从大的方面来讲，财政管理体制可以分为事权划分、财权划分和政府间转移支付三个部分。在市场经济条件下，合理地划分事权是理顺政府间财政关系的基础，也是保证公共部门经济效率的关键。合理地划分财权，既可以充分地调动地方政府的积极性，又可以最大程度地减少政府行为对市场行为的扭曲。政府间转移支付，则是协调政府间事权与财权非对称的有力工具，是协调政府间财政关系的枢纽。
1.政府间事权划分与支出划分
（1）政府财政职能的界定
政府职责划分是财政管理体制的逻辑起点，依据政府职责划分事权又是合理划分财权的出发点，是财政收支划分的重要前提。政府事权的行使须借助于政府职能的履行才能体现并完成。在市场经济条件下，对于与提供公共产品相关的政府财政职能主要有三项：资源配置职能；分配职能；经济稳定和发展职能。
在市场经济条件下，市场机制在资源配置中起基础性作用，在没有政府介入的情况下，市场会通过价格与产量的均衡，自发地形成一种资源配置状态。但是由于存在市场失效，市场自发形成的配置状态，不可能实现最优的效率结构，因而需要政府的介入。财政的资源配置职能是由政府介入或干预资源的配置产生的，它的特点和作用就是通过财政本身的收支活动为政府提供公共产品提供财力，在一定程度上纠正外部效应，引导资源的流向，弥补市场的失效，最终实现全社会资源配置的最优效率状态。
收入分配职能中收入的主体是指社会成员。在市场自发调节的条件下，收入、财富与福利的分布情况并不总是与广大社会成员所认同的公正标准相一致的。为了纠正分配不公的问题，可以采用多种方式，但是大规模的收入分配活动只能通过政府才能得以有效地进行。政府参与收入分配，主要是通过对个人收入实行累进征税和转移性支出，来减轻市场作用下可能产生的两极分化的程度，缓和社会矛盾，满足社会成员基本的生存和生活需要，达到收入分配的公平。所谓收入分配公平是指一定条件下收入分配的相对公平。判定政府干预之后，个人收入分配公平与否，主要是看缩小了贫富差距、增进了平等，还是扩大了贫富差距。在通常条件下，政府财政的有效干预会对收入分配产生积极的影响。
经济活动中的总量和结构问题是非常重要的。如果经济活动不是协调、有序进行的话，就容易因此而导致失衡，并且通过一系列现象，如物价总水平上升、就业不足或国际收支不平衡等现象显现出来。政府宏观经济政策的要点，便是通过运用财政政策和货币政策等手段，来调节经济运行，实现物价水平的稳定，充分就业和国际收支平衡，达到经济稳定增长的目标。值得指出的是，求得物价水平的稳定，并非意味着要使通货膨胀率成为零。这里所说的物价水平稳定是指物价上涨幅度被限定在经济社会可以承受的范围之内。所谓充分就业也并非是指百分之百的就业。经济结构是不断地调整和变化着的，它同时也会伴随着就业结构的调整和变化，具体表现为在任何一个时点上，不可避免地会有一部分劳动人口暂时脱离就业岗位，处于失业或待业状态之下。因而，充分就业是针对那些有工作能力并且正在寻找工作的人们而言的。从数量上讲，充分就业意味着全部可就业人口的就业比率高于社会认可的比率。实现经济的稳定和增长也必然要求有国际收支的平衡，使一个国家在进行国际经济往来过程中的经常性项目收支保持大体平衡，不出现大的逆差或顺差，进而也会对国内收支的平衡产生有利的影响。
（2）政府财政职能的划分
根据公共产品层次性划分及受益区域的不同，将财政的职能进行大致的划分，在市场经济国家中有着相似的做法，这反映了政府间事权划分的通则。
①稳定职能主要由中央政府履行
稳定的标志通常是充分就业、物价稳定、国际收支平衡。要实现稳定目标，政府运用财政货币政策进行调控是必不可少的。这包括内在稳定器和相机抉择政策。在经济高度开放的背景下，由于生产要素可以在各地自由流动，因此，从理论和实践的角度来讲，稳定的职能都只能由中央政府来执行，若由地方政府来设计和执行反周期政策，效果不会理想。
②分配职能主要由中央政府履行
