。在已落实的799.4亩留用地面积中，涉及22个行政村，7477户，16215人。其中以土地地块形式落实的面积为621.9亩，占77.8%（非经营性用地589.7亩，经营性用地32.2亩）；以货币形式回购指标面积为177.5亩，占22.2%，回购资金额为4179万元，均价23.54万元（非经营性用地134.6亩，回购资金1456万元，均价10.82万元；经营性用地42.9亩，回购资金2723万元，均价63.47万元）。在已征用农用地的97个行政村中，有5个村已全额落实了留用地，全为非经营性用地，总数184.8亩；有17个村落实了部分留用地，已落实面积占应落实面积的55%，其中非经营性用地539.5亩，经营性用地75.1亩。村级发展留用地已落实情况详见附表。
（二）未落实的量大面广
未落实留用地的村达75个，涉及29075户农户，62499人口，未落实面积1564.8亩，分别占应落实总数的68.2%、79.5%、79.4%、66.2%，其中非经营性用地1436.6亩，经营性用地128.2亩。
（三）欠账时间长
按省文件规定，土地征用后应及时落实留用地政策。而我区土地被征用后未能及时落实留用地，绝大多数村已拖延了3～4年的时间，其中最长的是庄桥街道西卫桥村，时间已达7年。
（四）市属项目加大了留用地落实难度
如杭州湾跨海大桥南岸接线工程、宁波环城高速公路西段以及谢家经济适用房和限价商品房项目这四个市属重点工程项目，涉及我区32个行政村，总用地面积4248亩，其中农用地面积3926亩，均未落实村发展留用地，并使这一问题的解决难度加大了。
二、村级发展留用地落实难的原因
我区村级发展留用地难以落实到位的原因，主要有以下几点。
（一）留用地的落实未列入规划与计划
从规划上看，我区现有的土地利用总体规划、城市规划、产业规划是2002年之前编制的，当年在编制规划时，由于留用地的政策尚未出台，不可能对村级发展留用地进行统筹安排。从征地计划安排上看，在工程建设项目报批时，没有同步报批落实村级发展留用地的用地指标和安置地块。如前述的杭州湾跨海大桥南岸接线工程、宁波环城高速公路西段以及谢家经济适用房和限价商品房项目这四个市属重点工程项目，因没有同步报批村级发展留用地的指标与地块，而未能落实村发展留用地。因此从规划和实施计划上讲，存在着征地项目安排与留用地落实相脱离的实际情况，形成留用地难以兑现的困境。
（二）要素资源短缺制约
我区的特点是村级发展留用地大多是工业用地性质，一小块一小块提供操作难度很大，而且不符合集聚性集约性要求。采取集中供地的方式，也受以下三个条件制约：一是我区经1999年批准的土地利用总体规划所核定的建设用地规划地块，在前几年的大开发、大建设中已基本用完，致使我区现在的建设用地受土地规划控制难以为继，据职能部门提供的数据表明，目前我区可利用的建设用地仅为500亩，再要提供留用地地块可说难上加难。二是我区很多地块属宁波市规划范围，如姚江北沿线一公里滨水区属市控制区，再加上规划中已经确定的奥林匹克中心、仓储用地、铁路宁波编组站等大型市属重点项目落户，其规划面积达4.50平方公里，形成双重挤压效应，即村级留用地增量快速上升但提供村发展留用地落实的布局空间被严重挤占。三是2006年末我区现有耕地面积118121亩，其中基本农田保护面积98036亩，占耕地总面积的83%。近年来国家对农保地的征用实行的是最严厉的报批制度，动用一分土地面积也须经国务院审批。尽管区领导和有关部门采取了许多措施，但发展中可开发土地资源稀缺的矛盾日益突出，落实留用地政策，仅在地块供给上做文章举步维艰。
（三）建设用地指标难以调剂