政府财政之所以要行使收入分配职能，就是要通过分配政策和手段对由于种种原因造成的社会成员在收入或财富分配上的差异较大的状况进行再分配，以缩小差别，均等收入和财富，削减不公平负担，实现社会公认的“公平”或“公正”。社会公平的基本表现是全国公众享受基本同等的公共产品和服务待遇。一般而言，收入再分配政策要求具有一定的倾斜度，即把对高收入者课征的累进税收转移给低收入者，以减轻贫富差异的程度。假如社会成员在全国范围之内是可以自由移居的，在这种情况下，如果某一地方政府独自实施收入再分配政策，在课征较高的个人累进所得税的同时给予低收入者以较多的转移支付的话，那么，就会出现本地区高收入者移出、外地低收入者大量涌入的状况。因此，无论是人与人之间的收入分配，还是地区间的收入再分配，都不可能由地方政府来实现。
③资源配置职能主要由地方政府履行
中央政府和地方政府都要在不同的受益范围内提供公共产品，配置功能一般由中央、地方共同承担。由于资源配置具有较强的地域性，能够更好地体现因地、因事制宜，因而地方政府在履行资源配置职能方面应多有所作为。相对于中央政府而言，地方政府只是在较小的地域范围内进行资源配置。但因地方政府对于本地需要、偏好等信息最为了解，可以根据地方情况进行项目选择，配置的针对性明显增强，资源配置效率较高，可以更好地发挥其资源配置职能，其中，提供地方性公共基础设施和公共服务、城市维护与建设、地方交通运输、就业训练等，是地方政府配置资源职能的主要内容。但是，对处于地方而具有外部效应的项目，则需要中央政府参与解决。
（3）事权具体划分的原则和一般模式
事权的界定即各级政府职责范围的划分和确定，它是处理政府间财政关系的依据，并在财政体制中居于主导地位。各级政府的事权界定是否合理、清晰，不仅关系各级政府职能的有效行使，而且还是正确处理政府间财政关系的前提，也是完善分级财政体制的基础。各级政府财政支出责任的划分和财权财力的划分都必须和事权的界定相对称，才能保证各级政府有执行自身职责和行使各自的事权所必需的稳定财源和对自有财力的自主支配权。
①事权划分的原则
一般而言，中央与地方之间的事权划分应遵循以下原则：
第一，市场基础原则。首先要以界定市场经济条件下政府的职能为基础，消除政府的“越位”和“缺位”现象，并相应界定清楚财政供应的范围。
第二，范围原则。按政府管辖的范围来确定事权的归属，属于全国范围（全社会）共同事务的事权，由中央政府承担；属于地方范围（局部）的事务由地方政府承担。
第三，效率原则。凡是由地方政府处理，其行政效率更高的事务归地方；由中央政府处理，其行政效率更高的事务归中央。
第四，分级管理原则。需由中央决策，且只有中央能承担的事务，由中央管理；需中央决策，地方有能力承担的事务，由中央授权地方管理；地方能决策并有能力承担的事务，由地方管理。
第五，法律规范原则。事权划分和调整，都应经过法律程序，保持相对稳定。
②事权划分的一般模式
各国国情不同，各级政府职责和事权划分因国别而异。市场经济国家各级政府的事权划分，依据其通行规则及公共产品性质，事权划分的一般模式具体可概括为：
第一，体现国家整体利益的公共支出项目、全国性公共产品和必须在全国范围内统筹安排的事务，应由中央政府负责，经费由中央财政提供。
第二，地方政府具体负责实施的社会事务和地方性公共产品应由地方政府来承担。
第三，对具有跨地区外部效应的社会事务和公共项目与工程，中央政府应在一定程度上参与。
第四，调节地区间和居民间的收入分配，在很大程度上是中央政府的职责，如社会保障、社会福利项目等，应在全国范围内实行统一的标准。
中央政府与地方政府事权或责任归属的一般情况。
（4）政府间财政支出的划分
财政支出的划分是财政管理体制面临的基本问题。财政支出的划分必须先于收入的划分，这是因为收入的划分一般要受制于支出的不同层次上的需求。如果不先确定支出划分，收入的划分就不具有客观性。无论哪个国家，政府间财政关系中的诸多问题的焦点都落在了支出划分上，因为支出划分所反映和体现的正是各级政府间的职责划分问题。
①支出划分原则
对于政府间财政支出划分，英国学者巴斯特布尔提出了三项原则：
第一，受益原则。凡政府提供的服务，其受益对象是全国公众，或事关全国范围内的整体利益，则支出应属于中央财政的公共支出；凡其受益对象是不同级次范围的民众，或与地方利益有直接的关系，则支出应属于地方财政的公共支出。
第二，行动原则。凡政府公共服务的实施在行动上必须统一规划的领域或财政活动，其支出应属于中央财政的公共支出；凡政府公共活动的实施必须是因地制宜的，其支出应属于地方财政的公共支出。
第三，技术原则。凡政府活动或公共工程，其范围广、规模庞大，需要高度技术才能完成的项目，其支出应归属中央财政；一般性的而又需要适时进行监督的活动或公共工程，应归属地方财政支出。
美国经济学家阿图？埃克斯坦更重视决策程序问题。他认为，与中央政府决策相比较，地方政府通过一项决策程序所需要的时间更短一些。中央决策即使是科学的，也常常会因为决策程序过长而时过境迁。并且，地方政府决策更能够符合本地居民的利益，体现居民的偏好和习惯，因而主张除国防、外交、国家管理等项支出需要由中央财政承担之外，其他支出应主要由地方财政负责。埃克斯坦还把公共产品的层次性问题看作是公共财政的重要内容，认为公共财政经济学最具有意义的问题之一，是确定哪一级政府最适合于处理哪一项公共事务。
此外，美国经济学家塞力格曼在强调以效率为标准划分支出的同时，还提出规模较大的支出归中央财政，规模较小的支出归地方财政。美国财政学者费舍尔在分析地方财政支出时认为，外溢性较小和地方性较强的公共产品，包括基础设施、警察、消防等，更适合于由地方政府提供。
除了这些有关财政支出划分原则的观点之外，还有人提出了均衡原则，认为社会经济的平衡发展是相对的，不平衡才是绝对的，各个地区、各个产业之间的不均衡是客观存在的，而不均衡任其存在和发展，将有违公平并损害效率。因此，均衡地区差别、产业差别等支出属于中央财政。这些观点，使得各级政府的财政支出与其职责范围之间形成了密切的对应关系，并且也极大地影响了西方国家财政支出的实践。
在较长时期里，我国财政理论中的各级政府间财政支出范围，是纳入财政管理体制这一框架之内进行划分的。财政管理体制建设（包括事权和财政支出划分）的理论中，一直强调三个方面的原则：一是统一领导、分级管理；二是财政管理体制与国家政权结构和国家经济管理体制相适应；三是财权与事权统一、权责结合。
②支出责任划分
财政支出责任的划分是以政府间事权划分为依据进行的。政府间财政支出责任的划分包括中央政府与地方政府之间的财政支出责任划分，以及地方上下级政府间的财政支出责任划分两个层次。
世界银行提出了按政府级别划分支出的参考性建议，其支出项目划分中央政府与地方政府事权或责任归属的划分相同。
在各国的实践中，国防、外交、国际贸易、中央银行、全国性的立法和司法等方面的支出均由中央政府负责。而交通、教育、卫生、环保、警察、消防、公园、社会福利等的大部分（或至少一部分）为地方政府的职责，由地方财政安排支出。不同国家之间的区别只是在于中央政府在多大程度上介入上述地方政府的功能，并通常与财政分权程度（以地方税收占全国税收的比例来衡量）有关。财政分权程度高的国家，中央政府在这些项目上支出的比重较低。而在财政分权程度低的国家，中央政府在这些项目上支出的比重较高，其形式包括中央直接投资、各种拨款等。
2.政府间税收收入的划分
税收是政府财政收入的基本形式，也是保证政府正常行使职责的物质手段。从这个意义上讲，划分政府职责及实行分级财政体制的理由，自然也就成为分税的理由。
（1）政府间税收划分依据
分税有广义与狭义之分。广义的分税是指包括税收立法权、税收政策制定权、税收征管权以及税收收入支配使用权在内的各种税收权限在政府之间的分配。狭义的分税，仅指税种或税款以及税收征管权在中央与地方以及地方各级政府之间的划分。分税制的核心是划分中央与地方的权力边界，为各级政府行使其职能确定制度基础，与之比较，狭义的分税应属于从属层次。
虽然税收的划分是协调多级财政体制中各种利益关系的重要内容，但在财政税收学界和实际工作中，却始终未能找到一种科学而有效的划分方法，这不能不说是一个遗憾。针对税收划分过程中的难点问题，制定并依照若干指导原则来协调上下级政府间的财政关系，是十分必要的。依据的准则主要应该包括几方面的内容：
①政府财政经济分级管理的要求