在我区，即使村级发展留用地的地块可划定，其用地指标的落实也极为困难。目前我区的社会经济发展所必需的建设用地，除国家和省、市重点工程项目的用地指标以外，其余都是依靠从外地购入折抵指标来解决的。但现在依靠外购用地指标也不容易，各地政府对此控制很严，绝不轻易对外出售用地指标，且2007年市下达我区的用地指标非常有限，仅669亩左右，主要用于基础设施项目和影响区域经济发展的重大项目。因此，能用于解决村级发展留用地的用地指标，其落实难度也就可想而知了。
（四）回购留用地指标资金压力大
从我区实际情况看，要以用地指标和地块安置形式来落实留用地政策是极其困难的，以货币形式回购村级发展留用地指标也有相当大的难度。据有关部门测算，按区政府《关于进一步落实村发展留用地的补充意见》（北区政发〔2005〕18号）文件所规定的回购标准（工业用地10～15万元/亩，商业用地40～50万元/亩）计算，要解决目前尚未落实的留用地指标，初步估算需资金2亿余元，这对目前我区财政来说，其压力是巨大的。
综上所述，10%留用地政策兑现难，既有宏观层面的共性原因，又有江北区的特殊性反映。这种特殊性表现在市辖区的用地既受用地指标的制约，又受市规划的控制，而我区还有不同于江东、海曙的情况，即10%留用地性质大都为工业用地，按城市规划控制要求，不能开发建设办工业项目，我区不少村建标准厂房属违规用地，很大原因就在于此。因此，我区村级发展留用地在多重因素制约下更难落实。
三、落实留用地政策的迫切性
在我区落实村级发展留用地政策具有现实迫切性，因为留用地政策不能及时兑现已经对我区经济社会的和谐发展产生负面作用和不良影响。
（一）制约了村级集体经济的持续发展
我区被征地村的集体经济有两种情况：一种是在土地征用前，村集体经济基础就缺乏稳定的经营性收入来源，经济基础相当薄弱，现有的集体资产是由土地被征用后靠土地征用补偿费形成的，年可用收入完全依靠土地征用补偿费的利息收入。如洪塘街道的方界村，全村土地已基本被征用，全体村民已入住姚江花园，集体无经营性收入来源，年可用收入的157万元全依赖于投资创业园区的利息支付。另一种是在土地的征用中，其集体经济的经营性收入来源（如厂房等）也一道被征用，因没有实现异地置换，失去了原有的经济发展基础，导致集体可用收入也随之而减少。如洪塘街道的宅前张村，2004年集体可用收入79.36万元，因7000多平方米的标准厂房被征用，到2006年可用收入降低到30.14万元，减少62%。在我区类似以上两种情况的村，要求落实留用地的愿望极为强烈，如留用地得不到落实，势必严重影响集体经济的发展。
（二）影响了农民群众的切身利益
目前全区已有34个村实施了股份合作制改革，由于10%留用地没有落实，集体经济收益的减少，导致了社员的股利分配缺少了足够的来源，有的村已经采取把提取的本金作为红利进行分配。再则，留用地作为资产，随着股份合作制的推行，由集体转为股权所有人，10%的留用地不兑现，就直接损害了股权所有人即农民群众的实际利益。
（三）增添了征地工作的难度
在与基层干部的座谈接触中，大家对留用地问题呼声强烈。我们感到有一种倾向要引起有关方面高度重视，留用地政策得不到有效的兑现，已成为影响稳定的一个因素，在今后的征地工作中，会出现消极对待、不予配合的问题，这样就会影响征地方案按时报批，会影响一些建设工程特别是重点工程征拆时间和实施进度。
（四）造成了政府公信力和执行力的削弱