在实行分级财政体制的国家里，如果把税收管理权限（包括税收立法权、税收政策制定权、税收征管权、税款支配使用权等）全部集中在中央，不给地方一点权限，必将形成地方对中央的严重依附关系，使地方处于既无权又无钱的境地，压抑和束缚地方政府在经济社会事务管理上的积极性和创造性。税收权限及收入的过分集中，又会使税收政策和制度难以符合中央与所有地方政府的实际情况，可能造成决策和管理的失误。实施分级管理的现实状况是，各级地方政府各自都承担着一定的职能和支出责任，这些职能和支出责任的履行需要有相应的财力作保证，这种财力应主要来源于本辖区的纳税人上缴的税款，而不能主要依靠中央或上级财政的拨款。
②以税收的功能为依据
各级政府的行为目标是有所不同的，复税制条件下的不同税种在聚财和调节方面的功能也各不相同。尽管每一种税并不完全与各级政府的某项职责有必然的对应关系，但在划分中央和地方税时，应该考虑到各个税种、税类的不同功能和作用，力求使这种划分有利于中央和各级地方政府有效地行使其职责。按照这一原则，应该把有助于中央政府实行宏观调控（包括调节级差收入、稳定经济等）的税收划归中央政府，而对较明显的受益性税收、区域性税收和对宏观经济运行不产生直接影响的税收，则应该根据实际情况将其划归地方政府所有。
③公共产品分级提供的要求
地方性公共产品的存在和公共产品的层次性，要求地方政府根据本辖区的企业和居民对公共产品的需求数量、结构、质量等，分级并主要通过各自的“税收—公共支出”机制加以提供。相对于其他提供机制和方式，这样处理会更公平、有效、方便和可靠。简而言之，地方税是用来分摊地方性公共产品成本费用的一种最为公平、有效的社会分配机制。
④调动地方政府征税积极性的要求
实行分税制使地方政府掌握了税收征管的某些权限，也有了自己的征管机关，税款征收多少与地方预算支出规模挂钩，有利于激励、提高地方征税的积极性和努力程度，减少对中央政府的资金依赖，并增强地方财政平衡的能力。
⑤提高公共资金使用效益的要求
如果税款全部集中于中央，地方花钱要靠中央拨款，那么，地方花钱就不会像花“自己”的钱一样精打细算、讲求效益。由于中央向下的拨款额在很多情况下是在讨价还价的谈判机制中确定的，往往带有很大的主观随意性和不可预见性，它会诱使资金分配使用的设租、寻租行为，弱化政府支出预算约束，有违公共财力分配使用的公正、公平原则。
（2）政府间税收划分模式
从集权与分权的意义上来理解，各国政府间的税收划分模式大致有分散型，集中型，适度集中、相对分散型三种税权划分的类型。
①分散型
税权分散型的主要特点是赋予各级政府很大的税收权限，尤其是地方政府在税权上的自主性相当大，中央（联邦）政府的税收权限较小。这种税权划分实施的结果是，中央政府掌握的财力很小，有时甚至要向地方政府借款或由地方政府上缴一部分地方税收以支持中央。这种类型的典型代表是南斯拉夫（1963—1992年），中央的财力仅占全国财力的20%～30%。其基本特征是：
第一，税权分两级或多级行使，中央税由中央立法，地方税由地方立法，由谁立法的税种，就由谁负责解释、修订并决定其开征和停征。
第二，税制设置两套或两套以上，地方税制可以与中央相同，也可以不同，各地的税制可以相同，也可以不同。
第三，税收政策的制定与实施权分属于中央与地方，分别用于调节各自管辖的社会经济活动。
第四，税务征管机构分设，中央与地方的税务机构之间不存在领导与被领导的关系。
第五，税款分别纳入各级金库，中央与地方预算自求平衡，相互之间不得挤占。这种税权划分类型，有助于保证各级财政尤其是地方财政自主地组织和支配财源，但如果税权关系协调不好，可能会产生各级政府间税收分配政策上的矛盾和一定的负面效应。
②集中型
税权集中型中的税权集中不是绝对的，而主要是指基本权限相对集中于中央。采取税权集中型的国家，税收立法权、税收政策制定权、税收征管权及税款支配权等税收权力的大部分甚至全部集中于中央政府，地方政府没有或很少有上述权力。其主要特点是：
第一，税收立法权全部集中于中央，地方基本上没有税种开征和停征、税率、税基和税目调整、减免税等权力。
第二，税收政策和税收调节权力由中央统一行使，不允许地方对本地区范围内的社会经济活动实施相应的税收调节措施。
第三，税收制度集中统一，重要的税种都属于中央税，各地的征税办法也基本相同，地方享有的税种是一些零星分散、税款少、征管难度大的小税。
第四，税务征管机构集中统一，全国只设一套税务征管机构，直接归中央领导。
第五，税款集中，各项税收基本上都归属于中央，地方没有固定的收入来源，其所需资金只能依赖中央拨款。在发达国家中，英国、法国等国属于税权集中型的国家。英国的中央拥有中央税和地方税的立法权和解释权，财政部下属的国家税务局和海关、货物税局以及在各地的分支机构负责课征税收，地方只有不动产税一个税种，税率低，且具有累退性。法国的税收立法权和管理权基本上由中央统揽，地方仅具有对地方税的一定的机动权力，由中央征管和支配的个人所得税、法人税、增值税、消费税这四大税种，占了全国税收总额的80%以上。税权集中往往与国家重视计划管理，强调政府对经济的干预以及中央对地方的指导有很大关联。
③适度集中、相对分散型
税权适度集中、相对分散型的特点，是各种税收权限当中的某一部分归中央，其他部分归各级地方；税收收入大部分归中央，少部分归地方；立法权集中，执行权分散；财力相对集中，财政资金使用权相对分散。实行这种类型的国家，中央掌握主要税种，中央税占全国税收收入的比例通常在60%左右，中央本级支出占全国财政支出的比例约为40%，转移支付量约为20%，即中央与地方的收入格局为6：4，支出格局为4：6.
美国、德国、日本等国属于这种集权与分权结合型的国家。在美国，联邦政府掌握所得税等主要税种，州、地方掌管销售税、财产税等次要税种。德国实行三级分权，除各自的独享税种外，还设有共享税，联邦税收占全部税收的60%左右，州和地方对财产税等地方税种拥有较大权力，可以自行规定税率、减免和加成等。日本的收入体制相对集中，中央收入占全国总收入的比例达70%以上，但支出体制较为分散，即中央将大量财力通过比较规范的税收返还和转移支付制度交给地方使用。除发达国家外，世界上一些人口众多、国土面积较大、民族构成复杂、地区发展差异较大的发展中国家，也大都采用集权与分权结合型的分税模式。适度集中、相对分散这种税权划分模式可以体现出“集权而不统揽、分权而不分散”的优点，因而被大多数实行分级财政体制的国家所采用。中国的分税制也选择了这种税权划分模式，但还存在着许多有待改进的方面。
（3）政府间税收划分主要方式
与经济发展水平相适应，税收制度是不断变化和演进的，作为中央与地方财政关系协调方式重要组成部分的税收划分方式，也必然发生着相应的变化。从理论和实践的结合上看，大致有划分税额、划分税种、划分税率、划分税制和混合型五种类型的分税方式。
①划分税额
划分税额是政府间税收划分的最简单形式，一般是先税后分（即先统一征税，然后再将税收收入的数额按照一定比例在各级政府之间加以划分）。例如，20世纪80年代我国曾实行的“总额分成”财政体制便属于这种方式。而西方财政税收理论与实践中的所谓“收入分享”，往往指各级政府之间转移支付关系的一种形式。
②划分税种
在税收立法权、税目增减权、税率调整权乃至税种的开征和停征权等税收权限主要集中于中央的情况下，针对各级政府行使职责的需要，考虑主体税和辅助税中各个税种的特征及收入量等因素，把不同税种的收入分割给各个级别的政府财政，即按照税种划分收入范围。与划分税额的方式不同，该方式是确定某些税种收入的隶属关系，也就是将某些税种的收入固定地划归中央或地方，同时对某些税种的收入也可以实行共享，但地方政府并不享有等同于中央的税收立法权。
③划分税率
这实际上是一种按照税源实行同源课税、分率计征的方式。具体做法包括：一是上级政府对某一税基按照既定比率征税并将税款留归本级财政之后，再由下级政府采用自己的税率，对相同的税基课征且自行支配该税收款项。在这种类型中，下级政府亦可在上级政府征税的同时或之前按照自己的税率对同一税基实施课税。二是采用所谓“税收寄征”的方式，即上级政府在对某一税基按照自己的税率征收本级税款的同时，代替下级政府并按照下级政府的税率对同一税基课税，尔后将这笔税款拨给下级政府。
④划分税制