10%留用地政策规定是省政府的一个惠村惠民大政策，在我区能否落实，如何运作，对政府公信力和执行力是个考验。基层干部、群众普遍认为，国家对土地的宏观调控很严，在较短的时间内难以兑现留用地是一明摆的事实。但对已依法征用的耕地面积，按政策规定应该核定多少留用地面积，留用地面积如何落实，通过怎样的途径来落实，政府部门应该向村里有一个明确的告知，即使在今后一个较长时期内难以解决的，也应该向村里作出解释。但到目前为止有关这方面的告知、解释很少，为此，基层干部、群众意见较大。为推动解决留用地问题，区领导和有关部门分别进行过多次调研，人大代表议案、政协委员提案中涉及此问题的也不少，但都未能给予实质性的解决。我们在调研座谈时，基层干部群众对留用地问题上政府部门的行政不作为感到很失望，对今后能否解决也不抱多大希望，认为政府自己制定的政策自己不执行，损害了政府的信誉和形象。
四、落实村级发展留用地的对策建议
今后几年，随着宁波大港、大桥经济的加快发展，我区将进入城市化、工业化加速推进期。如何切实有效地落实10%留用地政策，保护失地农民和集体经济组织的利益，已成为事关新农村建设、农村稳定大局和城市化顺利推进的重大现实问题。为此，要按照区委、区政府提出的“三大转型、四大突破”的工作总要求，以更加灵活的工作思维，更加开放的政策措施，更加扎实的推进力度，更可操作的实施办法，寻求村级发展留用地政策落实的新突破。
（一）从思想上高度重视，尽快将留用地落实工作列为当前农村工作的突出问题抓紧抓好
政府要把村级发展留用地问题作为“走进矛盾、破解难题”专项行动的一个重点，作为攻坚克难的一项任务，落实人员专题调研，在谋划时既要考虑解决历史欠账问题，又要把住“新账不欠”这个关。我区留用地问题的根本解决没有市里政策支撑是不行的。应尽快提出村发展留用地的专题报告，向市委、市政府作专题汇报，讲清江北区留用地问题的特殊性，要求市政府明确留用地落实跟项目走、谁征地谁负担变现资金等相关政策。与此同时，还要与规划、国土等市级相关部门积极沟通，争取市级部门在政策落实上的支持和配合。要切实强化区内相关部门的责任制，形成合力，做好告知及具体政策的落实到位。
（二）多管齐下，积极努力兑现10%的留用地
针对我区留用地难以解决的根本性症结，须从以下方面竭尽全力：一是积极向市里力争规划区内的房产开发用地和农保指标、建设用地指标、平衡占补指标，以解决回购资金问题。二是在争取到的重点项目的土地指标中，配套安排一定的面积专门下达留用地指标，采用谁组织开发谁解决留用地政策的办法，以确保留用地政策的及时兑现。三是根据我区10%留用地大部分是非经营性用地性质的特点，力争规划等政策上的突破，允许在城市规划区之外的区域搞相对集中连片的工业开发，以解决基础设施项目、工业项目土地征用10%留用地集约使用、集中开发问题。四是区出台相应的政策，鼓励村跨区域落实10%留用地并进行开发经营。
（三）运用变现的办法灵活兑现留用地政策
针对近几年来一时无望落实留用地的，可分别对以下两种情况进行变现：一是性质为商业用地的留用地，采取变现方法给予一次性回购；二是性质为非经营性用地的，根据地段类别确定均价进行变现，可借鉴绍兴县的做法，将地段分为四类，每征用一亩耕地一类地段增付1.5万元，二类地段增付1.2万元，三类地段增付0.9万元，四类地段增付0.6万元。应认真研究变现中必然碰到的土地作价及支付方式问题，变现方法可根据财力和该村土地征用面积占总面积的比例，分别采取一次性支付和由“一地”变为“两金”，即留用地变为养老金、公益金等方法。
（四）对留用地确无可能落实兑现的也可采用付息过渡的办法
以此表明政府对留用地政策落实的一种态度和努力，也是缓解矛盾、维护稳定的一种方式。采用付息过渡办法时可设置一个前提条件，即土地征用面积累计超过本村土地总面积60%以上。对符合条件且留用地已落实一部分的村，对其未落实的部分也可采用支付利息的办法进行过渡。变现和过渡办法都涉及资金筹集，可采取以下三种办法解决：谁征地谁出钱；设立专项资金，即在已提取村级发展留用地指标变现款的前提下，再从土地出让金收益中，提取一定比例的资金；争取把部分10%留用地作为房产开发用地，提高资金收益率。