划分税制往往是分别设立了中央税和地方税两个相互独立的税收制度和税收管理体系，中央与地方均享有相应的税收立法权、税种的开征和停征权、税目的增减权和调整权，并且有权管理和运用本级财政收入。当然，尽管两级税收体系相对独立，但它们之间又是相互衔接和相互补充的，不可能截然地分割开来。
⑤混合型
混合型是在税收划分中综合地运用以上两种或两种以上做法而形成的一种各级政府间的税收划分方式。例如，在以划分税制为主的情况下，辅之以对某一个或某些税种的收入实行共享的方式；或者在以划分税制为主的同时，中央和地方政府对某一个或某些税源实行分率计征。在当今的许多国家中，所采取的分税方式往往并不是纯而又纯的划分税额、划分税种、划分税率或划分税制四种方式中的一种，而通常是采取混合型的分税方式，从而发挥多种分税形式的综合效应。
3.政府间财政转移支付制度
政府间财政转移支付是指财力和资金在各级政府间的无偿转移。这种财力和资金无偿性转移的程序、规则和方法构成政府间的财政转移支付制度。它是在政府间第一次财政分配即分税的基础上，按政府间纵向和横向的财政经济能力差异与均等化目标的要求所进行的第二次分配。财政转移支付既包括纵向转移支付，也包括横向转移支付。财政转移支付构成了财政管理体制的重要内容。
（1）政府间转移支付的客观依据
财政转移支付制度是财政管理体制的重要组成部分，对财政管理体制的公平性和运行效率有着重要的影响。无论是联邦制国家还是单一制国家，都普遍存在着不同形式的财政转移支付。综合来看，财政转移支付制度的存在，与诸多因素有着密切的关系。其中，纵向财政失衡和横向财政失衡问题的存在，是决定财政转移支付制度存在的主要因素。
①纵向财政不平衡
纵向财政不平衡是指上下级政府之间财政收入能力与支出能力的不对称状态。在各级政府之间既定的支出范围和收入范围得以确定之后，当某一级政府财政面临着赤字，而其他级次政府却出现盈余时，就意味着纵向财政不平衡问题的存在。可见，纵向财政不平衡（通常表现为较低级次政府的收入短缺）主要是由于政府间收支划分不对称所形成的。
从财政收入方面看，中央政府通常需要集中相对较多的收入。
首先是由于国家管理的需要，无论是单一制国家还是联邦制国家，客观上都要求维护中央政府的权威和国家的统一，提高全体公民的福利，避免地方政府势力过度膨胀。在经济上通过中央财政控制相对集中的财力，使地方政府在财力上不同程度地依赖中央政府的支持，可以建立中央政府的财力权威，为巩固其政治和行政权威提供财政基础。
其次是为了保证中央政府的宏观调控能力，维护税收的统一性和公平性，一些重要的主体收入项目，往往需要由中央来控制。因此，在规范的分级财政体制下，按税种特性和宏观调控需要而进行中央与地方之间税种的划分，客观上也会造成中央集中相对较多的结果。
从许多国家的现实情况看，税源较大的、跨地区组织征收的税，如增值税，一般都划分为中央税或共享税，以保证市场机制的效率，维护国家财政收入的稳定增长，提高国家宏观调控能力；而一些调节性的税种，如消费税、关税等，也划归中央税，以防止经济行为的扭曲，保证国家必要的调节手段和国内市场的统一。从受益原则和征收管理效率考虑，营业税、财产税和其他一些小税种，划归地方政府。这样划分收入的结果是，中央政府集中了较大比例的收入，而地方政府在整个政府收入中占据较小的份额。而就财政支出方面来看，由于地方政府比中央政府更接近居民，能够比较容易、比较准确地把握辖区内居民的偏好，并能够直接接受到辖区居民的监督，根据财政活动有效性的原则，大部分的公共产品和服务由地方政府提供更为合理。因此，通常地方政府会有相对较多的支出负担。
上述两个方面的结果导致了中央政府有较多的财力来源和较少的支出负担，地方政府则有较多的支出负担和较少的财力来源，从而形成了中央政府与地方政府之间支出责任和收入能力的不均衡，不可避免地使地方政府在行使法定职责时，存在一定的财力缺口。实践表明，这一矛盾是不可能完全通过划分税收收入来解决的。因此，客观上要求中央政府在政府间财政收入划分的基础上，通过各种转移支付方式，为地方政府提供行使法定职责的资金保证。
②横向财政不平衡
横向财政不平衡是指同级政府之间在收入能力、支出水平以及公共服务能力上所存在的差异，其实质反映了地区间财政净受益水平的差异与保持基本一致公共服务水平的矛盾。当横向财政不平衡现象存在时，也需要中央政府对地方政府实行财政转移支付。
地区间经济发展不平衡几乎是各国社会经济发展中所共有的现象，在财政上则表现为地区间财源分布的不均衡。这是因为，每个国家内各个地区之间各种要素禀赋条件的差异性是绝对的，而条件的同一性是相对的，当国土面积较大时，更是如此。这就意味着，地区间经济发展均衡只是一个相对的概念，绝对的均衡是不存在的。各个地区之间的这种差异，必然导致财政收支方面的差异。从收入方面来看，由于各个地区之间经济基础、经济发达程度、产业结构、都市化程度、收入水平等各方面的不同，使得在税基的规模和财源的集中程度等方面存在很大的差异。从支出来看，各地区之间存在不同的发展程度、自然条件、人口规模和结构、行政管理规模等方面的区别，因而在支出需求上也是各不相同的。一个国家内不同地区之间经济发展程度差异在财政上的具体体现，就是经济发达地区拥有较多的税源，财政收入充裕，而经济欠发达或落后地区则税基较少、税源狭小、财政状况拮据。而与此同时，经济欠发达或落后地区却比发达地区更需要大量的基础设施方面的投资，或者在提供相同项目同样水平的公共服务时，单位支出成本费用更高，需要更多的支出。当比较富裕的地区出现财政盈余、不太富裕的地区却面临着财政拮据状况时，就意味着横向财政不平衡问题的存在。在许多情况下，富裕的地区能够为其居民提供较高水准的公共产品和服务，而贫困地区却难以提供最基本的公共产品和服务，这也被看作是横向财政不平衡的一种表现。
财力分布的横向不平衡会导致无效率和不公平等社会经济问题。由此造成的地区间公共服务水平的差异，会导致生产要素过多地向富裕地区流动，使地区间的经济发展不平衡状况更加恶化，妨碍各地区社会经济均衡发展和社会共同进步。更深刻的矛盾还在于，在经济落后和税源有限的条件下，增税和发行公债等加重企业和居民负担的方式，并不是地方政府筹资的理想和可行渠道。而与落后地区相比较，发达地区财政资金的边际效应是递减的。通过转移支付方式，可以扶持落后地区的发展，增加财政资金的边际效用。通常，在发达和落后地区之间，是无法自动形成这种财政资金转移的，因为各地方财政的收支活动都会以本地利益为出发点和归宿点。但中央政府代表着国家的整体利益，有责任运用倾斜性政策，采取转移支付的调剂方式，协调各个地区之间的社会与经济发展。
由此看来，由于各地区之间存在着横向财政不平衡，客观上要求由中央政府对各地的财力进行必要调节，以保证地区间公共服务水平的基本一致。通过中央对地方的转移支付，建立和实现社会基本服务与基础设施的共同最低标准，有利于劳动力、资本和商品的合理流动，有利于建立和培育全国的统一市场，有利于贯彻中央政府的统一政策。
③地方政府公共服务的外部性
除了纵向财政不平衡和横向财政不平衡存在以外，地方政府提供的公共服务具有外部效应，也是实行财政转移支付制度的一个原因。对地方政府的活动在行政管辖区域之间的利益溢出（外部性），需要中央政府通过转移支付的方式进行必要调节。
企业在生产经营过程中会产生一些不包括在本身的成本与利润中，不能通过市场交易反映的社会利益得失。地方政府的活动也存在类似问题。在市场经济条件下，地方政府作为一个利益主体，其行为同样会受到外部经济和外部不经济两个因素的影响。当外部因素存在时，地方政府为满足地方公共需要的行为便容易产生某种程度的扭曲。当地方公共服务受益发生溢出时，地方政府可能会高估其服务成本，而低估其整体效益，从而减少此类公共服务的提供；而当地方公共服务发生成本溢出时，地方政府则可能低估成本，而高估效益，从而维持这种外部不经济的存在。这样外部因素的存在会影响社会公共需要的满足和地区间经济关系的协调。这就需要中央政府进行宏观调控，对外部不经济行为采用各种手段进行限制；而对地方公共服务的溢出则通过转移支付进行调整。
从现实情况考察不难发现，地方政府提供的某些公共服务，费用来自本辖区居民缴纳的税收，而受益者可能大大超出本辖区的范围。例如，为了保持生态平衡，在大江大河上游实施植树造林的水土治理和生态保护工程，治理结果使沿江流域的各地区都能获益，但治理的费用和退耕还林等其他代价如果完全由上游地区承担，上游地区肯定没有治理的积极性。如果按照获益原则，由沿江流域的各受益地区给予上游地区以补偿，又存在利益外溢计量上的困难，很难在有关的地方政府之间进行对应的补偿。因此，必须由中央政府通过转移支付制度，按规范、统一的标准，对地方政府的利益外溢较为明显的活动，进行必要适当的利益调整。否则，地方政府就不会有积极性提供这类具有外部利益溢出的公共产品和服务。
④协调各级地方政府的经济和政治目标
转移支付是协调地方政府行为、实现全国统一的经济和政治目标的必要手段。地方政府和中央政府的目标有时是不一致的，例如，地方政府可能更加关心短期经济目标，对实现长期经济发展目标有关的一些大型公共开支项目或国民经济基础设施工程，地方政府无力承担或缺乏投资兴趣，而从效率角度考虑，中央政府的直接投资建设又不经济。在此情况下，就需要中央政府以转移支付的形式对项目建设所需资金给予地方政府一部分或全部的支持，从而有利于长期经济发展目标的实现。再如，为了实现民族团结和巩固边疆的目标，中央政府给予边疆少数民族地区以特别的补助，扶持民族经济的发展和改善民族地区公共服务水平。
（2）政府间转移支付的形式及特点
中央向地方财政转移支付补助，尽管形式多样、名称各异，但按是否指定资金的用途，可归结为两种基本形式：一种是无条件转移支付，或称非选择性补助、一般性补助、无条件补助；另一种是有条件转移支付，或称有条件补助、专项补助。另外，有的国家还有一种分类转移支付，又称为分类补助。由于不同的转移支付形式会产生不同的经济效应和具有不同的政策意义，因此，世界上大多数国家都采用了不止一种的转移支付形式。各种转移支付形式的选择和组合，是各个国家的中央政府对地方财政转移支付制度建设中都要考虑的重要问题。
①无条件转移支付
无条件转移支付，又称非选择性补助、一般性补助或无条件补助，是上级政府对下级政府的财政资金，不附带任何条件，不要求地方财政拿出一定数量或比例的相应的配套资金，不规定具体的使用方向和使用范围，拨款接受者可按自己的意愿使用拨款。无条件转移支付一般是为了纠正纵向不平衡而由中央下拨的，是为了弥补中央和地方之间财政缺口而从中央转移来的财政资源。显而易见，这种转移支付无异于是对地方政府的一种“赠款”，使地方政府增加了一笔净收入。它赋予地方以较大的自由度，使地方政府可以依照本地情况灵活地安排资金投向，中央政府一般不加过多的限制和干预。这笔款项既可以被地方政府用来增加地方公共产品的供应，也可以用来为居民减免税收。
②有条件转移支付
有条件转移支付，又称有条件补助或专项补助，是指带有附加条件的转移支付。当上一级政府把一定数额的财政资金转移给下一级政府时，同时提出该款项的特定用途与使用要求，拨款接受者必须按规定的方向使用拨款资金，实行“专款专用”。有条件转移支付的目的，在于鼓励下级政府对一些特殊项目的支出，以便体现上级政府的某些意图，达到预定的效果。有条件转移支付必须接受中央政府的监督和检查。按其是否有配套资金的要求，有条件转移支付又可分为有条件非配套性转移支付和有条件配套性转移支付两种。
③分类转移支付
分类转移支付又称分类补助（block grant）。分类转移支付和无条件转移支付相比较，它是有条件的，即拨款者规定转移性资金的使用方向。但它又不同于有条件转移支付，即它不具体指明接受者应该使用该款项的细目与用途，而只指定资金大的使用类别。例如，上级政府给某地一笔拨款用作增加当地的教育经费，这项资金的大的使用方向就只能是教育，可用来发放教员工资，购买教学仪器、图书资料，修建校舍等，在保证拨款用于教育的前提下，下级政府拥有资金使用的自主权，但不允许用这笔资金来举办其他事业。因此，分类转移支付实际是一种使用范围较宽的有条件补助形式（wide-specific grant），其收入效应大于有条件转移支付，小于无条件转移支付，并具有一定程度的替代效应。因此，在进行分类补助的同时，上级政府都要密切监督地方政府的资金筹措和管理能力。
上述几种形式的转移支付可以说是各具特点，孰优孰劣，不能简单而论，应从具体情况出发进行分析。
第二章 财政管理体制的历史考评
